中國的煤炭外部成本如果內(nèi)部化，并以價格形式表現(xiàn)出來，真實成本要上升70%～80%。煤炭利用的所有環(huán)節(jié)所造成的各種損失，約占GDP的7%～9%。國際環(huán)保組織綠色和平在德班氣候大會上發(fā)布的一份《煤炭的真實成本》報告稱：2010年，中國消耗了32.4億噸煤炭，占全世界總煤耗的46%。而在2000—2010年的十年間，中國的煤耗增加了近20億噸，按這種趨勢增長，2020年中國的煤耗將達到50億噸以上。

綠色和平指出，煤炭的潔凈化和高效利用是一個行之有效的方法。但在煤炭增長勢頭有增無減的情況下，什么是符合中國實際情況的、更強有力的煤炭政策呢？

美國自然資源委員會(NDRC)氣候、能源、環(huán)境高級顧問楊富強表示，對煤炭實行總量控制是一個有效的手段。他說，中國實施多年的節(jié)能和提高能效的政策和激勵措施是煤炭總量控制的基石，中國現(xiàn)有的方針政策為煤炭總量控制提供了政治和決策的前提。

這些政策包括能源總量控制、能耗強度目標(biāo)、碳強度目標(biāo)、各種污染物的減排目標(biāo)。在地方的煤炭消費總量控制方面，有發(fā)改委的五省八市的低碳示范點和環(huán)保部的“三區(qū)九群”的區(qū)域性煤炭消耗控制，這些都是實施煤炭消費總量地區(qū)分解的政治基礎(chǔ)。

中國的“十二五”能源規(guī)化草案提出，要將煤炭消耗總量控制在36億噸以內(nèi)，將煤炭消耗占總能耗的比例從70%降低到63%左右。北京市在“十二五”規(guī)劃中，也第一次提出了將煤炭消耗總量下降600萬噸的要求。

楊富強表示，根據(jù)中國環(huán)境容量和資源開發(fā)的要求，煤炭的總量不應(yīng)突破39億噸，但是過去這些煤炭總量控制的目標(biāo)一再被突破，“這種狀況不能再繼續(xù)下去了”。

楊富強指出，按最保守的估計，2015年中國二氧化碳的排放將達到75億～80億噸。這無疑給中國的減排造成更大的壓力。這種壓力一直到煤炭消耗總量達到峰值之前，只會繼續(xù)加重。煤炭消耗總量控制將促使煤炭峰值減低，并加速煤炭消耗的下降。只有這樣，中國總的二氧化碳排放才能有效減少。