■ 王幫元

現(xiàn)行檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)部門(mén)劃分過(guò)細(xì)，機(jī)構(gòu)設(shè)置上的行政層級(jí)式結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)效率低下，在履行法律監(jiān)督職責(zé)、維護(hù)社會(huì)公平正義上沒(méi)能充分發(fā)揮應(yīng)有的作用。機(jī)構(gòu)是行使檢察權(quán)的載體，司法改革的步伐要求在機(jī)構(gòu)改革上取得突破，應(yīng)該以業(yè)務(wù)工作為中心整合檢察機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)設(shè)置，根據(jù)工作性質(zhì)具體劃分為業(yè)務(wù)部門(mén)、檢務(wù)保障部門(mén)和政治人事部門(mén)。整合業(yè)務(wù)部門(mén)，突破長(zhǎng)久形成的行政審批辦案模式，實(shí)行分管副檢察長(zhǎng)負(fù)責(zé)下的檢察官獨(dú)立辦案制度，專(zhuān)職檢委會(huì)對(duì)辦案檢察官的指導(dǎo)、咨詢(xún)建議、監(jiān)督和考核，有助于提高辦案質(zhì)量，發(fā)揮辦案檢察官的自主性，積極提高工作水平。機(jī)構(gòu)改革的基礎(chǔ)上，領(lǐng)導(dǎo)體制上也進(jìn)行相應(yīng)的轉(zhuǎn)變，對(duì)應(yīng)三種工作實(shí)行不同的決策體制，需要完善檢委會(huì)、院務(wù)會(huì)和黨組會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)方式和工作機(jī)制。

一、現(xiàn)行機(jī)構(gòu)設(shè)置的問(wèn)題

（一）機(jī)構(gòu)劃分過(guò)細(xì)造成人員分散、業(yè)務(wù)開(kāi)展不平衡、工作分配不均

現(xiàn)行地方檢察機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置遵循上下對(duì)應(yīng)的原則，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)一般在18個(gè)左右。過(guò)多的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，造成了檢察人員的過(guò)度分散，職能重疊，特別在基層檢察機(jī)關(guān)尤為明顯。一般基層檢察院干警人數(shù)在50名左右，很多科室僅有一至兩人，諸如反瀆職侵權(quán)檢察部門(mén)、民事行政檢察部門(mén)、控告申訴部門(mén)、預(yù)防部門(mén)、研究室、檢委辦等部門(mén)多則兩至三人，少則一人，這種情況在基層檢察機(jī)關(guān)比較常見(jiàn)，在分市級(jí)檢察機(jī)關(guān)也存在。過(guò)少的人員配備使得一些工作無(wú)法開(kāi)展，同時(shí)一個(gè)機(jī)關(guān)單位內(nèi)，人員的工作分配很不均勻，有的部門(mén)經(jīng)常無(wú)所事事，而有的部門(mén)經(jīng)常利用休息時(shí)間加班加點(diǎn)，節(jié)假日正常公休都得不到保證。

（二）行政層級(jí)式結(jié)構(gòu)造成效率低下、職責(zé)不清、檢察人員素質(zhì)提升緩慢

現(xiàn)行檢察機(jī)關(guān)行政科層式的機(jī)構(gòu)設(shè)置，也形成了行政審批式的辦案模式。辦案程序一般是承辦人進(jìn)行初審，拿出處理意見(jiàn)，交由部門(mén)負(fù)責(zé)人審批，再交由分管副檢察長(zhǎng)決定。復(fù)雜一點(diǎn)的案件往往還要經(jīng)過(guò)部門(mén)會(huì)議討論，提請(qǐng)檢委會(huì)決議。這些復(fù)雜的程序設(shè)置初衷是確保案件的審慎處理和準(zhǔn)確無(wú)誤，但實(shí)際操作中，由于具體承辦人不是最終的決定者，往往采取方便處理的方式規(guī)避責(zé)任，要么對(duì)案件簡(jiǎn)單決定，要么把問(wèn)題提交上去。而非案件直接承辦人來(lái)參與案件的討論，也不能全面掌握案件的具體情況，僅就匯報(bào)材料所提供事實(shí)進(jìn)行議論。而匯報(bào)材料也由于承辦人的主觀偏好往往不完全符合案件事實(shí)，更有甚者非案件承辦人往往帶有自己觀念上的既成觀點(diǎn)來(lái)發(fā)表意見(jiàn)，徹底使得承辦人喪失自己的獨(dú)立判斷，聽(tīng)從民主決策程序的結(jié)果。辦案工作違背了司法親歷性原則，上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的水平限制著具體辦案的下屬人員水平的發(fā)揮。這種辦案模式造成了職責(zé)不清、效率低下，檢察人員業(yè)務(wù)素質(zhì)和工作水平也提升緩慢。

二、機(jī)構(gòu)改革的原則和方向

（一）提高人力資源利用效率

社會(huì)發(fā)展需要良好的司法保障，檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職責(zé)也顯得日益重要，查辦職務(wù)犯罪保證良好的政務(wù)環(huán)境，打擊刑事犯罪維護(hù)社會(huì)良好秩序，加強(qiáng)司法監(jiān)督維護(hù)人權(quán)和社會(huì)公平正義，檢察機(jī)關(guān)的任務(wù)越來(lái)越重。檢察機(jī)關(guān)的編制一直比較有限，人員素質(zhì)也在逐步提高，為了適應(yīng)新形勢(shì)和新任務(wù)的要求，就需要提高現(xiàn)有人才的使用效率。機(jī)構(gòu)設(shè)置是人才資源發(fā)揮作用的載體，通過(guò)機(jī)構(gòu)改革就要達(dá)到人才充分利用的目的，將檢察人才分配到合適的崗位上發(fā)揮出各自的專(zhuān)長(zhǎng)，當(dāng)下存在的部門(mén)之間人員工作分配不均問(wèn)題就應(yīng)該在機(jī)構(gòu)改革中予以糾正，通過(guò)機(jī)構(gòu)改革提高人才使用效率。

（二）全面履行法律監(jiān)督職責(zé)

長(zhǎng)期以來(lái)檢察工作發(fā)展很不平衡，在各級(jí)檢察機(jī)關(guān)中反貪局作為反腐敗的主要職能部門(mén)，在社會(huì)上有較大的影響。而反瀆部門(mén)由于瀆職犯罪查辦過(guò)程中存在“三難一大”（發(fā)現(xiàn)難、取證難、查處難，阻力大）的問(wèn)題，反瀆工作一直舉步維艱，很多檢察機(jī)關(guān)的反瀆部門(mén)還在追求立案“零突破”標(biāo)準(zhǔn)的階段。刑事檢察工作是檢察機(jī)關(guān)的一項(xiàng)傳統(tǒng)內(nèi)容，居于公檢法辦理刑事案件程序的中間環(huán)節(jié)，偵監(jiān)和公訴業(yè)務(wù)正常開(kāi)展。而訴訟監(jiān)督職能行使的效果都很有限，民事行政檢察工作仍處于起步階段，行政抗訴工作在很多檢察院還沒(méi)有正式開(kāi)展，監(jiān)所內(nèi)非正常死亡以及其他侵犯人權(quán)現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，監(jiān)所執(zhí)行監(jiān)督仍需加強(qiáng)。

（三）建立制約有力、運(yùn)行高效的工作機(jī)制

機(jī)構(gòu)的分散、職能的重疊是現(xiàn)行檢察機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置中的一大問(wèn)題，機(jī)構(gòu)改革中在著眼于人員的合理配備、法律監(jiān)督職能全面行使的基礎(chǔ)上，更要建立制約有力、運(yùn)行高效的工作機(jī)制。業(yè)務(wù)工作需要加強(qiáng)監(jiān)督和指導(dǎo)，改變以往職責(zé)不清的狀況，改變行政審批式的管理方式，需要成立專(zhuān)門(mén)的指導(dǎo)、監(jiān)督部門(mén)，在保障檢察官獨(dú)立辦案的基礎(chǔ)上，從制度上、機(jī)制上提供其獨(dú)立開(kāi)展工作的支持，并進(jìn)行必要的監(jiān)督。機(jī)關(guān)內(nèi)務(wù)管理和后勤保障上，要積極發(fā)揚(yáng)民主，在專(zhuān)門(mén)部門(mén)負(fù)責(zé)的基礎(chǔ)上，實(shí)行院務(wù)公開(kāi)，保證全院干警及工作人員對(duì)院務(wù)管理的參與和建議權(quán)。在人員任免及重大事項(xiàng)決策上要發(fā)揮黨組的集中領(lǐng)導(dǎo)作用，把黨組的工作日?；粩嗉訌?qiáng)隊(duì)伍的管理，在思想上政治上組織上保證黨的領(lǐng)導(dǎo)，保證檢察工作的正確政治方向。

三、機(jī)構(gòu)改革的具體設(shè)想

（一）以業(yè)務(wù)工作為中心進(jìn)行機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配備

開(kāi)展檢察業(yè)務(wù)工作是檢察機(jī)關(guān)存在的理由，所以機(jī)構(gòu)設(shè)置必須滿足檢察業(yè)務(wù)開(kāi)展的需要。以檢察業(yè)務(wù)部門(mén)為中心，其他部門(mén)應(yīng)該在滿足業(yè)務(wù)需要的前提下設(shè)置，既不能浪費(fèi)資源，也不能限制業(yè)務(wù)工作的正常開(kāi)展。根據(jù)與業(yè)務(wù)工作的服務(wù)關(guān)系的不同可以劃分為檢務(wù)保障類(lèi)和政治人事類(lèi)，因而檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部就形成以業(yè)務(wù)部門(mén)為主體，檢務(wù)保障部門(mén)和政治人事部門(mén)為兩翼的三大部門(mén)體制的檢察機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置。根據(jù)工作需要，三大部門(mén)的人員配備比例可以確定為85%、10%和5%，85%的人員從事檢察業(yè)務(wù)工作，10%的人員從事院內(nèi)管理和保障服務(wù)工作，和5%的人員從事思想政治組織人事教育工作。

（二）整合業(yè)務(wù)部門(mén)，形成一個(gè)綜合業(yè)務(wù)部門(mén)和三大具體業(yè)務(wù)部門(mén)

（1）業(yè)務(wù)部門(mén)中成立行使業(yè)務(wù)指導(dǎo)、咨詢(xún)、監(jiān)督和考核為一體的專(zhuān)職檢委會(huì)的綜合部門(mén)，其具體職責(zé)涵蓋了現(xiàn)行的研究室、檢委辦和業(yè)務(wù)監(jiān)督管理中心。專(zhuān)職的檢察委員會(huì)機(jī)構(gòu)的設(shè)立解決了業(yè)務(wù)指導(dǎo)、監(jiān)督、咨詢(xún)職能的日?；螅軌?qū)π枰懻摰陌讣裱痉ㄒ?guī)律進(jìn)行合議和決定，對(duì)提交檢察委員會(huì)討論的事項(xiàng)進(jìn)行充分的論證，及時(shí)對(duì)業(yè)務(wù)經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)。

（2）職務(wù)犯罪檢察部門(mén)，其具體職責(zé)涵蓋現(xiàn)行的反貪污賄賂局、反瀆職侵權(quán)局和職務(wù)犯罪預(yù)防部門(mén)。將職務(wù)犯罪偵查權(quán)合并起來(lái)行使，有助于發(fā)揮人員的合力，集中力量辦理重大案件，也有助于逐漸將反瀆職檢察工作開(kāi)展起來(lái)。因?yàn)槁殑?wù)犯罪往往是交叉感染的，比如瀆職侵權(quán)行為，很大可能就存在貪污受賄問(wèn)題，人為地將二者分開(kāi)是對(duì)職務(wù)犯罪性質(zhì)的違背。組建統(tǒng)一的職務(wù)犯罪偵查部門(mén)，便于組建專(zhuān)業(yè)偵查隊(duì)伍，提高偵查效率；也便于構(gòu)建職務(wù)犯罪偵查決定權(quán)和執(zhí)行權(quán)相對(duì)分離的體制，提高決策的穩(wěn)妥性和正確性，避免權(quán)力的濫用。而職務(wù)犯罪預(yù)防和職務(wù)犯罪偵查結(jié)合起來(lái)開(kāi)展才能更有效，更有針對(duì)性和說(shuō)服力。

（3）刑事案件檢察部門(mén)，其職責(zé)涵蓋現(xiàn)行的公訴部門(mén)和偵監(jiān)部門(mén)。刑事案件的辦理是檢察工作的一項(xiàng)傳統(tǒng)內(nèi)容，由于其銜接了公安和法院兩家的訴訟程序，這些工作已經(jīng)取得了一定的經(jīng)驗(yàn)，具備了一定的水平。

（4）訴訟監(jiān)督檢察部門(mén)，其具體職責(zé)涵蓋現(xiàn)行的控告申訴部門(mén)、民事行政檢察部門(mén)、監(jiān)所檢察部門(mén)。隨著國(guó)家法治進(jìn)程的推進(jìn)，司法工作在社會(huì)生活中的影響不斷上升，訴訟監(jiān)督工作對(duì)于維護(hù)司法公正和社會(huì)的公平正義具有重要的意義。

（三）組建檢務(wù)保障部門(mén)，提高保障水平和效率

檢務(wù)保障部門(mén)，主要從事機(jī)關(guān)內(nèi)的行政管理和后勤服務(wù)，涵蓋現(xiàn)行的辦公室、技財(cái)裝備部門(mén)和司法警察大隊(duì)。辦公室和技財(cái)裝備部門(mén)的分開(kāi)設(shè)立客觀上增加了辦事成本，影響了辦事效率。檢務(wù)保障工作應(yīng)根據(jù)檢察業(yè)務(wù)的需要，在諸如人員接待、會(huì)場(chǎng)布置、車(chē)輛配備、辦公設(shè)備以及財(cái)物供給等方面服務(wù)應(yīng)該盡量一步到位，減少層層審批的程序性效率損耗。

（四）組建政治人事部門(mén)，改進(jìn)“管人”工作方式

政治人事部門(mén)，主要從事的是管人的工作，抓好隊(duì)伍建設(shè)和干部的管理、培訓(xùn)、教育、考核、監(jiān)督，具體職責(zé)涵蓋現(xiàn)行的政工部門(mén)、監(jiān)察部門(mén)和機(jī)關(guān)內(nèi)黨的工作?，F(xiàn)行政工部門(mén)、監(jiān)察部門(mén)和機(jī)關(guān)黨委工作交叉現(xiàn)象十分嚴(yán)重，同樣工作在不同部門(mén)之間重復(fù)，也讓業(yè)務(wù)部門(mén)應(yīng)付了多重的工作任務(wù)，使得一些教育活動(dòng)不得人心、收效甚微。將這些“管人”的工作合為一體，避免重復(fù)性工作和形式主義弊端，根據(jù)業(yè)務(wù)工作開(kāi)展的需要，進(jìn)行必要的思想政治教育、職業(yè)道德培養(yǎng)、廉政和紀(jì)律作風(fēng)建設(shè)，將增強(qiáng)這些工作的積極效應(yīng)。

（五）構(gòu)建領(lǐng)導(dǎo)決策體制和工作機(jī)制，發(fā)揮機(jī)構(gòu)改革的整體效果

三大部門(mén)的機(jī)構(gòu)設(shè)置以及三類(lèi)業(yè)務(wù)工作的劃分，做到了分工明確，但要做好各項(xiàng)具體工作，還必須建設(shè)監(jiān)督有力、運(yùn)行高效的工作機(jī)制。根據(jù)三大部門(mén)不同的工作性質(zhì)，應(yīng)該完善檢委會(huì)、院務(wù)會(huì)和黨組會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)決策機(jī)制和具體的工作機(jī)制。業(yè)務(wù)工作中實(shí)行專(zhuān)職檢委會(huì)的統(tǒng)一指導(dǎo)、監(jiān)督、咨詢(xún)和考核，分管副檢察長(zhǎng)具體負(fù)責(zé)，辦案檢察官獨(dú)立辦案的工作機(jī)制。取消部門(mén)負(fù)責(zé)人的職位設(shè)置，改變案件辦理的行政審批式模式，嚴(yán)格限制檢委會(huì)討論決定案件數(shù)量，把辦案責(zé)任具體落實(shí)到辦案檢察官個(gè)人，輔之以專(zhuān)職檢委會(huì)的指導(dǎo)和咨詢(xún)建議，專(zhuān)職檢委會(huì)的全程監(jiān)督和考核，這有助于提高辦案質(zhì)量，提升辦案檢察官的辦案水平。專(zhuān)職檢察委員會(huì)的工作也需要監(jiān)督，因而組成全院檢察委員會(huì)例會(huì)是民主行使最高業(yè)務(wù)決策權(quán)的方式，專(zhuān)職檢察委員會(huì)定期向全院委員會(huì)匯報(bào)工作，接受其監(jiān)督。

檢務(wù)保障部負(fù)責(zé)人稱(chēng)主任，不再由副檢察長(zhǎng)分管，副檢察長(zhǎng)的職能只在檢察業(yè)務(wù)領(lǐng)域。檢務(wù)保障部門(mén)負(fù)責(zé)全機(jī)關(guān)內(nèi)的行政管理和后勤服務(wù)，事關(guān)全院的決策由院務(wù)會(huì)決定。院務(wù)會(huì)的組成和決策實(shí)行民主制，由全院干警推舉的代表組成，對(duì)檢務(wù)保障部門(mén)的工作進(jìn)行監(jiān)督，就全院管理、財(cái)務(wù)、裝備等重大事項(xiàng)討論決定。

政治人事部門(mén)負(fù)責(zé)人為黨組副書(shū)記，稱(chēng)政治指導(dǎo)員或者政治部主任，協(xié)助黨組書(shū)記做好干警的思想政治、組織人事、教育培訓(xùn)和紀(jì)律作風(fēng)建設(shè)工作。政治人事部門(mén)是黨組會(huì)的工作機(jī)構(gòu)，具體執(zhí)行黨組會(huì)的決議，就人事任免、職級(jí)晉升、隊(duì)伍管理、黨的建設(shè)等工作向黨組會(huì)負(fù)責(zé)，實(shí)現(xiàn)黨組會(huì)工作的日?；?，確保黨對(duì)檢察工作在組織、思想、政治上的領(lǐng)導(dǎo)。