明 磊

（連云港市委黨校 江蘇 連云港 222006）

當前，我國正逐步邁入風險社會，突發(fā)公共事件的頻發(fā)對政府的社會管理能力提出了嚴峻挑戰(zhàn)，迫切需要加強城市應急管理體系建設。連云港市地處江蘇省北部，總面積7446平方公里，人口439萬，雖為國家首批沿海對外開放城市之一，但仍屬蘇北經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，在我國中小城市中具有一定代表性。受地理環(huán)境和經(jīng)濟社會多重因素疊加影響，連云港市突發(fā)事件呈現(xiàn)出多樣性、復雜性等特征，現(xiàn)有應急管理體系不能完全滿足現(xiàn)實形勢的需要。因此，對其應急管理現(xiàn)狀進行分析和研究，對提升中小城市危機應對水平具有一定借鑒意義。

1 中小城市應急管理體系現(xiàn)狀及存在的問題

1.1 從應急預案體系來看

為使突發(fā)事件應對處置的各個環(huán)節(jié)有章可循，連云港市格外注重應急預案的編制、修訂和完善工作，截止2010年底，已制定各類預案11000余件，初步形成了以總體預案為核心，以環(huán)境污染等30多個專項預案為重點，以公安等40個部門預案為支撐，以縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、重點企業(yè)預案為保障的應急預案體系。但整體而言，還有一些不夠科學、完善的地方，如大多數(shù)預案是由政府相關部門分頭制定，缺乏統(tǒng)一的標準和部門間的合作協(xié)調；有些預案的制定缺乏科學論證和專家指導，內容簡單粗糙，可操作性不強；基層預案體系建設中存在著照搬照抄他人，沒有結合自身實際情況編制預案的情形。

1.2 從應急管理體制來看

為提升應急管理的效能，連云港市成立了由市長任主任的應急管理委員會，市政府辦公室作為其辦事機構下設市應急管理辦公室（簡稱“應急辦”），承擔應急委員會的日常工作。此外，防汛抗旱、護林防火等市專項指揮機構得到進一步加強，縣、區(qū)政府部門設立了應急辦并配備了專職人員，鄉(xiāng)、村組織及企事業(yè)單位基本上落實了應急管理責任人，全市“分類管理、分級負責、條塊結合、屬地為主”的應急管理體制初步形成。然而，實踐中也暴露出一些問題，例如市應急辦級別設置低（副處級），在履行綜合協(xié)調職責時，由于缺乏決策和資源整合等權力，常?！靶挠杏喽Σ蛔恪薄６圆块T為主的應急管理機構各“條塊分割”現(xiàn)象嚴重，設備、信息不能共享?；鶎討惫芾砣员容^薄弱，一些縣、區(qū)應急管理辦事機構尚未健全，存在人員兼職多、職責不明確、經(jīng)費保障不足等現(xiàn)象。

1.3 從應急隊伍建設來看

連云港市陸續(xù)成立了治安特警、防汛搶險、核應急救援和傳染病防治等專業(yè)隊伍，基本上形成了以駐軍、武警為突擊力量，以海上搜救、醫(yī)療救護等專業(yè)隊伍為基本力量，以企事業(yè)專兼職隊伍為輔助力量的應急救援隊伍體系。但從當前形勢來看，人員整體素質較為欠缺。一方面，應急管理人才儲備少，缺乏綜合型、復合型、高技能型的專門人才；另一方面，救援隊伍應急知識與技能的教育和培訓不多，實戰(zhàn)演練少、經(jīng)驗積累不夠。作為輔助救援力量的企事業(yè)單位在自身應急隊伍建設方面積極性不高、落實不到位的情況比較普遍。

1.4 從應急管理運行機制來看

近年來，連云港市不僅在氣象、水情、治安監(jiān)控、安全監(jiān)管、疫情監(jiān)測等多個領域，初步實現(xiàn)了監(jiān)測預警的動態(tài)性和超前性，還在縣、鄉(xiāng)、村三級設立災害信息員、建立風險隱患數(shù)據(jù)庫，進一步健全了信息網(wǎng)絡。然而，少數(shù)地方仍存在遲報、漏報、瞞報信息情況，信息“倒流”時有發(fā)生，給政府工作帶來被動。此外，預警信息的研判中，也存在著科技手段運用和專家參與不足等問題。風險評估、應急聯(lián)動等重要制度一定程度上存在空轉現(xiàn)象。應急管理中社會力量薄弱、志愿化社會參與機制缺失、社會動員能力不高的問題較為突出。

1.5 從應急保障體系來看

應急保障既包括物資、資金、信息技術等硬性資源保障，又包括法律法規(guī)、人力、政策制度等軟性資源保障，是軟硬配套相結合的綜合性應急資源管理。[1]“十一五”期間，連云港市陸續(xù)建立了應急物資儲備制度和應急資金撥付制度，大力加強應急避難場所、緊急疏散通道建設。全市已建成應急避難場所10個，總面積114萬平方米，可容納50萬人臨時居住。但與經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)相比，應急保障水平總體不高，應急物資儲備體系尚不完善，物質儲備網(wǎng)絡沒有建立起來，全市突發(fā)事件應急物資保障預案也尚未出臺。

2 中小城市公共危機應急管理體系的構建

2.1 以強化基層為重點，加強應急組織體系建設，提高指揮決策能力

基層是事故和問題的多發(fā)點、是源頭，預防和妥善處置突發(fā)公共事件，重點在基層，難點也在基層。因此，應急管理的重心應當下移，要從政策法規(guī)、資金投入、教育培訓、裝備配備等方面給予傾斜，打牢應急管理的基礎。要健全基層應急管理網(wǎng)絡，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦事處、村（居）委會、社區(qū)等基層組織都要將應急管理納入自治管理的重要內容，落實責任人。通過各級行政區(qū)域內應急管理工作聯(lián)席會議等常態(tài)工作機制，實現(xiàn)資源、信息、技術的共享和物資、裝備、應急隊伍的統(tǒng)一調配。

2.2 以高效實用為標準，加強應急預案體系建設，提高科學管理能力

一要提高預案編制覆蓋面。重點加強針對社會影響較大的突發(fā)事件的應急預案編制工作，加強各部門間應急預案的銜接；二要增強預案的針對性、操作性和實用性，細化應急操作流程，確保預案內容科學實用；三要加強預案演練和評估。相關單位要經(jīng)常通過桌面推演與實戰(zhàn)演練等方式檢驗預案、磨合機制、鍛煉隊伍；四要加強預案的動態(tài)管理。各單位應根據(jù)情況變化，結合突發(fā)事件應對工作經(jīng)驗教訓或演練情況，及時修訂完善預案。

2.3 以培訓演練為抓手，加強應急隊伍體系建設，提高應急救援能力

第一，要不斷提高應急救援隊伍綜合素質。一方面，要通過邀請專家及經(jīng)驗豐富的一線應急人員集中講授和現(xiàn)場培訓等形式，開展相關應急知識、專業(yè)技能培訓，提高應急救援隊伍的業(yè)務素質。[2]另一方面，要有針對性地開展以公安消防、?；肪仍⑺纤丫?、海上溢油、核與輻射衛(wèi)生應急為主題的技戰(zhàn)術訓練，提升隊伍實戰(zhàn)水平。第二，要加強應急專家隊伍建設。積極組織專家開展專業(yè)咨詢、分析研判、隱患排查和形勢評估，鼓勵專家參與應急科技理論研究攻關，形成專家參與的常態(tài)機制。第三，大力發(fā)展應急志愿者隊伍。通過完善志愿者管理體制、制定志愿者撫恤基金等激勵保障政策，構建應急志愿者服務的長效機制。

2.4 以信息網(wǎng)絡為平臺，加強監(jiān)測監(jiān)管體系建設，提高預警研判能力

一是加強情報信息網(wǎng)絡建設。通過在街道、社區(qū)等基層單位設置信息直報員和直報點，構建起“覆蓋全社會、動靜結合、公秘結合”的情報信息網(wǎng)絡。二是完善監(jiān)測預警網(wǎng)絡。健全專業(yè)監(jiān)測和社會監(jiān)測相結合的監(jiān)測體系，建立覆蓋全市的主要災害實時監(jiān)測預警系統(tǒng)，提升防汛防旱、地質災害、海洋災害、森林火災等自然災害監(jiān)測預警預報水平。三是加強風險隱患排查。開展重大危險源普查辨識和登記建檔工作，統(tǒng)一重大危險源監(jiān)管和監(jiān)測預警標準，建立重大不明傳染性疾病等基本信息數(shù)據(jù)庫。四是建立突發(fā)事件評估分析制度。定期匯總應急管理工作情況，加強對典型案例的分析研究，為今后工作提供借鑒。

2.5 以加大投入為保障，加強綜合保障體系建設，提高應急協(xié)同能力

一要健全長效規(guī)范的應急保障資金投入和撥付制度，把應急管理的資金納入政府預算，建立應對突發(fā)事件的專項基金，通過社會保險等方式擴大資金供給，進一步完善政府、企業(yè)、社會相結合的應急保障資金投入機制，開辟多元化籌資渠道。二要推進應急物資儲備體系建設。扎實開展應急資源普查工作，建立應急物資信息數(shù)據(jù)庫，統(tǒng)籌規(guī)劃應急物資儲備種類和布局，建立政府儲備與社會儲備、實物儲備與能力儲備、集中儲備與分散儲備相結合的多層次儲備體系。三要加強應急管理的科技研發(fā)和信息化建設。政府應組織力量開發(fā)一些先進適用的應急管理技術，不斷提升應急管理科技含量。四是以多元參與為目標，不斷提高社會動員能力?？梢酝ㄟ^開設應急管理網(wǎng)站、制作應急宣傳讀物或影像作品、開設應急防災課程、組織應急演練等形式，不斷增強公眾安全意識。同時，要逐步完善應急征用補償、社會捐贈、表彰獎勵等制度，搭建社會參與平臺。

［1］劉霞，嚴曉，周微.我國應急保障建設的現(xiàn)狀、問題與對策[J].經(jīng)濟體制改革，2010（3）：10-12.

［2］趙潤民.加強救援隊伍建設提高應急處置能力[N].2版.咸陽日報，2010-11-1.