段文海

廣東食品藥品職業(yè)學(xué)院，廣東 廣州 510520

食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置的比較研究

段文海

廣東食品藥品職業(yè)學(xué)院，廣東 廣州 510520

食品安全;監(jiān)管機(jī)管設(shè)置

現(xiàn)代食品安全問題突出，是各個(gè)國家普遍存在的現(xiàn)象。民以食為天，保障公民生存的基本權(quán)益，是一項(xiàng)極為迫切的任務(wù)。其中，機(jī)構(gòu)的設(shè)置與現(xiàn)代食品安全的特點(diǎn)及保障食品安全的要求相適應(yīng)，是解決食品安全問題的關(guān)鍵，這是全世界形成的共識，在我國也不例外。

1 我國食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)現(xiàn)狀及其存在問題

2004年7月，溫家寶總理主持召開國務(wù)院常務(wù)會議研究部署加強(qiáng)食品安全工作;9月，發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)食品安全工作的決定》(國發(fā)〔2004〕23號)，明確要求繼續(xù)堅(jiān)持“全國統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、地方政府負(fù)責(zé)、部門指導(dǎo)協(xié)調(diào)、各方聯(lián)合行動”的食品安全工作機(jī)制。按照《決定》的精神，中編辦公布了食品安全監(jiān)管各部門的新職能:在食品生產(chǎn)加工、流通和消費(fèi)環(huán)節(jié)，質(zhì)檢部門負(fù)責(zé)食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)質(zhì)量衛(wèi)生的日常監(jiān)管，工商部門負(fù)責(zé)食品流通環(huán)節(jié)的質(zhì)量監(jiān)管，衛(wèi)生部門負(fù)責(zé)食品流通環(huán)節(jié)和餐飲業(yè)、食堂等消費(fèi)環(huán)節(jié)的衛(wèi)生許可和衛(wèi)生監(jiān)管，食品藥品監(jiān)管部門負(fù)責(zé)食品安全的綜合監(jiān)督、組織協(xié)調(diào)和依法組織查處重大事故。農(nóng)業(yè)、發(fā)展改革和商務(wù)等部門按照各自職責(zé)，做好種植養(yǎng)殖、食品加工、流通、消費(fèi)環(huán)節(jié)的行業(yè)管理工作。至此，我國食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)職能按環(huán)節(jié)分工，綜合監(jiān)督與具體監(jiān)管并存的監(jiān)管體制全面形成。

目前我國食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置存在的問題主要有以下兩點(diǎn):

1.1 具體監(jiān)管部門的職能交叉

整理目前我國法律法規(guī)的有關(guān)規(guī)定，分析其中有關(guān)于設(shè)置食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)的條款，可以列出以下這張表格，從表格我們可以看出，目前我國食品安全具體監(jiān)管部門的職能交叉十分嚴(yán)重，這樣的情況容易使監(jiān)管工作出現(xiàn)疏漏，難以形成有效的監(jiān)管;同時(shí)降低了執(zhí)法力度，造成越權(quán)，有損執(zhí)法威嚴(yán);另外，交叉重復(fù)執(zhí)法增加行政相對人的負(fù)擔(dān)。

1.2 綜合監(jiān)督部門難以發(fā)揮應(yīng)有的作用

為加強(qiáng)對食品安全的監(jiān)管，《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的說明》中規(guī)定，國家食品藥品監(jiān)督管理局，負(fù)責(zé)對食品、保健品、化妝品安全管理的綜合監(jiān)督和組織協(xié)調(diào)，依法組織開展對重大事故的查處，充當(dāng)政府“抓手”的作用。但是由于法律法規(guī)尚未明確規(guī)定聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制和不配合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的法律責(zé)任，對綜合監(jiān)督部門的職能描述僅限于“一句話”，尚未建立有關(guān)法律規(guī)范，有效的工作方法、手段尚不斷探索，以致協(xié)調(diào)工作難度較高，工作權(quán)威難以建立，未能從根本上解決多部門執(zhí)法帶來的消極問題。

2 典型食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置模式的利弊分析

2.1 分割型

在分割型的管理體制下，食品安全監(jiān)督管理將由若干個(gè)政府部門例如衛(wèi)生部、農(nóng)業(yè)部、商業(yè)部、環(huán)境部、貿(mào)易及產(chǎn)業(yè)部、旅游部等共同負(fù)責(zé)，雖然對每一個(gè)部門的作用和責(zé)任作了明確規(guī)定，但通常導(dǎo)致管理活動的重復(fù)，對整體的效率產(chǎn)生負(fù)面影響。此外，還可能導(dǎo)致在國家層面缺乏總體協(xié)調(diào)，不同部門之間的法規(guī)缺乏一致性，如衛(wèi)生規(guī)定的水平與風(fēng)險(xiǎn)水平無直接關(guān)系，導(dǎo)致超出法律規(guī)定或者在法定行動上出現(xiàn)時(shí)間空白;在管轄權(quán)方面往往造成混亂與重疊，并導(dǎo)致實(shí)施效果低下;缺乏前后銜接，導(dǎo)致本可避免的過度管制;具有的專業(yè)水平和資源參差不齊，因而導(dǎo)致執(zhí)法不公現(xiàn)象:公眾健康目標(biāo)和促進(jìn)貿(mào)易及產(chǎn)業(yè)發(fā)展之間產(chǎn)生沖突;在決策制定過程中妥善運(yùn)用科學(xué)的手段的能力有限［1］。因此，分割型是不利于實(shí)現(xiàn)食品安全這一監(jiān)管的首要目標(biāo)的。

2.2 單一部門型

該模式的優(yōu)點(diǎn)是:能夠根據(jù)國家食品安全總體計(jì)劃，制定統(tǒng)一政策，并保證基層執(zhí)行時(shí)依據(jù)的法規(guī)的一致性;有效避免了部門間職能交叉帶來的管理資源浪費(fèi)，并有利于充分整合各種專業(yè)知識，對食品安全監(jiān)管問題作出準(zhǔn)確的科學(xué)判斷，提高管理成本效益;保證食品標(biāo)準(zhǔn)的一體化，有利于國內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)與國際通用標(biāo)準(zhǔn)的銜接;整個(gè)事件中的信息流通、處理決策、組織執(zhí)行、結(jié)果反饋都在同一個(gè)系統(tǒng)中進(jìn)行，可保證應(yīng)對突發(fā)性食品相關(guān)事件的快速反應(yīng)能力。但是單一部門型增加了整體的行政管理層次，降低整個(gè)管理鏈的適應(yīng)性，導(dǎo)致管理僵化，使得信息損失增加;擴(kuò)大了最高決策層的管理跨度，決策者除了要優(yōu)先處理食品安全問題外，還必須同時(shí)應(yīng)對食品衛(wèi)生、產(chǎn)業(yè)、貿(mào)易等多方面的問題［2］。由此看來，較推行“單一部門型”食品安全監(jiān)督管理模式適宜于在地域小、行政管理層次少、政府管理高度集中的國家推行。

2.3 綜合型

“綜合型”控制模式的優(yōu)點(diǎn)主要包括:通過專門設(shè)立部門的協(xié)調(diào)，在各相關(guān)部門的參與下制定出統(tǒng)一的國家食品安全監(jiān)管政策，從而能夠保證有關(guān)部門依據(jù)統(tǒng)一的政策進(jìn)行日常檢驗(yàn)和執(zhí)法，確保國家食品安全監(jiān)管政策的一致性;有利于對全國所有的食品鏈實(shí)施統(tǒng)一的監(jiān)管措施;將風(fēng)險(xiǎn)評估和具體的執(zhí)法管理進(jìn)行分離，從而對具體的執(zhí)法監(jiān)管和檢驗(yàn)形成有效的監(jiān)督;由專門設(shè)立部門統(tǒng)一代表國家解決國際范圍內(nèi)的食品問題，保證對外應(yīng)對措施的一致性和快速反應(yīng)能力;專門設(shè)立部門負(fù)責(zé)加強(qiáng)與社會的交流，促進(jìn)決策過程的透明度［3］。具體執(zhí)法管理部門之間的矛盾沖突仍然會存在，具體監(jiān)管的資源分散在各個(gè)具體執(zhí)法部門之間，在這種模式下，解決此問題依賴于專門設(shè)立部門協(xié)調(diào)作用的發(fā)揮，專門設(shè)立部門的權(quán)威性將接受考驗(yàn)。

3 適合我國國情的監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置構(gòu)想

根據(jù)我國目前的國情，筆者認(rèn)為食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)的組織模式宜采用綜合型監(jiān)管模式，原因有三:第一，2003年改革前，我國的食品安全監(jiān)管是典型的分割型監(jiān)管模式，多頭管理帶來的問題前文已經(jīng)進(jìn)行了詳細(xì)分析，因此分割型組織模式是不能實(shí)現(xiàn)保障食品安全目標(biāo)的;第二，我國地域廣闊，行政管理層次較多，東西部發(fā)展水平有高有低，因此不適合于建立單一型模式的食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu);第三，采用綜合型監(jiān)管模式，有利于國家從全國范圍、整體層面把握食品安全監(jiān)管的目標(biāo)，較好的解決多頭管理帶來的問題，此模式將決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)相分離，具體監(jiān)管機(jī)構(gòu)與綜合監(jiān)督機(jī)構(gòu)之間形成一個(gè)閉環(huán)，相互監(jiān)督，有利于制定科學(xué)合理的政策，保證相關(guān)措施的執(zhí)行。

3.1 綜合監(jiān)督部門的構(gòu)建思路

在綜合型組織模式中，樹立綜合監(jiān)督部門的權(quán)威性是需要特別值得注意的問題。綜合監(jiān)督部門扮演的是領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)的角色，結(jié)合中國國情，綜合監(jiān)督部門級別的確定顯得尤為重要。若將綜合監(jiān)督部門的級別定位于具體監(jiān)管部門同級或者更低級別，那么其要發(fā)揮的領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)作用將遭質(zhì)疑。因此，筆者建議設(shè)立高于具體監(jiān)管部門級別的綜合監(jiān)督部門，或者提高綜合監(jiān)督部門組成人員的權(quán)威性，借鑒美國“總統(tǒng)食品安全管理委員會”的組成方式，由國務(wù)院總理任命，直接對總理負(fù)責(zé)，以此來保證綜合監(jiān)管部門的權(quán)威性。食品安全管理委員會下設(shè)若干個(gè)分委員會，包括專家委員會、食品安全標(biāo)準(zhǔn)委員會、中國食品法典委員會、食品安全監(jiān)督督察委員會等。

3.2 具體監(jiān)管部門的構(gòu)建思路

具體監(jiān)管部門改革趨勢是精簡部門、相對集中監(jiān)管職能，解決多頭監(jiān)管、職能交叉等一系列問題。強(qiáng)化對食用初級農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn) (此處生產(chǎn)指的是種植和養(yǎng)殖)源頭的管理，由農(nóng)業(yè)部負(fù)責(zé)對初級農(nóng)產(chǎn)品 (包括蔬菜、農(nóng)作物、水果、畜牧和水產(chǎn)品等)種養(yǎng)源頭監(jiān)管，特別是對食用農(nóng)產(chǎn)品種養(yǎng)環(huán)境的監(jiān)測，農(nóng)業(yè)投入品市場準(zhǔn)入監(jiān)管，農(nóng)藥、獸藥和漁藥使用監(jiān)管和規(guī)范，農(nóng)產(chǎn)品藥物殘留的監(jiān)控和行政處罰職能等。

由于食品生產(chǎn)加工、流通和消費(fèi)各環(huán)節(jié)之間聯(lián)系緊密，介于各個(gè)環(huán)節(jié)之間的臨界狀態(tài)出現(xiàn)頻繁，如超市內(nèi)的食品加工行為、“前店后廠”模式等，容易產(chǎn)生職權(quán)沖突和監(jiān)管空白的情況。同時(shí)，行政主體要在區(qū)分行政相對人行為歸屬性方面花費(fèi)比較大的精力，造成監(jiān)管資源的浪費(fèi)和監(jiān)管效率的下降。因此，筆者建議對食品生產(chǎn)加工、流通、消費(fèi)等環(huán)節(jié)監(jiān)管部門的職能進(jìn)行集中整合，精簡食品安全具體監(jiān)管部門，由一個(gè)部門承擔(dān)具體監(jiān)管工作。

3.3 地方各級監(jiān)管部門的構(gòu)建思路

中國地域遼闊，地區(qū)間差異明顯。應(yīng)建立中央政府和地方政府既相互獨(dú)立又相互協(xié)作的食品安全監(jiān)督網(wǎng)，在縣、市、省 (區(qū))和全國全面監(jiān)督食品的生產(chǎn)與流通。由于中國尚缺乏完整的由上到下獨(dú)立的垂直監(jiān)管系統(tǒng)，各級監(jiān)管機(jī)構(gòu)的組織和任命由本級政府決定，因此必須充分發(fā)揮地方食品安全管理體系的作用，由各級政府負(fù)責(zé)所轄區(qū)域的食品安全監(jiān)管工作，實(shí)行主管領(lǐng)導(dǎo)問責(zé)制，對本行政區(qū)域內(nèi)由于監(jiān)管不力導(dǎo)致食品安全事故并造成嚴(yán)重后果等情形，要追究相關(guān)負(fù)責(zé)人的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。

總的來說，構(gòu)建我國的食品安全監(jiān)管模式，就是要分設(shè)政策、標(biāo)準(zhǔn)等規(guī)則的制定部門、監(jiān)管的執(zhí)行部門、監(jiān)管效率的評估部門，建立“綜合協(xié)調(diào)、統(tǒng)領(lǐng)各方”的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，制定食品安全的政策和標(biāo)準(zhǔn)，監(jiān)督各監(jiān)管執(zhí)行部門;理清各具體執(zhí)行部門的職責(zé)分工，具體監(jiān)管部門相對集中;強(qiáng)化地方政府的作用，將“橫向綜合監(jiān)管、具體監(jiān)管”與“縱向從中央、到地方的分級監(jiān)管”結(jié)合起來。

［1］ Carnevale CW:Regulating food safety(a working paper for the strategic planning meeting on food safety).WH0，Geneva，2001.

［2］ WHO/WTO，WTO Agreements and Public Health〔z〕.WHOISBN 92 －4－1562145，WTOISBN 92－870－12237，2002.

［3］王耀忠.食品安全監(jiān)管的橫向和縱向配置—食品安全監(jiān)管的國際比較與啟示［J］.中國工業(yè)經(jīng)濟(jì)，2005，(12):65.

TS201.6

A

1007－8517(2011)13－0018－02

2011.05.19)