張 愿

(武漢大學(xué)國際問題研究院,湖北武漢430072)

在2001年“9.11”事件發(fā)生后,美國的海上安全問題顯得尤其突出。為了應(yīng)對新的挑戰(zhàn),美國政府相繼出臺了《海上運(yùn)輸安全法》、《美國海上安全戰(zhàn)略》,推出了集裝箱安全倡議、關(guān)貿(mào)反恐伙伴計(jì)劃等一系列法律規(guī)章制度。但以往出臺的這些制度和戰(zhàn)略往往偏重于對大型船只的監(jiān)管,忽視了小型船只對美國所造成的威脅。因此,2007年以來,美國國土安全部制定了《小型船只安全戰(zhàn)略》及其執(zhí)行計(jì)劃。美國海岸警衛(wèi)隊(duì)、海關(guān)及邊境保護(hù)署等職能部門也加強(qiáng)了對小型船只的管理力度。對小型船只的管理儼然已經(jīng)成為近年來美國政府國土安全工作的一個(gè)新的重點(diǎn)。然而,對于這一進(jìn)展,目前我國學(xué)術(shù)界尚未有足夠的關(guān)注。因此,本文擬通過對美國小型船只安全戰(zhàn)略的出臺過程、內(nèi)容、實(shí)踐狀況的梳理,把握其淵源及其發(fā)困難。

一、美國的海上安全形勢及《小型船只安全戰(zhàn)略》的出臺

美國是一個(gè)典型的濱海國家。它擁有95000海里長的海岸線,361個(gè)港口,10000海里長的航道和世界上最大的340萬平方海里的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)。海上安全對美國的經(jīng)濟(jì)繁榮和社會穩(wěn)定具有極其重要的意義。沿海經(jīng)濟(jì)活動為美國提供了每年1200億美元的收入和200萬個(gè)工作機(jī)會,而海洋運(yùn)輸系統(tǒng)年收入則高達(dá)7000億美元。在這種情況下,美國港口的繁忙程度可想而知。據(jù)統(tǒng)計(jì),每天都有700艘船只抵達(dá)美國港口；而每年則有8000艘懸掛外國旗幟的船只和20萬名水手來到美國。

繁忙景象的背后隱藏著巨大的安全隱患,其中小型船只造成的威脅尤甚。美國國土安全部將小型船只定義為：無論其推進(jìn)方式,任何300噸以下用于娛樂或商業(yè)用途的水上船只,包括商業(yè)漁船、貨輪、游艇、拖輪、駁船、未被檢查的客船及其它小型商業(yè)船只。這些小型船只具有以下幾個(gè)特點(diǎn),使其特別易于為恐怖分子所利用：(1)數(shù)量龐大。僅注冊的美國娛樂船只就有1300萬之多,此外還有400萬艘未注冊的船只和大量外國小型船只往來于美國水域； (2)它們頻繁穿梭于美國的主要航道和數(shù)百個(gè)港口,易于接近重要基礎(chǔ)設(shè)施、主要運(yùn)輸通道、油輪、大型客船、海軍艦只；(3)造價(jià)低廉,簡單易用,不需要特別的技能和經(jīng)驗(yàn)；(4)輕巧快捷,機(jī)動靈活,目前識別、監(jiān)視小型船只運(yùn)行狀況及掃描船上大規(guī)模殺傷性武器的能力均很有限；(5)無論國際社會還是美國國內(nèi),都沒有專門針對小型船只的安全制度,監(jiān)管相對薄弱。美國政府擔(dān)心,恐怖分子可能利用小型船只施放水上簡易爆炸裝置(WB IED),偷運(yùn)大規(guī)模殺傷性武器或恐怖分子進(jìn)入美國,或者將其作為發(fā)射離岸攻擊武器的水上平臺。而且,如果恐怖分子與已有的犯罪、偷渡、販毒網(wǎng)連結(jié)起來,安全防范將更為困難。這些攻擊一旦奏效,不僅會直接造成巨大人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失,也可能使美國的運(yùn)輸系統(tǒng)和經(jīng)濟(jì)體系陷于癱瘓,造成環(huán)境污染,阻撓美國對海外軍事力量的后勤供應(yīng),并引起美國社會的心理恐慌。[1]

在這種背景下,2008年4月,美國國土安全部制定并公布了《小型船只安全戰(zhàn)略》,作為未來美國小型船只安全管理的綱領(lǐng)性文件。該文件最重要的主體部分是提出了美國加強(qiáng)小型船只安全管理的四個(gè)戰(zhàn)略目標(biāo)：首先,與小型船只社群、公眾、私人領(lǐng)域建立起強(qiáng)有力的伙伴關(guān)系并加以利用,以增強(qiáng)海域意識,具體而言：(1)提供機(jī)會和渠道以保持與該群體的對話,從而鼓勵私人領(lǐng)域與各級政府部門、非政府組織間的信息和意見交流；(2)在地區(qū)級別上擴(kuò)展與劃艇、釣魚運(yùn)動組織、港口當(dāng)局等其它海事組織的組織關(guān)系；(3)通過演練、實(shí)際事件、同行評論、正式指導(dǎo),建立共同、有效、易得、易用的教訓(xùn)學(xué)習(xí)系統(tǒng),構(gòu)建有知識的小型船只群體；(4)利用現(xiàn)有的教育和對外聯(lián)絡(luò)項(xiàng)目進(jìn)行安全訓(xùn)練；(5)通過美國水路監(jiān)視計(jì)劃(AWW)增強(qiáng)公眾報(bào)告可疑恐怖分子的意識。

其次,在有序計(jì)劃的基礎(chǔ)上,以創(chuàng)新方法增強(qiáng)多層次的海上安全,具體要求：(1)增強(qiáng)偵查和追蹤能力,以便更好識別美國水域及其周邊的小型船只； (2)通過提高各級政府、私人利益相關(guān)者和國際社會對海上放射性/核物質(zhì)的監(jiān)測能力,建立牢固的多層防御；(3)實(shí)施基本信息提前報(bào)告程序,并增強(qiáng)報(bào)告的服從性,提高區(qū)域和海域感知；(4)加強(qiáng)搜集和分享小型船只及其運(yùn)營者信息；(5)增強(qiáng)識別高危小型船只的數(shù)據(jù)分析能力；(6)為重要基礎(chǔ)設(shè)施和關(guān)鍵資源建立并發(fā)展多層次的安全體系。

再次,利用技術(shù)提高偵查、判斷意圖和必要時(shí)攔截小型船只的能力。擬擴(kuò)大對這些項(xiàng)目的研究：(1)低成本、非介入式的小型船只識別系統(tǒng),如無線電頻率身份標(biāo)簽,微型雷達(dá)無線電收發(fā)機(jī),全球定位系統(tǒng)(GPS)設(shè)備,或基于手機(jī)的識別系統(tǒng)；(2)異常狀態(tài)偵測工具和其它決策輔助工具,如自動場景理解工具；(3)保護(hù)重要基礎(chǔ)設(shè)施和關(guān)鍵資源的方法,如小型船只屏障、警告裝置和非致命性威懾手段；(4)增強(qiáng)海域感知能力的研究,對船只是否故意進(jìn)入安全區(qū)做出區(qū)分并反應(yīng)；(5)便攜式的放射性物質(zhì)檢測設(shè)備,可移動離岸放射性物質(zhì)探測器和可部署在小型船只活動水域及周圍的固定探測器。

最后,增強(qiáng)聯(lián)邦、州、地方、私人團(tuán)體和國際伙伴之間的協(xié)同、合作與交流。具體要求：(1)提高對小型船只協(xié)同攔截的能力；(2)發(fā)揮國內(nèi)伙伴和外國政府的能力共享信息；(3)建立不同國家執(zhí)法部門合作巡邏和執(zhí)法項(xiàng)目；(4)在投資上給予傾斜,從而將海岸警衛(wèi)隊(duì)、海關(guān)與邊界保護(hù)署、移民局的官員和情報(bào)分析人員整合進(jìn)入各州、地區(qū)的信息綜合中心；(5)更新區(qū)域海上安全計(jì)劃,以確保在進(jìn)行AM S評估和計(jì)劃時(shí)將小型船只也納入其中。[2]

總之,《小型船只安全戰(zhàn)略》制定了美國未來加強(qiáng)小型船只安全管理的總體規(guī)劃和基本原則；提出了主要的宏觀目標(biāo)及各個(gè)分支目標(biāo)；將小型船只安全提高到與港口安全、大型船只貨運(yùn)安全同等重要的戰(zhàn)略高度,從而促進(jìn)了政府資源的適當(dāng)調(diào)整。但它也存在著明顯的缺陷：首先,它只是一個(gè)極為籠統(tǒng)的綱領(lǐng)性文件,在提出目標(biāo)的同時(shí),并未對如何具體實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)做出清楚的說明；而且,它對實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)所需的資金來源、經(jīng)費(fèi)數(shù)額、人力資源沒有做任何闡述,更不用說開列出詳細(xì)的預(yù)算清單和行動方案；此外,它還沒有說明所提出的各種戰(zhàn)略目標(biāo)和計(jì)劃的優(yōu)先次序,也缺乏明晰的執(zhí)行步驟和時(shí)間表。所有這些都極大地降低了該文件的可信度和可行性?？梢哉f,《小型船只安全戰(zhàn)略》還只是一個(gè)雛形,有待于在各部門的具體探索、實(shí)踐活動中進(jìn)一步明確。

二、近年來美國應(yīng)對小型船只安全威脅的實(shí)踐措施及其現(xiàn)狀

《小型船只安全戰(zhàn)略》的提出為美國加強(qiáng)應(yīng)對小型船只的安全威脅提供了方向。從2008年至今,美國海岸警衛(wèi)隊(duì)、海關(guān)與邊境保護(hù)署、國內(nèi)核監(jiān)測辦公室等部門為貫徹執(zhí)行該戰(zhàn)略,出臺或加強(qiáng)了一些新的制度和監(jiān)管措施,并采取了一系列的行動。從目前掌握的情況來看,主要有：

(一)加強(qiáng)小型船只抵達(dá)通報(bào)制度

《小型船只安全戰(zhàn)略》明確指出,要求娛樂船只在到達(dá)或離開美國之前提交基本但必要的信息,將有助于風(fēng)險(xiǎn)評估,并可以保持及時(shí)、優(yōu)先的反應(yīng)。事實(shí)上,從2006年1月起,美國海關(guān)與邊境保護(hù)局就加強(qiáng)了娛樂船只報(bào)告制度,并逐漸演化成為小型船只抵達(dá)通報(bào)制度。該制度要求所有從外國地區(qū)進(jìn)入美國的小型船只、船員和乘客都必須在抵達(dá)后立刻致電CBP,并在規(guī)定時(shí)間內(nèi)前往指定的最近地點(diǎn)報(bào)到,當(dāng)面接受審查。其中不只是曾經(jīng)抵達(dá)過外國的船只,與外國船只、從外國返回船只有過接觸、或在美國領(lǐng)水以外接收過外國貨物的任何船只都必須通報(bào)。在通報(bào)的過程中,只有船主或被指派的人員可以登岸,其它人員不準(zhǔn)離開或登上船只,也不允許搬運(yùn)行李、貨物,直到完成了通報(bào)程序且CBP官員準(zhǔn)予放行。通報(bào)者被要求提供船只名稱、注冊號、長度、型號、年代、顏色、船旗、目前位置、抵達(dá)時(shí)間、母港、聯(lián)系方式,以及船主、船員、乘客的全名、國籍、護(hù)照編號、地址等身份信息及有效證明文件。

沒有按照規(guī)定進(jìn)行通報(bào)的,如系初犯,將被處以5000美元的罰款；此后每次再犯將罰款10000美元,并且扣留或沒收船只。此外,如果確定船主有意違反規(guī)定,將可能被處以2000美元以下罰款及/或1年監(jiān)禁。[3]CBP還特別提醒運(yùn)營者注意,如果船上載有軍火武器,應(yīng)提前取得進(jìn)口許可文件,否則將予以扣留；如果船上有價(jià)值超過10000美元的貨幣或可兌換的金融產(chǎn)品,也應(yīng)及時(shí)申報(bào),否則將予以沒收。[4]

考慮到一些船只的運(yùn)營者可能需要經(jīng)常往返于外國地區(qū),每次都須當(dāng)面通報(bào)會造成不便,為了使運(yùn)營者更愿意服從規(guī)則,CBP也在各地建立了電視電話檢查站,允許運(yùn)營者就近前往進(jìn)行通報(bào)。在此種情況下,所有乘客和船員都必須攜帶身份證明文件到電視電話前接受審查。CBP還提供了一系列地區(qū)性的替代檢查項(xiàng)目,并大力鼓勵當(dāng)?shù)剡\(yùn)營者參與,如NEXUS,LBO等等。如果參與了這些項(xiàng)目,運(yùn)營者在一定期限內(nèi)無須每次當(dāng)面通報(bào),以電話方式通報(bào)即可。然而,這些項(xiàng)目往往只適用于低風(fēng)險(xiǎn)船只,并且要求運(yùn)營者及其船只提前辦理注冊、貨物掃描、安裝監(jiān)視設(shè)備、當(dāng)面審查等手續(xù)。即使如此, CBP仍保留隨時(shí)要求參與了項(xiàng)目的運(yùn)營者當(dāng)面通報(bào)和登船檢查的權(quán)力。[5]

(二)在重點(diǎn)區(qū)域設(shè)置安全區(qū),對重點(diǎn)目標(biāo)加強(qiáng)巡邏保護(hù)

為了防止小型船只接近重點(diǎn)目標(biāo),美國海岸警衛(wèi)隊(duì)各轄區(qū)紛紛根據(jù)其特殊情況,劃定了各自的安全區(qū),將海岸重要基礎(chǔ)設(shè)施、工廠、海軍基地、港口、船塢等固定目標(biāo)劃入其中。而且,美國法律對各類船只在海軍船只、油輪和大型客運(yùn)船只附近的航行也做出了明文規(guī)定：首先,不允許進(jìn)入距離上述船只100碼內(nèi)的范圍,且在500碼的區(qū)域,必須降至最低安全航速。其次,如果為保障航行安全,必須穿越禁止通行的區(qū)域,則須征得巡邏官員或受保護(hù)的船只船長的同意,并接受其指揮。再次,任何船長超過20米的船只必須提前4小時(shí)得到港口指揮官或指定代表的許可,20米以下的小船則須提前1小時(shí)得到許可。違反安全區(qū)規(guī)定將被視為重罪,可能將面臨最高6年監(jiān)禁和/或250000美元的罰款。[6]

除了實(shí)行安全區(qū)制度,美國海岸警衛(wèi)隊(duì)也加強(qiáng)了在重點(diǎn)水域的巡邏,并為重點(diǎn)目標(biāo)實(shí)行護(hù)航。在2009年,海岸警衛(wèi)隊(duì)在重點(diǎn)地區(qū)進(jìn)行了49276次水上武裝巡邏,18690次登上小型船只進(jìn)行安全檢查,其中1855次登上高風(fēng)險(xiǎn)船只,為大型旅客船只提供了4000次護(hù)航,為重要海軍艦只提供了1429次護(hù)航。此外,美國海岸警衛(wèi)隊(duì)還將13個(gè)海上安全小組——即特遣部隊(duì)指揮部門的一部分——派往全國各戰(zhàn)略港口,這些人員都經(jīng)過了針對小型船只威脅的訓(xùn)練。[7]

(三)密切聯(lián)系小型船只群體,加強(qiáng)海域感知能力

為增強(qiáng)海域感知能力,美國政府十分重視發(fā)揮小型船只群體的作用。2007年6月19日,美國國土安全部在《小型船只安全戰(zhàn)略》出臺前就首先召開了第一屆國家小型船只安全峰會。在260名與會者中,包含了游艇制造業(yè)、運(yùn)營商、船只租賃業(yè)、漁業(yè)、商船協(xié)會、電子信息產(chǎn)業(yè)、保安公司、媒體等各個(gè)利益集團(tuán)的代表。這些代表們各抒己見,提出并討論了一些他們特別關(guān)心或者存在爭議的問題,如：是否應(yīng)規(guī)定在小型船只上也安裝船舶自動識別系統(tǒng)(A IS),是否應(yīng)該設(shè)置、擴(kuò)大安全區(qū)、是否應(yīng)在船只注冊和經(jīng)營執(zhí)照方面加強(qiáng)監(jiān)管等等。[8]此后,美國海岸警衛(wèi)隊(duì)各轄區(qū)又分別在各地區(qū)召開多次類似會議以征詢意見和建議?？偟膩碚f,這些會議提高了公眾對小型船只安全的危機(jī)意識,培養(yǎng)了各級政府與各利益集團(tuán)、民間組織的合作關(guān)系,為政府規(guī)劃、出臺安全措施提供了有益的參考。

美國海岸警衛(wèi)隊(duì)及相關(guān)部門還通過分發(fā)傳單、明信片、張貼海報(bào)、建立博客、定期訪問船塢等多種形式,加強(qiáng)與小型船只群體及組織的對話,并積極鼓勵其參與到安全管理的實(shí)踐中來。目前海岸警衛(wèi)隊(duì)正以美國水道監(jiān)視計(jì)劃(AWW)、聚焦行動(FL)、公民行動網(wǎng)(CAN)這幾個(gè)項(xiàng)目為重點(diǎn)開展工作,并計(jì)劃將它們整合起來,成為AWW 2.0計(jì)劃。[9]這些項(xiàng)目在實(shí)施對象、區(qū)域上雖各有側(cè)重,但通常都包含以下內(nèi)容：首先,建立全年24小時(shí)值守的熱線電話,方便公眾舉報(bào)可疑情況,并通過統(tǒng)一的國家反應(yīng)中心將情報(bào)傳遞給當(dāng)?shù)芈毮懿块T。其次,對公眾識別、報(bào)告可疑活動的方法給予指導(dǎo)。海岸警衛(wèi)隊(duì)列出了幾種恐怖分子常見的行為模式,并以舉例、影片、現(xiàn)場模擬等通俗直觀的方式展現(xiàn)給公眾,指導(dǎo)他們?nèi)绾蚊枋黾?xì)節(jié)。再次,使志愿者配合海岸警衛(wèi)隊(duì)的安全行動,如要求其幫助確定高危船只的所在位置,對突發(fā)事件提供最初的反應(yīng)能力等等。[10]

(四)加緊針對小型船只安全威脅的技術(shù)研發(fā)和設(shè)備更新

與此同時(shí),美國政府也投入了大量資金,針對小型船只安全威脅開展技術(shù)研發(fā)工作。目前主要著眼于增強(qiáng)早期識別威脅和有效反應(yīng)行動能力的技術(shù)。首先,在核物質(zhì)檢測方面,從2007年開始,美國海岸警衛(wèi)隊(duì)和國內(nèi)核監(jiān)測辦公室(DNDO)在圣地亞哥和普吉特海灣開展了一項(xiàng)試驗(yàn)計(jì)劃,研發(fā)、測試并發(fā)放可手持或可安裝于船上的的核/放射性物質(zhì)監(jiān)測設(shè)備,以便在日常海事安全及執(zhí)法行動中使用。該計(jì)劃為期三年,目前已近完成。[11]其次,在海域感知和快速反應(yīng)方面,美國海岸警衛(wèi)隊(duì)、海關(guān)和邊境保護(hù)署在繼續(xù)擴(kuò)大A IS、LRIT、雷達(dá)系統(tǒng)運(yùn)用范圍的同時(shí),加強(qiáng)了空中力量的部署,運(yùn)用四引擎P3預(yù)警機(jī)、海上無人駕駛機(jī)進(jìn)行超長距離的偵查跟蹤,再運(yùn)用直升機(jī)實(shí)施攔截；[12]再次,為了對違規(guī)船只做出適當(dāng)?shù)姆磻?yīng),美國海岸警衛(wèi)隊(duì)正積極研究非致命性的警告手段和威懾方法,如水上屏障、聲波炮等等,目前一些地區(qū)已經(jīng)將一種聲光彈投入使用,通過在違規(guī)船只航行前方制造耀眼閃光和巨大聲響,對其發(fā)出明確警告。[13]

(五)尋求國際社會的支持與合作

美國政府清楚地意識到,海上恐怖主義的防治僅靠一國之力無法實(shí)現(xiàn)。因此,它一直在積極影響國際海洋法律制度的走向。2004年,國際海事組織(IMO)通過了《國際船運(yùn)及港口設(shè)施安全法》(ISPS)。但該法律只適用于300噸以上的大型商業(yè)船只。于是,從2007年起,美國又與英、日聯(lián)合向IMO的海事安全委員會提交了應(yīng)對小型船只威脅的報(bào)告,并積極參加了委員會的討論。正是在美國政府的大力推動下,2008年12月,IMO通過了專門針對小型船只安全問題的非強(qiáng)制性大綱,對各國政府、相關(guān)職能部門和小型船只運(yùn)營者提出了安全建議。盡管該大綱不是強(qiáng)制性的,但它依然具有一定的導(dǎo)向性,有利于美國的海上安全。美國海岸警衛(wèi)隊(duì)指揮官艾德·泰倫積極評價(jià)其作用,稱這個(gè)大綱反映了“國際社會對小型船只安全的共同態(tài)度”,執(zhí)行大綱的國家將被各國視為更好的貿(mào)易伙伴,因此將“鼓勵自我糾正行為”。[14]

在國家雙邊關(guān)系中,美國政府也與其它國家、尤其是周邊鄰國加強(qiáng)了安全合作。首先,監(jiān)督和幫助各國履行 ISPS的要求。美國政府通過各種途徑,向海外派駐海岸警衛(wèi)隊(duì)和CBP官員,對其它國家履行ISPS的進(jìn)展?fàn)顩r進(jìn)行評估,并提供裝備、技術(shù)、人員培訓(xùn)方面的援助。目前美國已經(jīng)與多米尼加、危地馬拉等20個(gè)中、南美洲國家建立了類似的伙伴關(guān)系。[15]其次,與周邊國家開展聯(lián)合執(zhí)法行動。美國政府與加拿大等20多個(gè)鄰國通過雙邊協(xié)議,建立了被稱為ship rider的聯(lián)合執(zhí)法方式。只要某國的ship rider登上一艘美國艦艇,那么該艦艇就具有了在該國水域巡邏和登船檢查的合法權(quán)力。這種簡便的聯(lián)合執(zhí)法方式避開了正常的司法程序,保證了追捕行動的連續(xù)性。[16]再次,與其它國家分享安全情報(bào)。如通過“加勒比海聚光燈”計(jì)劃,與加勒比海及南美各國建立公開的A IS數(shù)據(jù)共享網(wǎng)絡(luò)。[17]這些合作雖并不專門針對小型船只威脅,但它們普遍改善了美國周邊鄰國的海上安全狀況,創(chuàng)造了合作氛圍,為加強(qiáng)小型船只管理奠定了基礎(chǔ)。

三、實(shí)踐中出現(xiàn)的突出困難

從總體上而言,近年來美國加強(qiáng)應(yīng)對小型船只威脅的各種措施改善了美國海上及海岸地區(qū)的安全狀況,畢竟到目前為止,在美國本土并沒有發(fā)生一起由小型船只造成的恐怖襲擊。但盡管如此,上述實(shí)踐活動中也仍然存在著一些深層次的矛盾和問題。

首先,如何協(xié)調(diào)好安全與效率之間的關(guān)系。《小型船只安全戰(zhàn)略》明確承諾,追求國家安全、個(gè)人自由與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的平衡。也就是說,必須在加強(qiáng)對小型船只監(jiān)管力度的同時(shí),不過分損及相關(guān)產(chǎn)業(yè)的利益,或至少求得它們在這一問題上的諒解與合作。而事實(shí)上,美國的游艇組織、商船協(xié)會、小型船只制造商等利益集團(tuán)對不少安全防范措施都有抵觸心理。正因?yàn)槿绱?美國政府在出臺或加強(qiáng)各類監(jiān)管措施的同時(shí),在執(zhí)行上卻不得不小心翼翼,留有很多余地。如美國政府雖加強(qiáng)了小型船只抵達(dá)通報(bào)的要求,但同時(shí)給予官員自由裁量權(quán),可以只向初犯者提出警告信。2008年,一個(gè)港口就簽發(fā)了137封警告信。這很大程度地抵消了抵達(dá)通報(bào)的有效性。在2006年,只有50305艘被CBP記錄,2007年56277艘,2008年52595艘,也就是說只有10％-25％的小艇實(shí)際自覺履行了匯報(bào)的義務(wù)。美國總檢察長辦公室(O IG)的一份報(bào)告疾呼：“沒有穩(wěn)定且更嚴(yán)厲的處罰,該系統(tǒng)將繼續(xù)無法獲取準(zhǔn)確資料以識別高危小型船只”。[18]如何既保持監(jiān)管措施的彈性,又能有效保障美國的安全,這一問題必將長期困擾美國政府。

其次,美國政府將繼續(xù)面臨資源緊張的困難。盡管它加大了對安全措施的投入力度,但無論在財(cái)力還是人力資源方面,都依然面臨巨大壓力。美國海岸警衛(wèi)隊(duì)只配備了42000名現(xiàn)役軍人、8200名預(yù)備役和8000名文職人員。[19]由于缺乏足夠的人手,盡管它采取了登船、護(hù)送船只進(jìn)港、執(zhí)行安全區(qū)規(guī)定等各種行動,但各地區(qū)行動的次數(shù)和程度并不能總是達(dá)到原定的標(biāo)準(zhǔn)。只能根據(jù)港口指揮官的自由裁量權(quán),將一些資源轉(zhuǎn)移到最需要的行動上,而不能同時(shí)開展所有行動。[20]CBP官員也抱怨說,因?yàn)槿鄙俎k公人員值守電話,使得辦事程序時(shí)間較長,不能一直快速有效地處理抵達(dá)通報(bào),從而導(dǎo)致大量運(yùn)營者不自覺履行通報(bào)義務(wù)。[21]而且,近年來美國經(jīng)濟(jì)整體下滑,幾乎所有安全倡議和計(jì)劃都受到了波及。美國水道監(jiān)視計(jì)劃,在2008財(cái)年失去了國防部項(xiàng)目給予的財(cái)政支持,只能依靠志愿性質(zhì)的海岸警衛(wèi)隊(duì)輔助部隊(duì)的活動來繼續(xù)其努力。[22]DNDO對核/放射性物質(zhì)監(jiān)測設(shè)備的研發(fā)由于財(cái)政困難,只負(fù)責(zé)向參與計(jì)劃的各港口提供初始的經(jīng)費(fèi)來源,而后期的投入均需要它們自行申請聯(lián)邦扶助項(xiàng)目來解決。[23]

再次,對不合作的船只進(jìn)行跟蹤和管理依然沒有得到有效的解決。美國政府近年來對小型船只的管理措施存在著一個(gè)悖論,即它們很大程度上依賴于各小型船只的自覺配合,如主動報(bào)告其抵達(dá)、登記船員信息、提交有效證明文件或安裝跟蹤設(shè)施,然后各職能部門才能對提交的信息進(jìn)行核查,但恐怖分子顯然不會遵從上述規(guī)定。因此,一些監(jiān)管措施遭致了小型船只群體的尖銳批評。他們指責(zé)政府花費(fèi)大量人力、物力,并給他們造成了極大不便,但只是管理了那些遵紀(jì)守法的美國公民或外國人,卻沒能真正有效地應(yīng)對恐怖主義威脅。[24]因此,從根本上說,還是需要美國海岸警衛(wèi)隊(duì)增強(qiáng)自身偵查能力,并與小型船只群體密切配合,以便主動發(fā)現(xiàn)不合作的高危目標(biāo)。但就目前來看,美國識別和跟蹤不合作船只的能力仍然有限,以美國查獲海上販毒的成果為例,2009年美國海岸警衛(wèi)隊(duì)只攔截了通過非商業(yè)船只運(yùn)送可卡因的15％,也就是說,仍有85％通過海上途徑流入美國。[25]

綜上所述,從近年來美國政府制定小型船只安全戰(zhàn)略及其實(shí)踐狀況來看,不難發(fā)現(xiàn)如下特點(diǎn),值得我們參考借鑒：首先,始終強(qiáng)調(diào)安全與效率的平衡。防范小型船只安全威脅是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程,不能只從安全著眼。它既涉及到法律制度的創(chuàng)設(shè)、科學(xué)技術(shù)的創(chuàng)新、各職能部門和利益集團(tuán)的協(xié)作,又不能不考慮實(shí)現(xiàn)安全的成本和代價(jià)。美國政府在制定和加強(qiáng)管理措施的過程中,重視聽取利益相關(guān)各方的態(tài)度和意見,并不斷完善管理方法,盡可能減少服從規(guī)則的不便,降低其可能對國家、地區(qū)經(jīng)濟(jì)的消極影響。

其次,將小型船只群體作為應(yīng)對恐怖襲擊的伙伴,積極鼓勵其參與到安全管理中來。小型船只安全威脅從根本上說是一種非對稱性威脅。由于小型船只具有數(shù)量龐大、分布廣泛、體形輕巧、靈活快捷這些特點(diǎn),要龐大的國家機(jī)器及時(shí)發(fā)現(xiàn)其威脅并迅速做出反應(yīng)猶如大海撈針,因此,只有依靠小型船只群體本身才能最有效地彌補(bǔ)這種不對稱性,同時(shí)也能夠降低安全成本。而要使小型船只群體參與到國家安全保障中來,應(yīng)該最大限度地了解和兼顧其核心利益,并通過各種平臺建立并保持相互聯(lián)系,還要以通俗易懂的方式加強(qiáng)其安全防范意識和知識,并通過法律、政策、財(cái)政等各種杠桿進(jìn)行鼓勵。

最后,注重構(gòu)建多層次的防御體系。美國政府清楚地意識到,不可能采用單一的方式防范小型船只安全威脅。因此,在地理空間上,它力求最大限度地拓展監(jiān)管范圍,從外國港口,到小型船只活動外圍,再到沿岸水道、港口直至內(nèi)水,都采取了一系列監(jiān)管措施進(jìn)行布控,建立起了一個(gè)多層次的防御網(wǎng)絡(luò)；在監(jiān)管手段上,它力求多樣化,通過多地區(qū)、多部門出臺管理辦法,保證有必要的交叉、重疊以確保安全。

[1]Department of Homeland Security,Small Vessel Security Strategy,Ap ril,2008,pp.4,introduction i,10-14,http://www. dhs.gov/files/publications/gc_1209408805402.shtm.

[2]Department of Homeland Security,Small Vessel Security Strategy,Ap ril,2008,pp.16-21.,http://www.dhs.gov/files/ publications/gc_1209408805402.shtm.

[3]CBP,Reporting Requirements for Pleasure Boat Operators, June 2009,http://www.cbp.gov/linkhandler/cgov/travel/ pleasure_boats/boats/pleasure_locations/reporting_brochure. ctt/reporting_brochure.pdf.

[4]CBP,SVRS Sample Accep tance Form,https：//svrs.cbp.dhs. gov/.

[5]CBP,Reporting Requirements fo r Pleasure Boat Operators, June 2009,http://www.cbp.gov/linkhandler/cgov/travel/ pleasure_boats/boats/pleasure_locations/reporting_brochure. ctt/reporting_brochure.pdf.

[6]USCGDistrict 13,Protection and Security Zone,http://www. uscg.mil/d13/dpw/docs/ProtectionandSecurityZoneswebcopy. pdf.

[7]U.S.Coast Guard,U.S.Coast Guard Performance Report, FY2009,pp.25-26.www.uscg.mil/history/allen/docs/USCG_ FY09_Performance_Report.pdf；Department of Homeland Security Appropriations for Fiscal Year 2009,Hearingsbefore A Subcommittee of the Committee on Appropriations United States Senate(S. HRG.110-429),p.19.http://www.gpo.gov/fdsys/pkg/ CHRG-110shrg41254/pdf/CHRG-110shrg41254.pdf.

[8]Homeland Security Institute,Report of the DHSNational Small Vessel Security Summit,19 October 2007,pp.5,103-108,84-87,95-97,http://www.dhs.gov/xlibrary/assets/small_vessel _NSVSS_Report_HQ_508.pdf. [9]Homeland Security Studies and Analysis Institute,Small Vessel Security Update Bulletin,June 2010,http://www.dhs.gov/ xlibrary/assets/uscg_small_vessel_update_062510.pdf.

[10]http://aww.aww-sp.com/,http://www.uscg.mil/d13/ can/.

[11]Department of Homeland Security App rop riations for Fiscal Year 2009,Hearings before A Subcommittee of the Committee on App rop riations United States Senate(S.HRG.110-429),p.89.http://www.gpo.gov/fdsys/pkg/CHRG-110shrg41254/pdf/CHRG-110shrg41254.pdf.Homeland Security Studies and Analysis Institute,Small Vessel Security Update Bulletin,June 2010,http://www.dhs.gov/xlibrary/ assets/uscg_small_vessel_update_062510.pdf.

[12]GAO,Maritime Security：Responses to Questions fo r the Record,October 22,2010,(GAO-11-140R),p.4,www.gao. gov/new.items/d11140r.pdf.

[13]"Flash!Bang!Does the Coast Guard have your attention?", http://www.komonew s.com/new s/local/111806529.htm l.

[14]Admiral Thad A llen,"Friend o r Foe?Tough to Tell",U.S.Naval Institute,Proceedings,October,2008,pp.14-18.

[15]L TJG Katie Stanko,"A Celebration of Best Practices,Partnerships,and Security Initiatives",The Marine Safety＆Security Council of the United States Coast Guard,Proceedings, Sp ring 2009,pp.18-22.

[16]LCDR,Brian W.Robinson,"You Want Authority With That? How I learned to stop worrying and love ship riders",The Marine Safety＆Security Council of the United States Coast Guard,Proceedings,Summer 2009,pp.62-68.

[17]CAPT Dale Ferriere,CAPT George McCarthy,CAPT Rafael Nieves,"The Office of Global Maritime Situational Awareness",The Marine Safety＆Security Council of the United States Coast Guard,Proceedings,Sp ring 2009,pp.15-16.

[18]Office of Inspector General,DHS’s Strategy and Plans to Counter Small Vessel Threats Needs Imp rovement,September 2009,p.13.www.dhs.gov/xoig/assets/mgm trpts/OIG _09-100_Sep09.pdf.

[19]U.S.Coast Guard,U.S.Coast Guard Performance Report, FY 2009,p.9.www.uscg.mil/history/allen/docs/USCG_ FY09_Performance_Report.pdf.

[20]GAO,Maritime Security,DHS Progress and Challenges in Key A reas of Port Security,July 21,2010(GAO-10-940T), p.9,www.gao.gov/new.items/d10940t.pdf.

[21]Office of Inspector General,DHS’s Strategy and Plans to Counter Small Vessel Threats Needs Imp rovement,September 2009,p.13,www.dhs.gov/xoig/assets/mgm trp ts/O IG _09-100_Sep09.pdf.

[22]GAO,Maritime Security,DHS Progress and Challenges in Key A reas of Po rt Security,July 21,2010(GAO-10-940T), p.8,www.gao.gov/new.item s/d10940t.pdf.

[23]GAO,Nuclear Detection,Domestic Nuclear Detection Office Should Imp rove Planning to Better Address Gaps and Vulnerabilities,January 2009(GAO-09-257),pp.18-22,www. gao.gov/new.items/d09257.pdf.

[24]H.R.1509,The Recreational Boaters Streamlined Inspection Act,Hearing befo re the Subcommittee on Economic Security, Inf rastructure Protection,and Cyber security of the Committee on Homeland Security Houseof Rep resentatives,May 19, 2005,pp.10-11,18-20.http://www.gpo.gov/fdsys/pkg/ CHRG-109hhrg23098/pdf/CHRG-109hhrg23098.pdf.

[25]U.S.Coast Guard,U.S.Coast Guard Performance Report, FY2009,p.22.www.uscg.mil/history/allen/docs/USCG_ FY09_Performance_Report.pdf.