張廷廣

面對“十二五”規(guī)劃的新任務(wù)和新時期國際國內(nèi)復(fù)雜的環(huán)境變化，作為行政決策中樞系統(tǒng)的政府能否做到有效決策不僅關(guān)系到中國社會繼續(xù)穩(wěn)定與否，更關(guān)系到社會主義現(xiàn)代化事業(yè)這一大局能否穩(wěn)步、持續(xù)前進。“群眾路線作為毛澤東思想活的靈魂”，是指一切為了群眾、一切依靠群眾，從群眾中來、到群眾中去的工作路線。建國60余年的實踐表明，群眾路線不僅在黨的工作中一貫發(fā)揮著“法寶”作用，也在政府的有效決策中發(fā)揮著重要作用。本文結(jié)合管理學(xué)家之父彼得·德魯克在《卓有成效的管理者》一書中關(guān)于有效性決策的相關(guān)理論研究，嘗試分析和闡述群眾路線在我國政府有效決策中的作用及前景。

一、群眾路線在我國政府有效決策中的作用

（一）群眾路線為政府有效決策提供可靠的信息來源

信息不僅是21世紀(jì)社會領(lǐng)域、經(jīng)濟領(lǐng)域最寶貴的資源，更是政府實現(xiàn)有效決策的戰(zhàn)略性資源。“信息資源決定政府作為社會公共事務(wù)最重要的管理者為何事決策、決策的效率以及決策的質(zhì)量，進而決定其管理是否卓有成效。”全面、準(zhǔn)確的信息資源必出自于可靠的信息來源?！皬娜罕娭衼怼笔钦@取信息最重要的源頭和途徑。政府通過親身深入群眾了解情況或者以“課題”的形式委托科研機構(gòu)或高等院校進行研究，以便更全面、更準(zhǔn)確地掌握社會領(lǐng)域里某一具體問題的信息資源，再按照社會問題的基本邏輯來進行有效決策。在做正式?jīng)Q策之前，政府往往會與充當(dāng)智囊角色的專家、學(xué)者等特殊“群眾”進行充分的信息互動，以避免決策失靈，確保決策真正有效。

（二）群眾路線為政府有效決策發(fā)揮監(jiān)督制約作用

中國漫長的封建君主專制歷史強有力地證明，不受群眾監(jiān)督或者群眾監(jiān)督不力的權(quán)力極有可能使政府做出無效的決策，輕則社會動蕩、發(fā)展受阻，重則根基動搖、王朝傾覆。當(dāng)今我國政府面臨著更加復(fù)雜的環(huán)境和真假充斥的信息，只有切實做到“一切依靠群眾”來監(jiān)督制約，才能有效避免決策失誤，進而實現(xiàn)國家的長治久安。人民群眾作為重要的外部監(jiān)督力量，通過政務(wù)公開、決策聽證會等途徑對政府決策的目標(biāo)、方案以及內(nèi)容進行監(jiān)督，以避免政府因自身利益考慮而出現(xiàn)的“暗箱操作”和“權(quán)力尋租”現(xiàn)象。其次，“有效的決策，常自多種不同而相互沖突的見解中產(chǎn)生；常自多中旗鼓相當(dāng)、優(yōu)劣互見的方案中產(chǎn)生?！比嗣袢罕姶嬖诓煌睦嬖V求，因而易產(chǎn)生“沖突見解”和“優(yōu)劣方案”。政府再“擇善從之”，進而增強決策的有效性。

（三）群眾路線為政府有效決策提供“兩性”保障

所謂“兩性”，即指合法性與合理性。同時具備合法性與合理性是政府有效決策的具體體現(xiàn)。合法性是決策必須滿足的最基本的條件。隨著我國法律的不斷完善和執(zhí)法力度的不斷加強，政府作為決策主體做出明顯違背法律法規(guī)的決策是越來越少，但“模糊性違法”的決策卻難以避免。這就需要廣大群眾、專家學(xué)者在必要的時候依照法定程序懇請相關(guān)機關(guān)對決策進行“違憲審查”，以確保決策的合法性。與不合法決策相比，政府因忽視社會公平和人們的意愿而制定的不合理決策則相對更多。決策合理性的喪失不僅會增加政府的執(zhí)行成本，而且會給政府與群眾的關(guān)系造成負面影響。因此，政府必須堅持“一切為了人民”的思想，從絕大多數(shù)群眾的利益出發(fā)，“確實找出決策問題必須滿足的界限，換言之，找出決策問題的‘邊界條件’”，以確保決策具有足夠的合理性。

（四）群眾路線為政府有效決策提供完善途徑

由于信息不完備性和環(huán)境易變性的現(xiàn)象客觀存在，政府所做的決策在實際執(zhí)行中往往會出現(xiàn)“不適”的情況。政府只有根據(jù)新信息和新環(huán)境對已做出的決策進行不斷完善，才能確保決策有效?！皼Q策完善”作為政府決策程序的最后一環(huán)，也是十分重要的一環(huán)，通常與“決策反饋”構(gòu)成整體，來對原有決策進行部分調(diào)整和補充。政府“在決策的過程中要重視反饋，因為它不僅能印證決策的正確性和有效性，而且是決策得以完善并最終達到有效的基礎(chǔ)。”政府決策的客體總是針對某一區(qū)域的公民甚至針對全國公民，因此，看人民群眾的反映，聽人民群眾的呼聲是決策反饋和決策完善的真正途徑。政府只有通過運用執(zhí)行手段讓決策“到群眾中去”接受實踐的檢驗，再通過民意調(diào)查機制和民意反饋機制使執(zhí)行效果和新信息“從群眾中來”，最后再根據(jù)“反饋信息”對決策進行相應(yīng)的修改和完善，才能最終形成有效的決策。

二、群眾路線在我國政府有效決策中的前景

群眾路線作為一條科學(xué)路線、民主路線，在我國政府的有效決策中具有廣闊的前景。其原因主要基于以下三方面：

（一）歷史的積淀

群眾路線不僅在現(xiàn)今我國政府各項工作中扮演著重要角色，在新民主主義革命時期根據(jù)地日常工作中就逐漸發(fā)揮著重要作用。在土地革命時期，根據(jù)地政權(quán)建設(shè)除了要堅持黨領(lǐng)導(dǎo)的原則外，堅持人民群眾參與管理和監(jiān)督也是重要原則。在工農(nóng)政府的建設(shè)中、土地革命路線的形成與制定中以及對土地的丈量與分配中都閃現(xiàn)著群眾路線的影子。在抗日戰(zhàn)爭和解放戰(zhàn)爭時期，群眾路線在政府工作中得到進一步發(fā)展與完善。在抗日時期實行的“民主政權(quán)三三制”原則和“減租減息”政策以及在解放戰(zhàn)爭時期頒布的《中國土地法大綱》等無不體現(xiàn)著當(dāng)時根據(jù)地政府對群眾路線的成功運用。新中國成立后，隨著“人民有權(quán)依法參與對國家事務(wù)的管理”被寫進《憲法》，群眾路線的地位在政府工作中得到進一步鞏固。因此，深厚的歷史積淀將繼續(xù)產(chǎn)生強大的“慣性”，推動群眾路線繼續(xù)發(fā)揮作用。

（二）服務(wù)型政府的要求

建設(shè)服務(wù)型政府是新時期我國民主政治建設(shè)和政府改革創(chuàng)新的一大特色，它不僅是實踐“三個代表”重要思想的具體體現(xiàn)，也是落實科學(xué)發(fā)展觀的重大探索。服務(wù)型政府的本質(zhì)是社會本位、民本位。這必然要求政府在管理國家事務(wù)時要以維護人民的根本利益為出發(fā)點，在處理具體社會事務(wù)時要為人民服務(wù)、讓人民滿意，在作重大決策時要保障公民的知情權(quán)與參與權(quán)。因此，堅持群眾路線是建設(shè)服務(wù)型政府的內(nèi)在要求。其次，服務(wù)型政府的發(fā)展目標(biāo)是由“全能政府”向“有限政府”徹底轉(zhuǎn)變。“有限政府”意味著NGO等多種社會力量參與到對社會公共事務(wù)的管理之中。面對多種力量的參與和復(fù)雜易變的環(huán)境，政府必須堅持群眾路線，掌握充分、準(zhǔn)確的信息，做出合理合法的有效決策，才能增強自身的合法性。

（三）國民整體素質(zhì)的提高

政府在決策過程中能否很好地堅持群眾路線與國民整體素質(zhì)的高低有重大關(guān)系，因為國民的整體素質(zhì)不僅決定了國民自身有無能力參與政府決策，而且決定了國民參與意識的高低，更決定了在國民參與下所做決策的質(zhì)量和效率。在我國傳統(tǒng)的政府決策體系中，除了極少數(shù)智囊型人物能參與政府決策外，和決策有直接利害關(guān)系的民眾常常與決策無緣。這種現(xiàn)象的出現(xiàn)固然與個別政府官員的專斷意識有關(guān)，但與國民在傳統(tǒng)社會中整體素質(zhì)低下的聯(lián)系更為緊密。新中國成立后，尤其是改革開放以來，我國教育事業(yè)獲得長足發(fā)展，教育改革取得令人矚目的成績。