王德福 林輝煌

地方視域中的國家政權(quán)建設(shè):實踐與反思

王德福 林輝煌

文章從地方社會視域中反思國家政權(quán)建設(shè)實踐的區(qū)域差異，指出國家政權(quán)建設(shè)應(yīng)突破單向度的國家進入-地方回應(yīng)框架，實現(xiàn)國家性力量與社區(qū)性力量的均衡。通過對不同區(qū)域基層治理狀況的分析可以發(fā)現(xiàn)，當下我國基層治理表現(xiàn)出均衡與失衡兩種治理型式，均衡型治理存在于宗族力量較強或村民小組完備的地區(qū)，缺乏上述社區(qū)性力量的地區(qū)則陷入治理失衡的困境。這些差異的存在要求國家政權(quán)建設(shè)應(yīng)擺脫國家/社會二元對立的單向思維，選擇統(tǒng)一又有區(qū)別的建設(shè)路徑，實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會的善治與穩(wěn)定。

國家政權(quán)建設(shè);國家-地方;均衡

農(nóng)村的發(fā)展穩(wěn)定事關(guān)我國現(xiàn)代化建設(shè)成敗，如何在現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型過程中保持鄉(xiāng)村社會的平穩(wěn)過渡是擺在我們面前的重大歷史課題。近代以來我國鄉(xiāng)村社會一直處于劇烈變遷之中，學界對此給予了持續(xù)關(guān)注，并形成了以國家政權(quán)建設(shè)為主導的研究框架。在該框架解釋中，鄉(xiāng)村社會既是國家政權(quán)建設(shè)的實踐場域，更是其致力于改造的對象。這種將國家與鄉(xiāng)村社會對立起來的視角影響了學者對鄉(xiāng)村社會自身性質(zhì)的理解，并可能誤導其對國家政權(quán)建設(shè)路徑的判斷。本文試圖從地方社會本身來理解國家政權(quán)建設(shè)的實踐后果，通過對不同區(qū)域地方治理狀況和機制的分析，反思國家政權(quán)建設(shè)與地方社會的關(guān)系，最后給出一條新的選擇路徑。筆者認為，經(jīng)過100多年，特別是新中國成立60多年來的實踐，國家政權(quán)建設(shè)在不同區(qū)域的鄉(xiāng)村社會中型塑了差異巨大的基層治理類型，正是這些制度遺產(chǎn)(或政權(quán)建設(shè)成果)的存在，構(gòu)成了本研究的起點。

一、權(quán)力滲透抑或規(guī)則重塑:國家政權(quán)建設(shè)框架反思

我國國家政權(quán)建設(shè)啟動自清末新政。列強侵略和國內(nèi)政治形勢的變化對清政府提出了新的要求，也促使我國國家治理理念和治理方式進行變革。傳統(tǒng)時期我國國家奉行無為而治的統(tǒng)治理念，加上小農(nóng)社會的資源約束以及中央對地方官吏的戒備，形成了“皇權(quán)不下縣”，在地方依靠鄉(xiāng)紳自治的治理型式，學者分別用“雙軌政治”［1］277“雙重統(tǒng)治格局”［2］7等稱之。國家政權(quán)建設(shè)從形式上看就是要將國家正式組織深入鄉(xiāng)村社會，也就是費孝通所說的“從衙門口到家門口”［1］279，這意味著國家將積極介入地方社會治理，鄉(xiāng)村社會巨變由此開始。

華北農(nóng)村的遭遇表明20世紀上半葉的國家政權(quán)建設(shè)陷入了困境。國家雖然在鄉(xiāng)村社會構(gòu)建了新的正式組織形式，但卻無法為其提供新型管理人員，國家只得繼續(xù)依靠地方社會精英為代理人進行治理，“官化”［4］機制改變了地方權(quán)威的授權(quán)來源，營利性經(jīng)紀取代保護性經(jīng)紀壟斷了基層治理事務(wù)。由于國家無力對代理人進行監(jiān)控和制約，導致其從鄉(xiāng)村社會汲取的資源被大量耗散，國家政權(quán)建設(shè)陷入內(nèi)卷化的泥潭［5］206-217。黃宗智則發(fā)現(xiàn)了另外一種政權(quán)建設(shè)的實踐類型，在那些內(nèi)聚力強、血緣組織穩(wěn)固、精英領(lǐng)導得力的地方，村莊往往能夠形成集體行動與國家對抗［6］314，政權(quán)建設(shè)在這里同樣不能取得預(yù)期的效果。這些研究都揭示了國家政權(quán)建設(shè)過程對鄉(xiāng)村社會的巨大破壞和侵蝕，不但造成國家無法有效從鄉(xiāng)村汲取現(xiàn)代化所需的資源，反而導致鄉(xiāng)村社會秩序解體和持續(xù)動亂，催生出革命的種子。以此為判別標準，人民公社體制因為成功解決了內(nèi)卷化問題而被認為是國家政權(quán)建設(shè)的完成［4］214。

有學者對這種研究路徑提出了質(zhì)疑。他們認為，國家權(quán)力滲透并沒有觸及地方治理的根本邏輯，原來的治理規(guī)則、治理關(guān)系在新的組織形式中繼續(xù)延續(xù)，所謂國家政權(quán)建設(shè)不過是新瓶裝舊酒。真正的國家政權(quán)建設(shè)“不僅僅意味著擴張國家的控制權(quán)力(打擊割據(jù)性自治權(quán)力)，比這一點更重要的是，它還意味著，通過強迫推行的新規(guī)則，規(guī)范各級政權(quán)本身的角色改變及治理規(guī)則的改變，使其成為真正意義上的公共機構(gòu)”，這種公共機構(gòu)必須“保護公民權(quán)利、提供公共產(chǎn)品和服務(wù)、管理公共財富”［6］136。如果國家政權(quán)建設(shè)缺失了這種規(guī)范性內(nèi)涵，片面追求功能有效性，有可能造成國家權(quán)力對公民權(quán)利的侵犯，而且這也可以解釋早期國家政權(quán)建設(shè)為何會造成士紳“權(quán)紳化”，進而引起民變導致政權(quán)被顛覆［7］142-145。

權(quán)力滲透論和規(guī)則重塑論的分歧并非只是“規(guī)范主義與功能主義”“這兩種對立風格的思想類型”［6］15造成的，更為根本的是對國家政權(quán)建設(shè)在我國語境中的獨特意涵的理解。張靜關(guān)心的是“憲政規(guī)則構(gòu)成的條件”，因此她強調(diào)現(xiàn)代公共規(guī)則的重要性，而杜贊奇和黃宗智則認識到國家政權(quán)建設(shè)與我國國家實現(xiàn)現(xiàn)代化、追求民族獨立富強緊密相關(guān)，我國所處的時代與政治格局決定了只能選擇內(nèi)向式積累的現(xiàn)代化路徑，即從小農(nóng)經(jīng)濟不多的剩余中汲取資源，這決定了國家必須通過在鄉(xiāng)村社會建立新的高效率的組織形式完成這一任務(wù)，這也是溫鐵軍所說“誰能夠解決政府與小農(nóng)之間交易費用高到幾乎無法交易的矛盾，誰就成功”［8］。宏大關(guān)懷不同，研究路徑自然不同，得出的結(jié)論迥異也就不難理解了。

不過，拋開二者背后宏大關(guān)懷的差異，二者在對待國家與地方社會關(guān)系上也有不同。很明顯，在規(guī)則重塑論者那里，地方社會只是一個需要國家進行改造的對象，由于地方社會的局限性，“使其不具備促使公民和權(quán)威關(guān)系轉(zhuǎn)化的動力”，因此“需要國家政權(quán)建設(shè)參與創(chuàng)造這種關(guān)系”［6］135，即國家應(yīng)該在地方社會重塑符合現(xiàn)代要求的公共規(guī)則。但權(quán)力滲透論者卻提醒國家要注意發(fā)揮地方社會“文化網(wǎng)絡(luò)”的作用，早期國家政權(quán)建設(shè)的失敗正是由于國家“企圖在文化網(wǎng)絡(luò)之外建立新的政治體系”［4］208造成的，如果國家和地方能夠“為了講求實效而相互依賴、合作”，就能夠在政權(quán)建設(shè)過程中保持地方社會秩序的穩(wěn)定［9］。只不過，權(quán)力滲透論者過于強調(diào)國家與地方社會的對立，忽略了地方社會的差異造成的其接應(yīng)國家政權(quán)建設(shè)的機制的不同。

二、發(fā)現(xiàn)地方、找回國家與發(fā)現(xiàn)均衡

如上所述，國家政權(quán)建設(shè)框架中“基層社會秩序一直是被改造的對象，主體性在這種被改造中湮沒，基層成了國家的一部分”［10］，然而，“在鄉(xiāng)和村這一級，國家與社會之間并不涇渭分明，而是混為一體的。農(nóng)村集體往往只具有國家的部分特征，卻具有社區(qū)的全部特征”［11］15-16。因此，為了理解基層治理的真實邏輯，就需要突破國家政權(quán)建設(shè)框架，探究地方社會的秩序機制?！鞍l(fā)現(xiàn)地方”將對基層政權(quán)的研究視角拉回地方社會，探尋地方社會本身的秩序機制?；鶎诱?quán)建設(shè)應(yīng)該致力于維系地方秩序，而地方秩序的核心特征是非正式性和非規(guī)則性，這就與國家政權(quán)建設(shè)追求的官僚化和科層制發(fā)生了矛盾，另外，地方秩序維系還需要與國家共享同樣的意識形態(tài)，這恰是為國家政權(quán)建設(shè)所忽略的［10］。

過于強調(diào)地方社會的觀點也招致了批評，田先紅認為過于強調(diào)地方社會的非正式性是無視當下鄉(xiāng)村治理現(xiàn)實的表現(xiàn)，因為非正式規(guī)則經(jīng)常被濫用，“如果我們一味強調(diào)非正式規(guī)則的有效性，而不顧公正的、普遍化規(guī)則的建立，也將是非常危險的”。從現(xiàn)實出發(fā)，應(yīng)該加強國家基礎(chǔ)性權(quán)力建設(shè)，“通過國家權(quán)力的介入，達致鄉(xiāng)村社會的善治秩序”，因此，他呼吁要“找回國家”，從社會中心范式轉(zhuǎn)換為國家中心范式［12］12-19。歐陽靜也認為解決目前基層治理困境的出路在于加強國家基礎(chǔ)性權(quán)力建設(shè)，并且要“著眼于使政權(quán)運作和制度運行賴以維系的核心價值和基礎(chǔ)性規(guī)范”建設(shè)［13］201-214。

應(yīng)該說“發(fā)現(xiàn)地方”與“找回國家”并非簡單的對立，后者更不是回到國家政權(quán)建設(shè)研究的早期視角。實際上，正如田先紅所說，必須在“中國鄉(xiāng)村治理的變化及其現(xiàn)實”［12］13的基礎(chǔ)上展開研究。根據(jù)我們的調(diào)研，當下我國鄉(xiāng)村社會巨大的差異性也表現(xiàn)為基層治理狀況和治理機制的不同，對其差異性的分析使我們注意到國家力量與地方社會力量二者在型塑基層治理中共同發(fā)揮著作用。換言之，當下的我國基層治理，既非國家政權(quán)建設(shè)所追求的科層化、正式化、現(xiàn)代化，也不是地方自主的非正式性和非規(guī)則性，二者之間的的混合與均衡才是基層治理的內(nèi)在機制和治理狀況的決定性因素。

均衡是指這樣一種治理狀態(tài)，在地方社會治理中，基層組織與地方社會力量能夠在國家治理任務(wù)和社區(qū)公益、秩序維系之間達致協(xié)調(diào)與合作。從均衡視角理解地方社會的治理，可以避免國家與社會非此即彼的二元選擇，更為客觀地審視國家政權(quán)建設(shè)在地方社會型塑的正式治理組織的運行狀況，更為客觀地審視經(jīng)過現(xiàn)代性洗禮的鄉(xiāng)村社會當下的秩序建構(gòu)能力和維系機制，從而更為恰切地思考國家政權(quán)建設(shè)的未來走向。

實際上，地方治理中均衡一直是傳統(tǒng)時期的常態(tài)。費孝通曾說鄉(xiāng)土社會是“無法”的，是“禮治”的社會，法律是需要國家的權(quán)力推行的，而禮不需要［1］47-48。不過傳統(tǒng)時期國家與地方社會共享儒家倫理規(guī)范，禮并非沒有國家權(quán)力的保障，而且，歷代統(tǒng)治者均重視通過“教化”對農(nóng)民進行意識形態(tài)教育，比如鄉(xiāng)約也不過“是國家政府控制民間社會的一種意識形態(tài)工具，只不過它以地方自治的形式來實現(xiàn)而已”［14］。不過，國家并不謀求對地方社會的直接治理卻也是事實，因此，傳統(tǒng)時期地方社會治理應(yīng)當是“通過國家大傳統(tǒng)與民間小傳統(tǒng)的互動，形成強有力的民間法，比如鄉(xiāng)約、族規(guī)、家法等制度，鄉(xiāng)紳、地主等精英，宗族、鄉(xiāng)里等組織”［15］28來實現(xiàn)的。

國家和地方社會之間的均衡在國家政權(quán)建設(shè)啟動后被打破了，國家權(quán)力無視地方文化網(wǎng)絡(luò)而單兵突進，導致雙軌體系被破壞，國家政權(quán)建設(shè)陷入內(nèi)卷化的困境。

新中國成立以后，國家構(gòu)建的人民公社體制將鄉(xiāng)村社會納入正式組織體系中，并成功解決了營利性經(jīng)紀的問題，在沒有引起鄉(xiāng)村社會巨大動蕩和農(nóng)民嚴重不滿的情況下，汲取大量資源實現(xiàn)了國家工業(yè)化建設(shè)所需的原始積累，因此有學者將這一時期稱為“總體性社會”［16］。不過，人民公社與地方社會的關(guān)系可能并非這么簡單，實際上，越來越多的研究表明，這一全新的組織形式能夠穩(wěn)定運行數(shù)十年，除了國家權(quán)力和意識形態(tài)支持外，也是其與地方社會妥協(xié)共生的結(jié)果［17］61。從本質(zhì)上看，這一時期地方社會治理中的國家性與社區(qū)性大致是均衡的。

農(nóng)村改革以后，市場和現(xiàn)代性力量的進入對地方社會產(chǎn)生了巨大沖擊，地方社會的治理則再次陷入困境，表現(xiàn)為農(nóng)民負擔加重，干群關(guān)系緊張，群體性事件增加。不過，這些情況在各地農(nóng)村表現(xiàn)程度并非完全一致，地方社會的區(qū)域差異決定性地影響了這一點。根據(jù)賀雪峰的研究，“真正且最終決定村級治理狀況的一維重要因素是農(nóng)村狀況的差異”，具體地說就是地方社會農(nóng)民認同與行動單位的不同，導致了其接應(yīng)國家政策的方式、機制的不同，進而由后者引發(fā)的地方治理狀況不同［17］210。可以說，由于地方社會本身的急劇變遷，其參與地方社會治理的能力已經(jīng)呈現(xiàn)巨大差異，表現(xiàn)在國家性與社區(qū)性的均衡中，就是某些地方能夠有效組織動員起來與國家和基層組織進行博弈，而有些地方則喪失了這種能力。

通過理論上的梳理，我們提出了從均衡視角理解國家政權(quán)建設(shè)實踐的路徑，并簡單回溯了直到稅費改革前國家政權(quán)建設(shè)過程中國家與地方社會的均衡變化，至此，可以發(fā)現(xiàn)均衡視角既可以承載國家政權(quán)建設(shè)的國家要求，又可以將地方社會的復雜性包容進來，著重考察國家政權(quán)建設(shè)實踐過程中地方社會的接應(yīng)機制和后果。下面，將轉(zhuǎn)入對當下地方社會治理的考察，詳細展示國家政權(quán)建設(shè)的區(qū)域表達。

三、均衡型治理與失衡型治理:國家政權(quán)建設(shè)的區(qū)域表達

從治理效果來看，目前各地鄉(xiāng)村治理狀況可分為均衡型治理和失衡型治理兩類，均衡型治理意味著地方社會秩序良好，而失衡型治理則意味著地方社會秩序較差。在治理主體、治理資源和治理規(guī)則上，不同區(qū)域的地方社會具有不同的特點，而分析和判別其差異，正是思考國家政權(quán)建設(shè)未來路向的基礎(chǔ)。在均衡與失衡兩種類型的治理中，又進一步區(qū)分出三種類型的村級治理形式，在這三種村級治理類型中，將看到作為國家政權(quán)建設(shè)成果的基層組織行動能力的不同，社會力量參與治理事務(wù)的方式和效果，以及二者之間的互動機制。

(一)均衡型的村級治理實踐

均衡型村級治理的共同特點是村落中存在內(nèi)生的社會力量，且具備一定的行動能力，既能制約基層組織濫用權(quán)力，也能夠在基層組織缺位時替代性地維持社會秩序，將農(nóng)民組織起來進行基本公共品的自我供給。在取消農(nóng)業(yè)稅，各地基層組織普遍無力提供公共品的情況下，這一點尤為突出。能夠構(gòu)成社會力量的結(jié)構(gòu)有兩類，一類是血緣性的，一類是地緣性的。

1．基層組織與宗族混合治理

這種治理類型廣泛存在于宗族性村莊，在這樣的村莊中，宗族精英或進入基層組織成為體制性精英，或僅限于主持社會事務(wù)成為民間精英，宗族與基層組織相互嵌入，國家性與社區(qū)性混合一體，互相借力，但宗族往往有能力對國家進入進行篩選，符合社區(qū)利益的被接納和實施，否則會遭到強硬抵制［18］117。

宗族型村莊大多為單姓村，或者是單姓自然村構(gòu)成的雜姓行政村。20世紀80年代以來各地普遍出現(xiàn)宗族復興，重修族譜重建祠堂，并定期舉辦公共活動。此類村莊治理的關(guān)鍵之處并不在村級組織，而在村民小組。前者目前已經(jīng)基本變?yōu)殒?zhèn)政府辦事機構(gòu)，其工作主要是制作文本和填報表，應(yīng)付檢查，基本不積極介入村莊治理。后者才是村莊治理最活躍也最具實質(zhì)意義的單位，村民小組與宗族組織混合一體，既有分工又有協(xié)作，并表現(xiàn)出很強的自治色彩。

村民小組與宗族的混合治理能夠?qū)崿F(xiàn)，關(guān)鍵在于集體所有制。作為人民公社的制度遺產(chǎn)，集體所有制在許多農(nóng)村被虛置，但在宗族性村莊，卻因為其與歷史上宗族集體所有的傳統(tǒng)相契合反而被堅持下來?！凹w所有制也在一定意義上等同于同姓親屬所有制，集體利益表現(xiàn)為一姓一氏的利益，從而宗族與宗法關(guān)系可以在農(nóng)村集體化的掩蓋下繼續(xù)發(fā)生作用”［19］。村民小組是土地的集體所有者，因此與土地有關(guān)(即與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)有關(guān))的事務(wù)就是村民小組的治理功能。我們在粵北高村觀察到，該村各小組均掌握面積不等的集體土地，是在分田之后預(yù)留的集體資產(chǎn)，通過招標的方式發(fā)包給本組成員(本組異姓有承包權(quán))，標田所得用于本組農(nóng)田水利基本建設(shè)和組長工資，每年年終召開戶長會，核算財務(wù)，進行新一輪標田，安排下一年農(nóng)田水利建設(shè)。山林的集體所有權(quán)雖然也屬小組，但實質(zhì)主體為宗族。山林歷史上即被各姓瓜分，歷次山林確權(quán)并沒有動搖歷史邊界，今年林權(quán)改革依然“尊重歷史”。山林收入成為宗族組織的活動經(jīng)費，宗族用其維修祠堂，扶助同族貧弱，獎掖子弟教育，組織祭祀。運轉(zhuǎn)最為有效的張氏宗族和林氏宗族分別成立了族委會，村民小組長兼任族委，族長經(jīng)民主推選德高望重的老人出任。涉及修路架橋等公益事業(yè)，族委會，實際上是宗族和村民小組聯(lián)席會，共同決定，并以宗族名義召集，這樣利于號召遷出村莊的成功人士參與。另外，家事糾紛由族委處理，生產(chǎn)上的糾紛由組長處理，而身兼組長和族委的精英處理糾紛更為有效。正是宗族和村民小組的混合、分工與協(xié)作，彼此實現(xiàn)均衡，使得自然村得到了很好的治理:公益事業(yè)有組織，社區(qū)秩序得維持，基本公共品能供給，基層自治被做實。

2．基層組織內(nèi)部分工治理

這種治理類型存在于地緣性村莊，自然村內(nèi)多姓雜居，行政村轄多個相互之間較獨立的自然村。這類村莊屬于原子化村莊，但村民對自然村認同強烈，自然村內(nèi)仍然具有較強的價值生產(chǎn)能力。村民對自然村的認同實際上承載于村民小組，因此，從行政村范圍內(nèi)看，這類村莊是村級組織與村民小組分工治理。這類村莊的村級組織國家性色彩明顯，村干部往往是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的得力助手，能夠不遺余力地貫徹其治理任務(wù)，而村民小組的社區(qū)性色彩更濃，村民小組長在與鄉(xiāng)村干部互動中能動性強，可以積極抵制或消極不配合某些有違社區(qū)公益的治理任務(wù)。當國家性治理目標與社區(qū)公益性需求相一致時，村組兩級能夠進行有效配合。

這類村莊村級干部選舉中靠私人關(guān)系拉票現(xiàn)象較嚴重，因此意欲競逐村干部的人必須有經(jīng)濟實力并通過人情交往建構(gòu)足夠大的私人關(guān)系網(wǎng)，尤其要拉攏那些村民小組內(nèi)的精英人物。日常性的治理實踐中，村干部也往往通過私人關(guān)系才能在小組內(nèi)實現(xiàn)治理目標，表現(xiàn)出鮮明的“自己人治理”色彩［20］263-273。小組長的選舉則表現(xiàn)得更為民主，只有那些辦事公道、熱心公益且工作能力強的人才能在小組內(nèi)的選舉中獲勝，但由于小組內(nèi)事務(wù)龐雜，容易得罪人，因此小組長并非一個具有誘惑力的職位，許多組長都是靠抓鬮產(chǎn)生的。盡管如此，一旦被授予這個職位，所有人都會盡心盡力，積極工作。小組長的工作動力主要來自本組村民的認同、尊重、“給面子”產(chǎn)生的社會性收益。

村組分工治理的實現(xiàn)關(guān)鍵在于村民對小組的強烈認同。在這種缺乏血緣性組織的村莊中，自然村構(gòu)成人們世世代代生活的場域。自然村內(nèi)大量通婚將人們緊密關(guān)聯(lián)在一起，生產(chǎn)生活中的互助需求也是在自然村內(nèi)得到滿足，自然村是一個真正意義上的熟人社會。人民公社體制將生產(chǎn)隊建立在自然村基礎(chǔ)上，大量頻繁的公共活動更加強化了人們的認同。村民小組承接生產(chǎn)隊而來，人們的生產(chǎn)生活依然在其范圍內(nèi)展開，村民都將小組稱為“我們家”，而小組之外則是“外面”。相比之下，行政村則超出了村民日常生活半徑，實際上只是一個“半熟人社會”。因此，在小組內(nèi)部人們遵循的是自己人的邏輯，自己人之間是基于重復博弈形成的長久預(yù)期，要互相給面子，互相處理好關(guān)系。由于能夠生成社會性收益，小組內(nèi)就容易產(chǎn)生積極分子，小組公益事業(yè)往往能夠在組長和積極分子帶領(lǐng)下較順利地展開。村級組織沒有這樣強的民意基礎(chǔ)，很容易成為執(zhí)行上級組織的治理工具。村級組織的工作也較難受到村莊社會力量的監(jiān)督，只有當村級組織介入小組事務(wù)時人們才會與之發(fā)生直接的關(guān)系，這時，小組往往可以以公益為理由對村級組織的治理任務(wù)進行篩選，比如收稅費和計劃生育、殯葬改革等工作，小組長都不會參與，只能由鄉(xiāng)村干部出面，而隨著這些工作或取消或軟化，村組之間的分工更為明確，村級組織應(yīng)付鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作，小組長則負責本組事務(wù)。這種均衡從形式上看是基層組織內(nèi)部形成的，但實質(zhì)上都是社區(qū)性與國家性的均衡。但是，由于缺乏宗族這種高凝聚力的血緣組織為依托，村組之間的均衡很容易被村級組織的強力介入動搖。

(二)失衡型的村級治理實踐

失衡型村級治理主要表現(xiàn)為基層組織喪失正常治理功能，村落社會中缺乏足夠強大的將村民整合起來的社會力量，村莊秩序缺乏有力維護者，村莊公共品供給陷入困境，同時，灰黑勢力趁機介入公共事務(wù)牟取私利，甚至與體制性精英結(jié)為利益集團，基層政權(quán)嚴重內(nèi)卷化。失衡型村治類型主要分布在中部地區(qū)地緣性村莊，這些村莊既缺乏血緣組織填補、矯正基層組織的缺位或異化，也因為缺乏村莊認同無法進行自治，基層組織是決定村級治理狀況的最重要因素。

江漢平原的許多村莊在稅費改革后陷入了失衡狀態(tài)，最明顯的表現(xiàn)是灰黑勢力的崛起。在鄉(xiāng)村水利事務(wù)中，基層組織由于缺乏制度化手段，缺乏制約搭便車行為的能力，無法將農(nóng)民組織起來進行集體灌溉，農(nóng)戶迅速碎片化，分戶用水不僅增加了灌溉成本，而且導致糾紛增加，農(nóng)田水利設(shè)施也因為無人管護被破壞。地方灰黑勢力垂涎用水市場的利益，壟斷了水利設(shè)施的承包經(jīng)營權(quán)，使本來就陷入困境的灌溉問題雪上加霜。除此之外，灰黑勢力還涉入諸多有利可圖的地方事務(wù)，甚至與體制性精英勾結(jié)一起，互相借力，形成“江湖聯(lián)盟”。在他們的超級權(quán)勢面前，“村民實在太渺小，村干部和村集體的軟弱則是普遍現(xiàn)象，甚至有時國家政權(quán)力量也顯得軟弱無力”［21］。

失衡的村級治理也被稱為“脫嵌化”［22］，即基層組織懸浮于鄉(xiāng)村社會，不能回應(yīng)農(nóng)民的需求，而分散的農(nóng)民也無法達成集體形成，對基層組織行為進行約束，因此，又往往會導致基層組織被村干部和灰黑勢力變作謀利工具，造成鄉(xiāng)村治理內(nèi)卷化［23］，即大量國家輸入的資源和集體資產(chǎn)被這個分利集團侵吞。

失衡型的村級治理表明，如果地方社會缺乏內(nèi)生的社會結(jié)構(gòu)力量，而國家又無法對基層組織行為進行有效監(jiān)督約束，基層組織很容易蛻變?yōu)檗r(nóng)民的“對立物”，非但不能完成基本的維護社區(qū)秩序的治理任務(wù)，反而可能被灰黑勢力霸占，嚴重危及基層政權(quán)的合法性。實際上，早期國家政權(quán)建設(shè)遭到營利性經(jīng)紀破壞，也大多出現(xiàn)在那些社會力量弱，無法與國家力量達成均衡的村莊。比如失衡型村治類型比較集中的兩湖地區(qū)，早期的國家政權(quán)建設(shè)實踐也“淪為各自為政的‘鄉(xiāng)劣’統(tǒng)治”［7］183。20世紀80年代以來，隨著市場化和現(xiàn)代性因素對地方社會影響日甚，農(nóng)民原子化程度日益嚴重，對村莊的認同基本喪失，以至于有“尿都不朝村里撒”的說法，這表明地方社會已經(jīng)喪失了自我建構(gòu)和維系秩序的基本能力。

綜上所述，地方社會的治理只有在國家性力量和社區(qū)性力量協(xié)同配合的均衡條件下，才能達到較好的效果。沒有社區(qū)性力量支持，又缺乏國家賦予的制度化的治理資源，基層組織的運行將陷入困境，甚至被地方灰黑勢力霸占扭曲，成為后者牟利的工具，地方秩序陷入混亂。在社區(qū)性力量參與治理的地方，不僅可以有效緩解基層組織過度介入侵犯農(nóng)民權(quán)益，而且能夠有效彌補基層組織缺位造成的治理真空，維持地方社會秩序穩(wěn)定。

四、重建均衡:國家政權(quán)建設(shè)的路徑選擇

地方治理的差異豐富了國家政權(quán)建設(shè)實踐的面相，也顛覆了單向度研究對國家政權(quán)建設(shè)路徑的理解，我們的研究表明，區(qū)域差異應(yīng)當是國家政權(quán)建設(shè)研究的起點，而非被改造和抹平的對象。

今后的國家政權(quán)建設(shè)既不是繼續(xù)進行國家權(quán)力的單向度滲透，也不應(yīng)該為了抽象的“現(xiàn)代公共規(guī)則”而以改造的名義隨意破壞和擾亂地方社會的秩序體系，這種站在地方社會對立面思考問題的取向無助于對現(xiàn)實的客觀理解，因此也將對可能的解決問題路徑產(chǎn)生誤判。

基層組織是國家與農(nóng)民打交道的組織化手段，新中國成立60年來，國家與農(nóng)民打交道經(jīng)歷了兩個階段，基層組織的性質(zhì)和功能也相應(yīng)經(jīng)歷了改變。取消農(nóng)業(yè)稅之前，國家與農(nóng)民打交道要解決的是從農(nóng)村汲取資源，用于工業(yè)化建設(shè)的問題，這是近代以來國家政權(quán)建設(shè)的延續(xù)。民國時期，國家無力對基層組織行為進行有效監(jiān)控導致營利性經(jīng)紀滋生，國家汲取的資源被基層組織耗散，引發(fā)政權(quán)建設(shè)內(nèi)卷化，超過了鄉(xiāng)村社會的承受限度，對鄉(xiāng)村社會造成了極大破壞，最終導致農(nóng)民對國家不滿加劇，政權(quán)被顛覆。人民公社體制有效杜絕了營利性經(jīng)紀的出現(xiàn)，國家通過意識形態(tài)宣傳和政治運動發(fā)動群眾對基層組織行為進行了有效監(jiān)督，因此，國家能夠從農(nóng)村汲取資源，同時保證了農(nóng)村社會的基本穩(wěn)定，最終建立了比較完整的現(xiàn)代工業(yè)體系。農(nóng)村改革以后，農(nóng)民重歸分戶經(jīng)營，小農(nóng)分散性加大了國家與之打交道的難度，國家繼續(xù)依靠基層組織汲取資源就遭遇成本不斷上升的困境，其表現(xiàn)就是農(nóng)民負擔在20世紀80年代末期后持續(xù)加重，基層組織征收難度加大。在此過程中，縣鄉(xiāng)兩級為了調(diào)動村組干部協(xié)稅積極性，不得不允許后者從中搭車牟利，縣鄉(xiāng)村三級結(jié)成“利益共同體”。利益共同體的形成標志著干群關(guān)系已嚴重到極其惡劣的程度，并危及國家政權(quán)合法性。由于此時工業(yè)化程度已經(jīng)很高，國家已經(jīng)具備以工補農(nóng)的財政實力，為了扭轉(zhuǎn)上述狀況，國家果斷進行稅費改革，最終取消農(nóng)業(yè)稅。這標志著基層組織承擔的資源汲取功能宣告結(jié)束，國家與農(nóng)民關(guān)系改變，基層組織性質(zhì)和功能也發(fā)生巨大變化。取消農(nóng)業(yè)稅后，國家陸續(xù)出臺大量惠農(nóng)政策，并通過轉(zhuǎn)移支付的形式支持基層組織的運行，基層組織此時承擔的主要功能就是將國家輸入的資源進行有效分配。不過，國家顯然對鄉(xiāng)村利益共同體仍懷有很深的顧慮，因此高度關(guān)注基層組織分配資源的行為，并加大基層組織制度化建設(shè)的力度，試圖通過符合現(xiàn)代公共規(guī)則的規(guī)章制度約束基層組織行為。實踐表明，這些科層化的制度建設(shè)反而導致基層組織治權(quán)迅速弱化，基層組織只得遵循“不出事邏輯”［24］，從鄉(xiāng)村社會中大幅退出，成為“懸浮型政權(quán)”［25］，鄉(xiāng)村社會基本的公共品供給都無法實現(xiàn)。

基層組織的改變遭遇的是一個快速巨變的鄉(xiāng)村社會。在市場和現(xiàn)代性力量沖擊下，全國越來越多的農(nóng)村陷入前述江漢平原那種原子化的狀態(tài)，村莊社會缺乏結(jié)構(gòu)性社會力量，分散的農(nóng)民無法達成集體行動，解決生產(chǎn)生活中的困難，基層組織的缺位使這一狀況更加惡劣。只有部分農(nóng)村地區(qū)仍然存在結(jié)構(gòu)性力量，能夠起到維系社會秩序和提供公共品的作用，但一方面這些地區(qū)的農(nóng)村也在經(jīng)歷巨大的變遷，結(jié)構(gòu)性力量的行動能力正在遭遇巨大考驗，另一方面則是這些結(jié)構(gòu)性力量參與治理尚未獲得國家的合法性認可，或正在遭遇弱化瓦解。具體來說，宗族因為其對村莊選舉可能造成的負面影響而被國家嚴重不信任，村民小組也面臨著治理資源匱乏的窘境，尤其是土地集體所有制隨著承包權(quán)長期化而無法發(fā)揮調(diào)控作用，村民小組已經(jīng)喪失了制度化的治理手段。也就是說，我們所看到的兩種均衡型治理的村莊，正在遭遇滑向失衡的危險。

我國現(xiàn)代化建設(shè)將在未來幾十年進入關(guān)鍵時期，在此期間，鄉(xiāng)村社會將隨著城市化和現(xiàn)代性沖擊而發(fā)生更為深刻劇烈的轉(zhuǎn)型。如何保證轉(zhuǎn)型能夠平穩(wěn)有序地度過，事關(guān)我國現(xiàn)代化建設(shè)能否獲得一個穩(wěn)定的社會基礎(chǔ)，因此，維系鄉(xiāng)村社會的基本秩序就顯得非常必要而且迫切。我們對不同區(qū)域鄉(xiāng)村社會治理狀況的調(diào)查分析表明，基層組織在維系社會秩序方面發(fā)揮著關(guān)鍵性的作用。經(jīng)過幾十年國家政權(quán)建設(shè)，基層組織已經(jīng)獲得了農(nóng)民的高度認同，成為農(nóng)民生產(chǎn)生活中不可分割的一部分，利用好這筆組織資源要比試圖發(fā)育民間組織的成本低得多。經(jīng)驗表明，即使在那些具備一定社會力量的地方，社會力量也要與基層組織協(xié)調(diào)配合，不可能實現(xiàn)完全的自治，而對越來越原子化的農(nóng)村地區(qū)而言，農(nóng)民自組織能力已經(jīng)喪失殆盡，更加需要借助基層組織來整合與重建社會秩序。

目前主導國家政權(quán)建設(shè)的思路著重于基層組織的制度化規(guī)范化建設(shè)，基層組織科層化趨勢日益明顯。制度化建設(shè)在規(guī)制基層組織行為方面可能會產(chǎn)生一定效果，但僅憑制度建設(shè)，卻無法改變其治理權(quán)能弱化的狀況。相反，卻看到隨著科層化加重，村級組織日益脫離村莊治理事務(wù)，而陷入填報表格等繁瑣的應(yīng)付性事務(wù)中。比如兩種均衡型村治模式中，均是村民小組在發(fā)揮作用，村級組織反而置身事外。因此，必須反思這一路徑，把政權(quán)建設(shè)的重點轉(zhuǎn)移到增強基層組織政權(quán)上來，實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會在地方與國家的雙重規(guī)約下達到“善治”［26］。

具體的，根據(jù)不同區(qū)域農(nóng)村社會力量的行動能力和基層組織現(xiàn)狀，既有統(tǒng)一又有區(qū)別地展開新的基層政權(quán)建設(shè):

在基層組織與宗族混合治理的村莊，對宗族參與治理的資格予以確認，至少不對其事實性的治理行動隨意禁止;但是，要通過制度建設(shè)，明確基層組織與宗族的治理權(quán)責。在這方面，粵北農(nóng)村的村級治理經(jīng)驗可以借鑒。

在基層組織內(nèi)部分工治理的村莊，要強化村民小組這一級建制，在某些撤銷組長的地區(qū)重新恢復職務(wù)設(shè)置，并給予適當物質(zhì)報酬。皖南農(nóng)村將組長工資納入縣財政的做法可資借鑒。同時，在加大對村級組織財政支持力度的同時，適當向村民小組傾斜，賦予小組一定的治理資源。經(jīng)驗證明，小組是最能夠?qū)崿F(xiàn)民主治理的單位，有了資源分配和使用事務(wù)后，將有效調(diào)動村民參與小組事務(wù)的積極性。

在眾多陷入治理失衡的村莊，要強化整個基層組織的建設(shè)，一方面要繼續(xù)推動村民自治制度的完善，另一方面也要賦予基層組織以治理釘子戶、約束搭便車者等瓦解集體行動的社會力量的能力，也即是說要強化其治權(quán)。

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State Power Construction under the Locality Perspective:Practice and Reflection

Wang Defu Lin Huihuang

This article presents the reflection on regional differences of state power construction practice under the endemic perspective，points out thatwe should break through the country entered deeming local response framework，realize national strength and community power balance．Through the analysis of different regional grassroots governance condition can be found，the current grassroots governance showed twomanagement type of equilibrium and imbalances balanced types．Balanced governance exist in familieswithmore powerful force or villager group complete area，lack of the above community power is the imbalance of the region into governance predicament．These differences require state power construction should be free from national/social binary one-way thinking，choose the constructive paths of unity and difference，realizing good governance and stability of the rural society．

State power construction;State-local;Equilibrium

2011-06-27

王德福，華中科技大學中國鄉(xiāng)村治理研究中心博士生，郵編:430074;

林輝煌，華中科技大學中國鄉(xiāng)村治理研究中心博士生。

(責任編輯:連麗霞)