■趙艷芳 劉京航

國防預(yù)算制度是對(duì)國防財(cái)政資源進(jìn)行分配和管理的規(guī)則和組織結(jié)構(gòu)，是保障國防財(cái)政資源配置效率、實(shí)現(xiàn)國家安全戰(zhàn)略目標(biāo)的制度體系。

一、國防預(yù)算制度的內(nèi)涵

國防預(yù)算是經(jīng)國家法定機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的用于國防的經(jīng)費(fèi)開支計(jì)劃，它是國家預(yù)算的重要組成部分，其目的是保障武裝力量活動(dòng)、武器裝備研制、生產(chǎn)和采購、國防基本建設(shè)等各方面的經(jīng)費(fèi)需要。國防預(yù)算是國防費(fèi)的綜合分配計(jì)劃，它制約和決定著國防建設(shè)發(fā)展的方向、規(guī)模以及內(nèi)部分配的比例關(guān)系，是國防系統(tǒng)全部財(cái)務(wù)活動(dòng)的基本依據(jù)。國防預(yù)算包括的內(nèi)容很多，各國國防預(yù)算的項(xiàng)目設(shè)置及其分類方法也不盡一致，如我國包括軍費(fèi)、國防科研費(fèi)、國防基本建設(shè)費(fèi)、后備力量建設(shè)費(fèi)等主要類別，而每個(gè)類別又分為若干項(xiàng)目。但是在具體項(xiàng)目設(shè)置上，各個(gè)國家又有所差別，例如美國把核武器研制費(fèi)用列入能源發(fā)展費(fèi)，前蘇聯(lián)把國防基本建設(shè)費(fèi)列入國家基本建設(shè)投資。

二、國防預(yù)算主體

國防預(yù)算主體是由多個(gè)行為預(yù)算主體所構(gòu)成的復(fù)雜體系，這些行為主體通過不同的等級(jí)程序而連接在一起。從縱向來看，國防預(yù)算的主體包括社會(huì)公眾、立法機(jī)構(gòu)、中央政府有關(guān)部門、軍方最高層以及若干層級(jí)的軍隊(duì)預(yù)算主體，其中社會(huì)公眾、立法機(jī)構(gòu)、中央政府有關(guān)部門、軍方最高層構(gòu)成了國防預(yù)算在國家層面的基本主體，社會(huì)公眾、立法機(jī)構(gòu)、中央政府有關(guān)部門代表了國防資源配置的供給方，軍方最高層則代表了國家層面國防資源的需求方，從某種意義上來說，這一層次的預(yù)算主體決定了國防資源的配置問題或者說是國防預(yù)算的規(guī)模問題；而各個(gè)層級(jí)的軍隊(duì)預(yù)算主體構(gòu)成了國防資源在軍隊(duì)內(nèi)部分配的主體，一級(jí)預(yù)算單位擁有本級(jí)的預(yù)算決策權(quán)，也擁有本級(jí)經(jīng)費(fèi)的支配權(quán)和下一級(jí)的經(jīng)費(fèi)支配權(quán)。

國防預(yù)算體現(xiàn)為公民、政府、軍隊(duì)就國防經(jīng)費(fèi)投入和流向所形成的一種委托代理關(guān)系。這種委托—代理關(guān)系具有公共財(cái)政中委托—代理關(guān)系的一般特征：

一方面，國防預(yù)算所體現(xiàn)出來的是一種多層次的委托—代理關(guān)系。作為初始委托人的公眾通過國家立法機(jī)構(gòu)將國家安全事務(wù)委托給政府來代理，政府又將國家安全事務(wù)委托給軍隊(duì)以及各級(jí)機(jī)構(gòu)來執(zhí)行。這樣，就通過國防預(yù)算的組織體系形成了社會(huì)公眾對(duì)立法機(jī)構(gòu)、立法機(jī)構(gòu)對(duì)政府、政府對(duì)軍隊(duì)多級(jí)委托—代理關(guān)系。根據(jù)委托代理理論,由于代理人和委托人的目標(biāo)函數(shù)并不總是一致，并且由于存在著信息不對(duì)稱、權(quán)力和責(zé)任不相匹配的問題,所以委托代理鏈條越長,代理的層次越多,代理人就有越可能出現(xiàn)濫用職權(quán)、以權(quán)謀私的行為,初始委托人最終的實(shí)現(xiàn)目標(biāo)與理想目標(biāo)的偏差就會(huì)越大,在國防預(yù)算資金的管理和使用過程中就越容易產(chǎn)生代理人問題。

另一方面，國防預(yù)算的委托—代理關(guān)系中存在著“所有者缺位或虛位”以及“激勵(lì)不足”問題。在國防預(yù)算委托—代理關(guān)系中，作為最終委托人的社會(huì)公眾只是一個(gè)抽象的存在，因此就存在著“所有者缺位或虛位”的現(xiàn)象，這在很大程度上不能實(shí)現(xiàn)“所有者”對(duì)國防預(yù)算活動(dòng)的有效監(jiān)督，使得委托代理關(guān)系中內(nèi)在的激勵(lì)和約束動(dòng)力不足，從而極易誘發(fā)代理人的工作惰性或腐敗行為；同時(shí)，由于國家安全作為一種公共產(chǎn)品，對(duì)于其價(jià)值無法進(jìn)行定量核算，因此也就無法根據(jù)其價(jià)值對(duì)代理者進(jìn)行準(zhǔn)確而有效的激勵(lì)，這樣，國防預(yù)算的代理者對(duì)于激勵(lì)的敏感性就存在不足的現(xiàn)象。

三、國防預(yù)算效率

一般而言，提供公共產(chǎn)品的效率包括兩方面的內(nèi)容：一是資源的配置效率，二是制度的運(yùn)行效率。國防預(yù)算制度的資源配置效率是指如何在民用領(lǐng)域與國防領(lǐng)域之間合理分配有限的經(jīng)濟(jì)資源,從而通過對(duì)國防預(yù)算資源投入的合理配置，實(shí)現(xiàn)既定投入組合的產(chǎn)出最大化。國防預(yù)算制度運(yùn)行效率主要是指在國防預(yù)算執(zhí)行過程中應(yīng)該體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效率原則，盡量減少行政人員對(duì)資源的占用和浪費(fèi)，提高行政效率，并在國防預(yù)算執(zhí)行的過程中，對(duì)不同國防支出計(jì)劃以及具體的資金使用方式、方法進(jìn)行合理選擇，保證在財(cái)政供給資金既定的情況下，少投入、多產(chǎn)出，或者少花錢、多辦事。這取決于國防管理人員及機(jī)構(gòu)的努力程度和工作能力，是組織內(nèi)部的行為效率，其運(yùn)行好壞也直接影響到國防預(yù)算制度的效率。

國防預(yù)算資源的配置效率可以從兩個(gè)方面來進(jìn)行分析：一是國防預(yù)算規(guī)模效率，即財(cái)政要為履行各項(xiàng)國防職能提供足夠、合理的資金支持。國防資源配置規(guī)模既要滿足國家安全戰(zhàn)略目標(biāo)的要求，又要充分考慮到國家經(jīng)濟(jì)的實(shí)際狀況，不能因?yàn)閲乐С龅牟缓侠頂U(kuò)張而對(duì)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生超額負(fù)擔(dān)。當(dāng)資源投入到國防領(lǐng)域所生產(chǎn)出來的國防安全產(chǎn)品給人們帶來的邊際效用,等于投入到民用領(lǐng)域產(chǎn)生的一般性商品和服務(wù)帶給人們的邊際效用時(shí)，即在兩者邊際效用水平相等時(shí)，也就實(shí)現(xiàn)了最佳的國防費(fèi)規(guī)模。評(píng)價(jià)國防預(yù)算規(guī)模配置效率可以采用兩大類指標(biāo)：一種是國防費(fèi)的相對(duì)規(guī)模，即國防費(fèi)占GDP、GNP或財(cái)政總支出的比例；另一種是國防費(fèi)的收入彈性或邊際國防費(fèi)支出傾向，這兩個(gè)指標(biāo)反映的是國防財(cái)政資源投入增加額占財(cái)政支出增加額的比例。二是國防預(yù)算的結(jié)構(gòu)效率，即在國防預(yù)算支出中由各軍兵種分配比例和項(xiàng)目分配結(jié)構(gòu)所決定的效率。國防預(yù)算支出結(jié)構(gòu)必須保證合理確定資金在各軍種和事業(yè)單位的分配比例，有效提高資源配置的效率。當(dāng)國防費(fèi)在各軍事領(lǐng)域內(nèi)產(chǎn)生的邊際戰(zhàn)斗力收益相等時(shí)，就可以認(rèn)為國防費(fèi)達(dá)到了最優(yōu)的結(jié)構(gòu)配置。衡量國防預(yù)算的結(jié)構(gòu)效率可以采用兩種指標(biāo)，一種是軍兵種投入比例，即各軍兵種的軍費(fèi)分配額占國防投入額的比重，另一種是項(xiàng)目支出結(jié)構(gòu)，即人員費(fèi)、維持費(fèi)、裝備采辦費(fèi)、研發(fā)費(fèi)用占國防投入的比例。

[1]姜魯鳴，王文華著.國防費(fèi)經(jīng)濟(jì)學(xué)[M].北京：國防大學(xué)出版社，2007.

[2]程繼斌.中國會(huì)計(jì)年鑒，2002（1）.