楊維國

（長豐縣財政局，安徽 長豐 231100）

發(fā)揮土地整治效益 加快新農(nóng)村建設步伐
——以長豐縣土地整治整村推進項目為例

楊維國

（長豐縣財政局，安徽 長豐 231100）

土地是稀缺資源。近年來，安徽省將農(nóng)村土地綜合整治與新農(nóng)村建設相結(jié)合，探索出了一條耕地面積不減少、土地利用更節(jié)約、城市建設發(fā)展用地有保障、人民群眾得實惠的新路徑，有效地解決了工業(yè)化城鎮(zhèn)化缺地、新農(nóng)村建設缺資金、耕地保護缺動力、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌缺抓手等一系列難題。未來幾年，安徽省將全面推進農(nóng)村土地整治整村推進工作，加快城鄉(xiāng)統(tǒng)籌進程，保護耕地和糧食安全，促進社會主義新農(nóng)村建設。本文以長豐縣造甲鄉(xiāng)宋崗村、陳劉村土地整治整村推進項目為例，結(jié)合當前土地整治整村推進項目工作實際，對如何有效解決項目建設中和建設后存在的問題、加快新農(nóng)村建設步伐做一探討。

土地整治 新農(nóng)村建設 整村推進

在國務院新土地管理法指導下，安徽省加大了農(nóng)村土地整治力度，到目前為止經(jīng)歷了三個階段：2006年以前的土地整理復墾開發(fā)階段；2006年至2008年的土地整理和建設用地置換并行階段；2008年至今，整村推進階段。特別在第三階段，整村推進的土地整治項目以集約節(jié)約利用農(nóng)村土地為主題，以土地及宅基地整理為切入點，以新農(nóng)村建設和土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)為主要途徑，通過引進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化項目，大力推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，加快發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營，努力實現(xiàn)農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收與集體經(jīng)濟增強。整體上看，該項目達到了預期效果。

一、土地整治整村推進項目取得的成效

土地整治中的整村推進項目是統(tǒng)籌推進地方工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重大戰(zhàn)略選擇，也是加快社會主義新農(nóng)村建設的重要突破口，具有前瞻性、開拓性與探索性，就長豐縣而言，項目實施取得了顯著成效。

（一）增加了耕地面積，提高了耕地質(zhì)量。在整村推進的土地整治中，長豐縣嚴格按照建設用地總量不增加、耕地總量不減少、耕地質(zhì)量不下降的原則推進項目實施，不僅實現(xiàn)了耕地占補平衡，而且增加了耕地面積。通過整治，共新增耕地面積3167畝，其中確認土地整理項目凈增耕地1406畝，舊村莊復墾凈增耕地1761畝，新增耕地率達到14.4%；同時，通過宅基地整理出建設用地指標1613畝。以作為合肥市2008年實施綜合整治項目2個試點的長豐縣造甲鄉(xiāng)宋崗村、陳劉村為例，兩行政村項目區(qū)總面積為22019.2畝，涉及20個自然村莊、1295戶，總?cè)丝跒?978人，項目總投資約1.6億元。項目主要包括新村建設、土地及宅基地整理和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展三個方面。整理后的耕地“小田變大田”，實現(xiàn)了田、水、路、林綜合配套，大大改善了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力。

（二）搭建了支農(nóng)平臺，破解了支農(nóng)資金不足難題。以農(nóng)村土地整治整村推進項目為載體，把新增建設用地有償使用費、耕地開墾費和土地出讓金中用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)的資金等集中投入到項目建設中去，并以項目建設為平臺，集中整合各類支農(nóng)資金、廣泛引導社會資金投入，為推動社會主義新農(nóng)村建設開辟了一個穩(wěn)定的資金渠道。同時搭建了比較寬闊的支農(nóng)平臺，初步破解了支農(nóng)資金不足的的難題，為增加農(nóng)民收入等惠農(nóng)措施提供了有益的經(jīng)驗借鑒。

（三）優(yōu)化了用地結(jié)構(gòu)，促進了土地節(jié)約。農(nóng)村土地整治整村推進打通了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設用地的通道，打破了城鎮(zhèn)建設用地瓶頸，開辟出經(jīng)濟發(fā)展的新空間，特別是建設用地置換和城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策的實施，大大緩解了用地矛盾。同時，通過整治也減少了農(nóng)村閑置土地，提高了農(nóng)村土地利用率，長豐造甲鄉(xiāng)項目區(qū)戶均宅基地占地面積 （含公共占地面積）由原來的1.9畝減少到0.5畝，宅基地面積節(jié)約率近400%，建設用地布局得到很大優(yōu)化。

（四）促進了土地流轉(zhuǎn)，增加了農(nóng)民收入。整治后的土地，實現(xiàn)了耕地連片作業(yè)與基礎設施的配套建設，掃清了地界與溝壑阻攔，為實現(xiàn)土地無障礙流轉(zhuǎn)創(chuàng)造了條件；項目實施后，改變了傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營與集約化經(jīng)營明顯加快。例如，造甲鄉(xiāng)宋崗村、陳劉村整理出來的1.6萬多畝土地，除將適合農(nóng)民一家一戶耕作的5000多畝土地分到每戶外，剩余11000多畝土地全部通過招商，流轉(zhuǎn)給企業(yè)承包，包括伊利集團用于奶牛養(yǎng)殖棚舍建設與奶牛青貯飼料種植的5500畝，以及流轉(zhuǎn)給大戶主要用于青貯飼料種植和大棚蔬菜栽培的3500畝，農(nóng)民每畝年純收入凈增1600元。

（五）改善了人居環(huán)境，拉動了農(nóng)村內(nèi)需。通過統(tǒng)籌規(guī)劃，原來臟、亂、差的居住環(huán)境得到根本改善。整治規(guī)劃后的造甲鄉(xiāng)宋崗村、陳劉村人車通行水泥道路與自來水管道鋪到各家各戶，中心廣場、公園、民巷等綠化達40%，衛(wèi)生包片到戶到人，新建的為民服務中心、敬老院、衛(wèi)生院、小學、幼兒園、農(nóng)家書屋等均已建成投入使用，農(nóng)戶戶均住房面積由原來的108m2增加到127m2，農(nóng)村人居生產(chǎn)生活環(huán)境得到較大改善；通過遷村并建、拆舊新建，直接與間接拉動建筑、建材、運輸?shù)刃袠I(yè)的發(fā)展，除了1.6億元直接投資外，造甲項目區(qū)戶均裝修和購置家具家電等消費在2萬元左右，拉動農(nóng)村消費2590萬元。

二、整村推進土地整治項目存在的問題

長豐造甲鄉(xiāng)土地整治整村推進項目，是一次既保護耕地紅線又推動農(nóng)業(yè)發(fā)展的有益嘗試，走出了農(nóng)村城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的新路子。但作為一項探索性工作，在政策層面和操作層面都還有一些問題需要重視與解決。

（一）農(nóng)民思想難以統(tǒng)一。在土地整治整村推進過程中，較多農(nóng)民抱著“好房子不肯拆，舊房子不愿拆”的觀望思想，尤其是老年人圖享清靜，或者與兒女一起居住感覺不自由，喜歡單獨蝸居一隅，不愿意離開舊居。另外，農(nóng)民對土地整治過程中拆除舊莊、整出土地、提高土地利用率的道理都明白，但在拆遷中一旦牽涉到個人利益得失，往往斤斤計較，大局觀與前瞻性不夠，等等，農(nóng)民思想上的不統(tǒng)一，給土地整治整村推進工作的順利實施帶來一定阻礙。

（二）村級組織力量不強。牽涉到農(nóng)村的各項工作都要通過基層村級組織加以執(zhí)行才能落實。土地整治整村推進工作涉及千家萬戶，涵蓋的內(nèi)容包括拆遷補償、耕地承包權(quán)調(diào)整、農(nóng)村基礎設施建設和公共服務設施配套等，涉及面廣，牽動性強，推進難度大，加上農(nóng)民利益訴求不一等眾多原因，讓原本就戰(zhàn)斗力較為薄弱的村級組織有了畏難情緒。尤其是在項目實施過程中，因?qū)嵭姓型稑酥婆c資金報賬制，村級干部從項目上得到的好處很少，使他們發(fā)動、組織群眾的積極性不高，導致項目建設難以推進。

（三）基礎工作相對薄弱。土地是農(nóng)民的最重要的財產(chǎn)，但由于體制與政策原因，我國土地確權(quán)相對滯后，依據(jù)安徽省國土廳統(tǒng)計數(shù)據(jù)，全省農(nóng)村集體土地所有權(quán)發(fā)證率、集體土地使用權(quán)發(fā)證率、宅基地登記發(fā)證率分別只有55.3%、30%、54.6%，同時，由于現(xiàn)行法律法規(guī)尚不完善，農(nóng)村宅基地價值未能充分體現(xiàn)，大部分地方農(nóng)村舊宅拆遷補償標準偏低，另外，農(nóng)民長期穩(wěn)定增收機制沒有形成，土地整治整村推進項目區(qū)的連片耕地在政府主導下主要以租賃形式流轉(zhuǎn)給企業(yè)與大戶經(jīng)營，農(nóng)民僅僅獲得土地租金，并沒有從項目區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件顯著改善中得到更多實惠。

（四）項目后續(xù)管護欠缺。土地整治整村推進項目實施中，項目區(qū)大量閑不住的農(nóng)民外出務工，大部分農(nóng)民工的務工收入都比務農(nóng)收入高，所以在項目完工后，很多農(nóng)民不愿意回來耕種，即使有的村委會將適于一家一戶耕種土地分配到戶，但因單戶種植效益不高，也往往會出現(xiàn)了“有田無人種，有地無田耕”的拋荒現(xiàn)象，有的甚至在適宜于種糧的地塊上種上樹木，圖個一勞永逸，繼續(xù)在外打工；同時，項目主管部門的監(jiān)管工作截止于項目竣工驗收，項目工程后續(xù)管護出現(xiàn)空白，出現(xiàn)了“有人建、無人用、無人管”、“前面建，后面壞”等現(xiàn)象。

（五）新村管理有待加強。項目區(qū)新村的社區(qū)化管理問題是實施土地整治整村推進項目后急待解決的問題，原本散居愛忙的農(nóng)民全部搬進新居集中居住后，社區(qū)管理和服務成為一大難題，垃圾處理、環(huán)境治理、用水等問題逐漸顯現(xiàn)，以造甲鄉(xiāng)宋崗村、陳劉村項目區(qū)為例，三個集中居住點徐小集中心村、徐老家、陳劉老街共新建住房212棟，共居住戶數(shù)1203戶，共計3978人，相當于一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)集鎮(zhèn)，但郵政、電信、物流、商貿(mào)、集貿(mào)市場等配套并未及時跟進，社區(qū)服務體系尚不完善。

三、對策與建議

深入開展土地整治整村推進工作，是工業(yè)化城鎮(zhèn)化加速發(fā)展時期實現(xiàn)保耕地、促發(fā)展的根本途徑，是解決新農(nóng)村建設錢從哪里來、人往哪里去的關(guān)鍵抓手，是解放和發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、增加農(nóng)民收入、拉動農(nóng)村內(nèi)需的現(xiàn)實需要，也是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)大發(fā)展、實現(xiàn)社會大和諧的重大戰(zhàn)略選擇，具有牽動全局的意義，這就有必要鞏固項目實施業(yè)已取得的巨大成就，總結(jié)借鑒已有的成功做法，針對項目實施中存在的問題，積極探索解決問題的對策，切實把好事辦好辦實，推動土地整治整村推進工作持續(xù)健康發(fā)展。

（一）解放思想是關(guān)鍵。土地整治整村推進工作最直接的參與者與受益者是項目區(qū)群眾，在當前社會各種矛盾凸顯時期，爭取群眾的理解與支持是推動項目實施的關(guān)鍵。做好群眾工作，一是要掌握做群眾工作的方法，要以理服人，以情感人，要充分利用鄉(xiāng)村干部擁有的豐富的農(nóng)村工作經(jīng)驗與深厚人脈關(guān)系，可以走親訪友，建立感情，感動群眾，達到和諧征拆，和諧安置。要充分發(fā)揮好基層干部、黨員的示范作用，廣泛宣傳整村推進的意義，做到以點帶面，逐步打消群眾思想顧慮。二是要創(chuàng)新宣傳方式，要改變過去習慣于組織領(lǐng)導干部出去參觀學習的方式，積極爭取與創(chuàng)造條件，組織村民代表與村民集體到先進項目區(qū)觀摩學習，讓村民們對先進地區(qū)整齊、干凈、繁榮的新村與他們舊村的臟亂差形成一個鮮明對比，讓“眼見為實”成為爭取群眾支持的最有力武器。三是要引導群眾算好經(jīng)濟帳，要把現(xiàn)在農(nóng)業(yè)相對于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的優(yōu)勢分析到位，要把項目建成后農(nóng)田水利設施的改善與引進農(nóng)業(yè)企業(yè)所產(chǎn)生的經(jīng)濟效益分析到位，要讓農(nóng)民看得到項目成果。四是要及時化解基層矛盾，暢通農(nóng)民訴求通道，做到問題早發(fā)現(xiàn)，矛盾早處理；要分析矛盾產(chǎn)生原因，要在政策與制度允許的范圍內(nèi)，盡量為群眾解難題，做群眾的知心人。五是公平公正公開操作。千百年來，中國人都“不患寡而患不均”，因此在整村推進征拆及安置補償中，要“一碗水端平”、“一把尺子量到底”，要該補多少補多少，不徇私，不枉法，公開透明嚴操作，公平公正贏民心。

（二）加強村級基層組織建設是保障。解決農(nóng)民思想上的問題、推動項目實施建設、組織農(nóng)民投入生產(chǎn)等牽涉到農(nóng)村的各項工作都要村級基層組織牽頭執(zhí)行與組織，村級基層組織還是黨和國家各項政策的宣傳者。因此，在土地整治整村推進過程中，要把加強村級基層組織建設作為重要依托，一是要保障村級組織運轉(zhuǎn)經(jīng)費，把村干部的工資與日常工作經(jīng)費納入財政預算范圍，提高村級組織開展工作與落實政策的執(zhí)行力，解決他們后顧之憂；二是要建立健全村干部考核體系，把解決群眾實際困難的能力作為考核村干部的最高標準，爭取通過對村干部工作執(zhí)行能力與執(zhí)行效果考核，選拔重用愿干事、能干事、會干事的同志。

（三）做好土地確權(quán)工作是基礎。農(nóng)村集體土地使用證是農(nóng)民使用土地的“身份證”。要充分認識全面開展農(nóng)村土地使用登記發(fā)證工作的重要性與緊迫性，做好農(nóng)村土地確權(quán)、登記、頒證工作，是完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，保護農(nóng)民土地合法權(quán)益的重要舉措。開展農(nóng)村宅基地確權(quán)登記發(fā)證，依法對宅基地使用權(quán)進行登記，將對推動農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革，實現(xiàn)宅基地的轉(zhuǎn)讓、抵押、擔保等行為提供重要保障，有利于增加農(nóng)民的財產(chǎn)性收益，也是依法保護國有土地、集體土地合法權(quán)益，保護農(nóng)民利益的迫切要求。國土部門要認真做好農(nóng)村宅基登記發(fā)證工作，大力宣傳農(nóng)村宅基地確權(quán)登記發(fā)證工作的法律地位、經(jīng)濟效益和社會效益，以及對農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的長期推動作用，充分調(diào)動村民申請宅基地權(quán)利登記、配合宅基地確權(quán)登記發(fā)證工作的積極性和主動性。

（四）落實項目后期管護是抓手。不能讓項目驗收成為土地整治整村推進工作的句號。項目通過驗收后，必須要先行落實項目投資所形成的路、灌排設施、花卉林木等固定資產(chǎn)的管護責任人。對于項目區(qū)內(nèi)固定資產(chǎn)，當?shù)剞r(nóng)村集體經(jīng)濟組織為管護的責任人；對于新開墾的耕地，交由當?shù)剞r(nóng)村集體經(jīng)濟組織負責發(fā)包經(jīng)營，并劃入基本農(nóng)田保護區(qū)進行保護，不得棄耕拋荒；對于項目后期管護所需要的資金，可由集體經(jīng)濟組織在收入的承包金中解決，或者從新增建設用地有償使用費、耕地開墾費和土地出讓金中爭取。也可根據(jù)項目規(guī)模大小，在項目預算中列入專項維護費用。還要充分調(diào)動群眾參與工程管護積極性。群眾是項目受益群體，要宣傳透徹，讓群眾自覺承擔起管護責任。國土等有關(guān)部門每年要定期或不定期到項目區(qū)進行抽查，并對抽查結(jié)果給予適當獎懲。同時，把引入農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)作為落實項目后期管護的主抓手，把項目管護成本轉(zhuǎn)由企業(yè)承擔，讓企業(yè)化的專業(yè)管理成為推動農(nóng)民增收與項目可持續(xù)發(fā)展的有力舉措。

（五）促進新村規(guī)范化管理是需要。在項目區(qū)新村的社區(qū)化管理上，一是要積極探索建立義務工制度，采取“村組織、民志愿”的原則，對農(nóng)民新村衛(wèi)生、綠化等實行義務監(jiān)管與包干。二是實行社區(qū)管理社會化服務，當?shù)卣e極引導，讓郵政、電信、物流、商貿(mào)、集貿(mào)市場等配套及時跟進，要充分征求民意，必要時對農(nóng)民新村管理實行市場化運作。三是實行社區(qū)事務管理“一事一議”制度，加強新村民主建設，充分調(diào)動群眾參與管理和服務的積極性。四是要高度重視新村老年人生活保障問題，要積極爭取“新農(nóng)?！钡日叩穆鋵?，同時為農(nóng)戶在房前房后預留了0.2畝以上的“自留地”，減少農(nóng)民集中居住后買菜等生活成本。五是在道路、自來水、綠化等公共設施管護及環(huán)境衛(wèi)生、公共秩序等經(jīng)費保障上，可把由村集體所有的土地的對外承包流轉(zhuǎn)所得收入用作新村管理經(jīng)費，保障新村的各項管理工作正常運轉(zhuǎn)。

2011-09-16

楊維國，長豐縣財政局局長，合肥市委黨校第37期青干班學員。

馬俊