王智源

（合肥市政府法制辦公室，安徽 合肥 230071）

社會管理創(chuàng)新背景下的行政調(diào)解問題研究＊
——以合肥市推進行政調(diào)解工作為例

王智源

（合肥市政府法制辦公室，安徽 合肥 230071）

按照《合肥市推進社會管理創(chuàng)新工作項目書》的設定，合肥市啟動了行政調(diào)解工作，使之成為社會管理創(chuàng)新的有機組成部分。完善行政調(diào)解制度，推動行政調(diào)解創(chuàng)新工作的開展，對于建立行政、人民、司法“三大調(diào)解”相銜接的“大調(diào)解”聯(lián)動機制至關重要。合肥市有關部門要不斷推進和深化行政調(diào)解工作，共同努力確保行政調(diào)解工作取得新實效、實現(xiàn)新突破。

合肥 社會管理創(chuàng)新 行政調(diào)解 問題 路徑

經(jīng)濟體制的深刻變革、社會結構的深刻變動、利益格局的深刻調(diào)整以及思想觀念的深刻變化，給我國發(fā)展進步帶來了新機遇、新活力，也帶來了各類社會矛盾糾紛高發(fā)、多發(fā)的新情況、新問題。而合肥作為全國社會管理創(chuàng)新試點市，如何充分發(fā)揮行政調(diào)解在 “大調(diào)解”工作體系中的重要作用，切實配合《合肥市推進社會管理創(chuàng)新工作項目書》的建設實施，努力使行政調(diào)解工作取得新實效、實現(xiàn)新突破，這是一個具有現(xiàn)實意義的重要課題。事實上，合肥市正以“推進社會管理創(chuàng)新工作項目”的形式，積極開展包括行政調(diào)解工作在內(nèi)的“三大調(diào)解”工作。

一、社會管理創(chuàng)新作為開展行政調(diào)解工作的背景

（一）行政調(diào)解釋義

行政調(diào)解，是指國家行政機關根據(jù)法律規(guī)定，對屬于本機關職權管轄范圍內(nèi)的行政糾紛，通過對爭議雙方的說服與勸導，促使各方當事人平等協(xié)商、互讓互諒，以解決有關爭議而達成和解協(xié)議的一種行為[1-2]。行政機關進行行政調(diào)解，應當遵循自愿、合法、適當、效率、公平公正、保持中立和積極主動原則。與社會糾紛的司法解決機制相比較,作為行政解紛機制基本內(nèi)核的行政調(diào)解具有便利、高效、經(jīng)濟等優(yōu)勢[3]。

（二）社會管理創(chuàng)新推動行政調(diào)解工作的不斷突破

近年來，隨著經(jīng)濟發(fā)展、改革深化、社會轉(zhuǎn)型，以及隨之而來的各種利益關系的調(diào)整，社會的矛盾和糾紛也呈現(xiàn)出主體和內(nèi)容多樣化、成因復雜化、范圍趨大的特點，改革開放的情境使得人們更加注重自身權利和利益的訴求。各種社會矛盾的沖擊，以及社會關系（包括社會基層組織、社區(qū)形態(tài)）的變化，對原有的調(diào)解制度提出了巨大的挑戰(zhàn)。大調(diào)解機制的建立符合當前對調(diào)解制度改革和對社會糾紛解決的需要。同時，建構大調(diào)解機制也合乎我國的國情，并且用調(diào)解的方式解決社會矛盾糾紛已成為許多國家認同的較好方法，成為各國司法改革的一種趨勢，這在《國務院關于加強法治政府建設的意見》、《國務院關于加強市縣政府依法行政的決定》中均有所體現(xiàn)。綜上，完善行政調(diào)解制度，推動行政調(diào)解創(chuàng)新工作的開展，對于建立行政、人民、司法“三大調(diào)解”相銜接的“大調(diào)解”聯(lián)動機制至關重要。

二、國內(nèi)外行政調(diào)解工作的基本經(jīng)驗

（一）英美日等國家的相關實踐經(jīng)驗

1.英國糾紛解決機制特點。英國在1990年建立了糾紛解決中心，這是一個民間性糾紛解決機關，它致力于為當事人提供調(diào)解與和解服務，主要活動范圍是建筑、保險和信息技術領域。而全英律師 ADR（Alternative Dispute Resolution，替代性糾紛解決機制）網(wǎng)絡則在海事、破產(chǎn)、消費者保護與勞動爭議等多方面與行政機關進行協(xié)作，擁有120名優(yōu)秀律師作為專業(yè)的調(diào)解人參與糾紛解決。而行政機關對于利用行政調(diào)解解決糾紛的態(tài)度也是十分積極的。

2.美國糾紛解決機制特點。目前，美國調(diào)解的模式主要分為：輔助型調(diào)解、評估型調(diào)解和轉(zhuǎn)化型調(diào)解[4]。與中國相比,美國調(diào)解機制具有幾個突出的特點。第一，作為解決糾紛的重要渠道，美國行政機關管理的范圍涉及社會各方面，大量的糾紛化解在行政調(diào)解環(huán)節(jié)中，比如60%至90%的勞工糾紛都由行政機關調(diào)解解決。第二，由于美國法院的訴訟周期長、程序復雜、成本很高，替代性糾紛解決方式已成為社會糾紛解決的主要發(fā)展趨勢。目前，除了極少數(shù)法律的禁止性規(guī)定外，行政糾紛的各個領域、各個層面、各個環(huán)節(jié)都可以適用調(diào)解，從而使調(diào)解在整個糾紛解決中處于突出地位。第三，美國行政部門調(diào)解程序突出強調(diào)了公正、獨立。即使作為判例法國家，聯(lián)邦和絕大多數(shù)州都制定了行政程序法和行政程序示范法，此外，程序規(guī)范工作人員廉潔自律，服務意識也較強。

3.日本糾紛解決機制特點。日本的調(diào)停制度和我國的調(diào)解制度一樣，都屬于傳統(tǒng)型的ADR，但其性質(zhì)屬于法院附設的調(diào)解制度[5]。從上世紀60年代以來，通過行政調(diào)解解決的各類糾紛數(shù)量不斷增長。除此之外，各種涉及環(huán)境、產(chǎn)品責任等領域的新型非訴訟糾紛解決機制也在發(fā)揮著積極作用，尤其是交通事故處理機制，更是一種高效和富有人情味的糾紛處理方式。

（二）國內(nèi)先行地區(qū)的相關實踐經(jīng)驗

在兩年前，我國四川、江蘇、湖北等省份已開展行政調(diào)解工作，建立了相應的行政調(diào)解工作體系。為準確了解先行地區(qū)行政調(diào)解工作的開展情況，合肥市派出課題組到南通市和蘇州市進行了實地調(diào)研。其中，南通的“大調(diào)解”機制，作為新時期解決社會矛盾糾紛的一種新型工作手段，尤為引人注目。

“整合資源、整體聯(lián)動”是南通大調(diào)解最明顯的特征。在組織架構上，南通市建立了黨委政府統(tǒng)一領導、政法綜治牽頭協(xié)調(diào)、調(diào)處中心具體負責、司法部門業(yè)務指導、職能單位共同參與、社會各方整體聯(lián)動的矛盾糾紛調(diào)解格局；在內(nèi)涵建設上，融人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法 調(diào)解于一體；在工作機制上，融矛盾糾紛排查、聽證對話、風險評估、調(diào)解處置與一體，形成了預防、發(fā)現(xiàn)、受理、調(diào)處和化解的工作體系。通過上述卓有成效的工作，南通市面廣量大的社會矛盾糾紛在基層通過調(diào)解方式得到有效化解，這其中行政調(diào)解占據(jù)了很大一部分。這也是國內(nèi)許多學者支持的——將行政調(diào)解認為是與人民調(diào)解、司法調(diào)解相對應的一種調(diào)解制度。而另一些學者則從不同的角度對行政調(diào)解進行不同的界定，即法院在審理行政案件時所適用的調(diào)解程序[6-7]。

三、合肥市行政調(diào)解工作的現(xiàn)有基礎與存在的問題

（一）合肥市行政調(diào)解工作的現(xiàn)有基礎

按照《合肥市推進社會管理創(chuàng)新工作項目書》的設定，合肥市啟動了行政調(diào)解工作，使之成為社會管理創(chuàng)新的有機組成部分。目前，已經(jīng)形成《合肥市人民政府關于加強行政調(diào)解工作的意見 （草稿）》，該意見擬從五個方面建立行政調(diào)解制度體系。一是對行政調(diào)解工作的范圍和原則進行界定；二是對行政調(diào)解工作體系和職責進行設計；三是對行政調(diào)解工作的職責分工提出具體要求；四是對做好行政調(diào)解工作方式方法進行規(guī)定；五是加強各部門協(xié)調(diào)配合，構建“三大協(xié)調(diào)”銜接機制。

（二）推進行政調(diào)解工作過程中存在的主要問題

由于“大調(diào)解”背景下的行政調(diào)解創(chuàng)新工作涉及的部門多、方法手段多、需要配套的制度措施多，而合肥市之前相關工作基礎相對薄弱，所以還存在著一些問題。一是調(diào)解工作建章立制相對滯后。盡管有關規(guī)定對行政調(diào)解工作做出了原則規(guī)定，但具體操作仍主要依據(jù)方針政策，導致行政調(diào)解工作職能定位的不確定性和工作范圍的不規(guī)范性，也對調(diào)解的效力和權威提出了嚴峻挑戰(zhàn)。二是基層調(diào)解機構部門建設亟待加強，在合肥市努力建設濱湖大城市以及向區(qū)域性特大城市建設邁進的背景下，城市人口逐年增加，各類民事、商事糾紛呈高發(fā)態(tài)勢，單一的調(diào)解組織難以承擔調(diào)解重大、疑難糾紛和指導調(diào)解工作的重任，此外，調(diào)解組織的覆蓋率有待提高，特別是在新建社區(qū)、城鄉(xiāng)結合地區(qū)、流動人口聚集區(qū)等，行政調(diào)解范圍大致局限民事糾紛、輕微違法行為、權屬爭議及行政賠償和補償?shù)臄?shù)額爭議這幾個方面，而且還未涵蓋上述這幾個方而的全部[8]。三是調(diào)解領域有待拓展，尤其是如何在保持行政調(diào)解優(yōu)勢的前提下，實現(xiàn)與人民調(diào)解、司法調(diào)解的有效對接，尚需要加大研究力度。四是調(diào)解隊伍的整體素質(zhì)已經(jīng)難以適應合肥市城市矛盾糾紛情況的新變化，推進調(diào)解隊伍的職業(yè)化、專業(yè)化任務艱巨。五是保障機制不夠健全，人財物短缺問題突出。

四、合肥市推進和完善行政調(diào)解制度的路徑

構建合肥市社會矛盾糾紛大調(diào)解機制，充分發(fā)揮行政調(diào)解的關鍵作用，并不是原有社會矛盾調(diào)解方式的簡單綜合，而是對調(diào)解方式的全面優(yōu)化改革，是針對新形勢下社會矛盾特點、合肥市情做出的必然選擇，將有效提高社會矛盾行政調(diào)解的質(zhì)量和效率。為此，合肥市應從以下幾個方面開展工作。

（一）推動行政調(diào)解工作地方立法

適時調(diào)研、起草和推動《合肥市行政調(diào)解工作條例》的出臺，以界定行政調(diào)解工作的職責和范圍，確立行政調(diào)解為民商事訴訟的前置程序，賦予調(diào)解協(xié)議強制執(zhí)行力，提高行政調(diào)解的效率和權威性[9]。同時，將一些基層創(chuàng)造的行之有效的做法和經(jīng)驗上升到法規(guī)規(guī)章的高度，從法制層面上予以規(guī)范化和制度化。

（二）堅持法制宣傳教育貫穿行政調(diào)解始終

結合案例調(diào)解，有針對性地宣傳法律、法規(guī)和政策，引導廣大群眾通過合法途徑表達合理訴求，將矛盾的解決納入理性有序的軌道。尤其是可能給部分群體利益帶來損失的事件，更要將推行的依據(jù)、目的和可能帶來的后果、政策的優(yōu)惠、便民措施等向群眾公開，以透明求公平公正，以公開求理解支持。

（三）加快行政調(diào)解組織建設

一是鞏固和發(fā)展各層次的行政調(diào)解組織。依法全面建立從市一級調(diào)解工作委員會，到各相關行政部門、基層的行政調(diào)解工作室，實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（居）行政調(diào)解組織、人員全覆蓋。市政府法制辦牽頭以市政府名義組建行政調(diào)解工作委員會，在組成結構上下設行政調(diào)解中心，承擔好工作委員會的日常工作，定期研究行政調(diào)解工作中涉及的方針、政策、重大問題，出臺相關工作制度，指導各縣區(qū)和市直行政機關開展行政調(diào)解工作。二是對于跨縣區(qū)、跨部門重大疑難復雜且社會影響面較大的；或者在同一部門的多次反映，難以達成調(diào)解協(xié)議；或者行政機關主動提起行政調(diào)解等情形，由市政府法制辦協(xié)調(diào)行政調(diào)解專家組參與行調(diào)解。三是積極開展標準化行政調(diào)解組織創(chuàng)建活動，規(guī)范調(diào)解組織名稱，認真落實行政調(diào)解組織各類標準。

（四）進一步加強行政調(diào)解隊伍建設

一是市政府法制辦依托行政調(diào)解中心建立行政調(diào)解法律專家組（庫）。各縣區(qū)建立相應的工作機制；相關行政部門也應當建立專業(yè)性行政調(diào)解工作室，組建專業(yè)性調(diào)解專家?guī)?。建立起一支覆蓋基層、扎根各行各業(yè)的專職行政調(diào)解員、特邀行政調(diào)解員、行政調(diào)解志愿者共同組成的行政調(diào)解隊伍，積極吸收符合條件的離退公務員、社區(qū)工作者等參加調(diào)解工作[10]，加強調(diào)解人員的教育、培訓和管理，組織各類調(diào)解觀摩、實戰(zhàn)演習等活動進行培訓，提高行政調(diào)解人員的調(diào)解技巧。

（五）建立行政調(diào)解工作規(guī)程和相關工作制度

根據(jù)有關法律、法規(guī)規(guī)定，結合實際，市政府法制辦制定全市性的相關工作制度、規(guī)程和文書格式文本。包括以政府名義出臺行政調(diào)解工作意見；建立行政調(diào)解工作委員會會議制度和行政調(diào)解專家組工作制度，制定行政調(diào)解信息報送、回避、中止終止、責任追究等制度[11]。設計行政調(diào)解工作流程，嚴格規(guī)范行政調(diào)解工作程序，做到有章可循、有規(guī)可依，確保行政調(diào)解工作合法、規(guī)范、有序。

構建行政調(diào)解與司法調(diào)解、人民調(diào)解的銜接機制。建立健全與人民調(diào)解、司法調(diào)解組織的協(xié)調(diào)聯(lián)系機制、信息溝通機制和效力銜接機制，優(yōu)化、整合調(diào)解資源，實現(xiàn)“三大調(diào)解”優(yōu)勢互補[12]。

五、結語

在充分認識到合肥市作為省會城市參加全國社會管理創(chuàng)新試點工作的重大意義的基礎上，從維護改革發(fā)展穩(wěn)定大局的高度出發(fā)，合肥市有關部門要不斷推進和深化行政調(diào)解工作，共同努力確保行政調(diào)解工作取得新實效、實現(xiàn)新突破，為合肥市跨越趕超和區(qū)域性特大城市建設做出更大的貢獻。

[1]許玉鎮(zhèn)，李洪明.在調(diào)解中尋求平衡——試論當代中國的行政調(diào)解[J].行政與法，2003，(1).

[2]殷修林，王書成.和諧社會背景下行政調(diào)解制度探討[J].中南民族大學學報，2006，(4).

[3]江國華,胡玉桃.論行政調(diào)解——以社會糾紛解決方式的多元化為視角[J].江漢大學學報(社會科學版),2011,(6).

[4]小島武司編,丁婕譯.訴訟外糾紛解決法[M].北京:中國政法大學出版社,2005.

[5]蔣惠嶺.法院附設ADR對我國司法制度的新發(fā)展[J].審判研究,2005,(1).

[6]盧順珍，陳惠良.論行政調(diào)解制度的確立[J].福建政法管理干部學院學報，2005，(1)

[7]金艷.行政調(diào)解的制度設計 [J].行政法學研究，2005，(2).

[8]壽光市人民法院.設立行政調(diào)解制度的構想與探索[J].山東審判，2005，(6).

[9]石先廣.關于人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解有機銜接的對策思考——以上海市楊浦區(qū)整合調(diào)解資源的實踐探索為視點 [J].中國司法，2006，(8).

[10]浙江省高級人民法院課題組,包祥水.關于人民調(diào)解、行政調(diào)解與訴訟程序銜接機制的調(diào)查和思考[J].法治研究，2008，(3).

[11]王小玲,尹勇.出臺行政調(diào)解工作指導意見，統(tǒng)一規(guī)范行政調(diào)解程序和標準[N].四川日報,2010,(3).

[12]陳永革,肖偉.行政調(diào)解:內(nèi)涵界定、法理基礎和應然價值[J].甘肅行政學院學報,2011,(6).

*本文為安徽省法學會資助課題“社會管理創(chuàng)新背景下的行政調(diào)解制度研究——以合肥市開展行政調(diào)解工作、服務社會管理創(chuàng)新為例”（編號：201102）的研究成果。

2011-08-18

王智源，合肥市政府法制辦公室法制監(jiān)督處處長，博士。

馬俊