林秀紅

加大環(huán)境法制建設(shè)力度

林秀紅

福建省環(huán)保設(shè)計院

加快環(huán)境保護(hù)工作的制度化、法制化進(jìn)程，建立并完善環(huán)境與發(fā)展綜合決策機(jī)制、環(huán)境管理制度、公眾參與制度、嚴(yán)格執(zhí)法依法管理，是從源頭上防止環(huán)境污染和生態(tài)破壞、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的根本途徑。

環(huán)境保護(hù) 法制建設(shè) 可持續(xù)發(fā)展

1 加強(qiáng)環(huán)境法制建設(shè)的意義

1.1 加強(qiáng)環(huán)境法制建設(shè)是歷史的必然

隨著經(jīng)濟(jì)建設(shè)的迅速發(fā)展，特別是工業(yè)化生產(chǎn)過程中的處置不當(dāng)，采用粗放型的生產(chǎn)經(jīng)營方式，不合理地開發(fā)利用自然資源，造成大量資源能源浪費，引發(fā)環(huán)境污染和生態(tài)破壞等一系列環(huán)境問題，嚴(yán)重制約了經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，危及人類的生存與繁衍。我們應(yīng)當(dāng)清醒地看到，我國環(huán)境污染與生態(tài)破壞已進(jìn)入高發(fā)期，突發(fā)性的環(huán)境污染與生態(tài)破壞事件頻發(fā)。為了解決這一突出的環(huán)境問題，同時也借鑒了國外發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗教訓(xùn)，我國政府將環(huán)境保護(hù)擺上了更加突出的位置，這是順應(yīng)我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的客觀要求，也是順應(yīng)歷史發(fā)展的必然趨勢。盡管如此，由于歷史的原因與現(xiàn)實中的諸多因素，我國環(huán)境形勢仍不容樂觀，環(huán)境問題仍很嚴(yán)重，突出表現(xiàn)為：大氣污染十分嚴(yán)重，水環(huán)境污染非常突出，生態(tài)環(huán)境遭到嚴(yán)重破壞，群眾生產(chǎn)、生活與健康受到嚴(yán)重威脅。近年來，水污染、重金屬污染呈集中爆發(fā)之勢，這是人類不合理改造自然，遭到大自然嚴(yán)重報復(fù)的結(jié)果。當(dāng)前，我們務(wù)必要增強(qiáng)憂患意識，充分認(rèn)識到環(huán)境保護(hù)工作是“強(qiáng)國富民安天下”的大事，搞好環(huán)境保護(hù)工作，事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展，事關(guān)子孫后代生存繁衍，務(wù)必將環(huán)境保護(hù)工作納入制度化、法制化的軌道，要抓緊制定和完善環(huán)境保護(hù)所需要的法律法規(guī)，同時要嚴(yán)格執(zhí)法，加大打擊破壞環(huán)境的犯罪行為。

1.2 加強(qiáng)環(huán)境法制建設(shè)是實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的客觀要求

環(huán)境問題的產(chǎn)生與人類的經(jīng)濟(jì)活動密切相關(guān)，主要是由于經(jīng)濟(jì)社會活動不當(dāng)造成的。自然環(huán)境和資源是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，環(huán)境污染破壞了這一物質(zhì)基礎(chǔ)，社會生產(chǎn)活動就無法正常進(jìn)行。

可持續(xù)發(fā)展的思想最早源于環(huán)境保護(hù)。我國人口多，資源能源相對匱乏，要滿足人民群眾日益增長的物質(zhì)文化生活需要，對環(huán)境的壓力很大。在加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展中絕不能以犧牲環(huán)境為代價。因此，為了卓有成效地保護(hù)和改善城鄉(xiāng)環(huán)境，以適應(yīng)可持續(xù)發(fā)展的需要，就必須進(jìn)一步加強(qiáng)環(huán)境法制建設(shè)，以促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的全面實施。

1.3 加強(qiáng)環(huán)境法制建設(shè)是強(qiáng)化環(huán)境管理的需要

環(huán)境管理是當(dāng)前環(huán)境保護(hù)工作的重要內(nèi)容和工作重點。很多環(huán)境污染和生態(tài)破壞是管理不善造成的。因此，強(qiáng)化環(huán)境管理十分重要。市場經(jīng)濟(jì)實際上是法制經(jīng)濟(jì)，環(huán)境管理從某種意義上來說，就是用環(huán)保法律、法規(guī)來規(guī)范人們的環(huán)境保護(hù)行為。實施管理的過程，實際上就是執(zhí)法的過程。強(qiáng)化環(huán)境管理就是依法管理環(huán)境，就是環(huán)境管理要有法律作后盾。目前，我國的環(huán)境管理與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展存在許多不相適應(yīng)、不協(xié)調(diào)的矛盾與問題，如環(huán)境管理體系不全、手段匱乏、人員少、資金投入不足等已成為嚴(yán)重阻礙強(qiáng)化環(huán)境管理之主要因素。環(huán)境保護(hù)涉及部門多、面廣量大、任務(wù)艱巨。要保證環(huán)保工作的正常開展，就必須建立與工作內(nèi)容相適應(yīng)的強(qiáng)有力的管理體系，而其機(jī)構(gòu)設(shè)置、法律地位、管理體制、職責(zé)權(quán)限、工作制度等都必須由相應(yīng)的法律法規(guī)作出規(guī)定。必須通過環(huán)境立法來規(guī)范環(huán)境管理的程序和制定切實可行、操作性強(qiáng)的工作方針。因此，加強(qiáng)環(huán)境法制建設(shè)也是強(qiáng)化環(huán)境管理的需要，勢在必行。

1.4 加強(qiáng)環(huán)境法制建設(shè)是人民群眾的迫切愿望

隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和人口的不斷增長，工業(yè)、農(nóng)業(yè)和生活污染也逐年增大。而人類改造自然，是為了生存的環(huán)境更美好，更宜居。隨著人們生活條件的逐步改善，廣大人民群眾對周邊居住環(huán)境提出了更高要求，人們的環(huán)保意識逐步增強(qiáng)，環(huán)境法制觀念也逐步樹立，并逐步自覺地加入保護(hù)環(huán)境的行列中來。突出表現(xiàn)為：有關(guān)環(huán)境保護(hù)的信訪逐年增多，人大代表的建議、政協(xié)委員的環(huán)保提案也呈逐年上升之勢，充分反映了廣大人民群眾加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)，加強(qiáng)污染防治，防止生態(tài)破壞，改善環(huán)境質(zhì)量的迫切要求和強(qiáng)烈愿望。這也說明，環(huán)境保護(hù)是事關(guān)人民群眾切身利益的大事，事關(guān)人民群眾生活水平、生活質(zhì)量是否真正提高和改善，事關(guān)子孫后代生存和繁衍的大事，是重要的民生工程。環(huán)境保護(hù)，不僅具有近期效益，更具有長遠(yuǎn)效益；不僅具有經(jīng)濟(jì)效益，更具有社會效益。因此，加強(qiáng)環(huán)境法制建設(shè)，維護(hù)好最廣大人民群眾的環(huán)境權(quán)益，保護(hù)和改善環(huán)境質(zhì)量，提高人民群眾的生活水平，是人心所向，表達(dá)了人民的意志、愿望和要求。

2 環(huán)境法制建設(shè)中存在的主要問題

2.1 環(huán)境立法方面

一是我國環(huán)境立法方面仍不夠完善和規(guī)范，與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制不相適應(yīng)，與其它法規(guī)不相配合，存在立法方面的空白。二是現(xiàn)有法規(guī)的具體性、可操作性較差。三是現(xiàn)有的環(huán)保法律法規(guī)賦予環(huán)保部門的強(qiáng)制性權(quán)力太小，無法起到威懾嚴(yán)重環(huán)境污染行為的作用和效力。特別是縣級以下環(huán)保部門的行政處罰權(quán)力太小，不能起到有效遏制環(huán)境污染及生態(tài)、資源破壞的巨大作用。

2.2 環(huán)境執(zhí)法方面

環(huán)境執(zhí)法上主要存在兩個方面的問題：一是執(zhí)法難、難執(zhí)法，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)的現(xiàn)象比較嚴(yán)重。存在地方保護(hù)主義、政府行政干預(yù)、人情觀念、以言代法、協(xié)商代替執(zhí)法等不良現(xiàn)象。特別是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)、不發(fā)達(dá)地區(qū)，不能很好地將環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展很好地協(xié)調(diào)起來，只顧短期經(jīng)濟(jì)效益，而忽視長遠(yuǎn)效益。有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)較普遍存在。二是環(huán)保執(zhí)法隊伍薄弱、機(jī)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)不健全，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級基層政府，人手少、無法適應(yīng)面廣量大的環(huán)境執(zhí)法需要。加之現(xiàn)有環(huán)保執(zhí)法人員素質(zhì)差，不適應(yīng)正常執(zhí)法需要，影響了正常執(zhí)法工作的開展。

2.3 法制宣傳方面

環(huán)境法制宣傳缺乏力度、深度和廣度，還沒有形成很好的輿論氛圍，廣大群眾特別是廣大農(nóng)民的環(huán)境法制觀念還比較淡薄，環(huán)境意識不高，自我保護(hù)意識不強(qiáng)，遭到環(huán)境污染危害還不能正確運用環(huán)保法律法規(guī)來維護(hù)自己的合法環(huán)境權(quán)益。

3 加強(qiáng)環(huán)境法制建設(shè)的建議

隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，我國的環(huán)境污染和生態(tài)破壞呈上升趨勢。當(dāng)前，我國已進(jìn)入環(huán)境污染事故的高發(fā)期。當(dāng)務(wù)之急必須進(jìn)一步加強(qiáng)環(huán)境法制建設(shè)，把環(huán)境保護(hù)納入法制化軌道，加大環(huán)境立法和執(zhí)法力度。

3.1 加強(qiáng)環(huán)境立法

按“依法治國”的理念，對現(xiàn)有的環(huán)保法律法規(guī)加以修改完善，使之與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)。這是加強(qiáng)環(huán)境法制建設(shè)，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。為此，一是要填補立法空白，二是要完善配套法規(guī)以及有關(guān)的環(huán)境法規(guī)。各地要根據(jù)本地的實情，制定相應(yīng)的、可操作性強(qiáng)的環(huán)保法規(guī)、條例和實施細(xì)則。要賦予環(huán)保部門相應(yīng)的行政處罰權(quán)力。

3.2 加強(qiáng)制度執(zhí)行力

制度的生命力在于執(zhí)行，制度不能只寫在紙上、掛在墻上、說在嘴上，要采取有力舉措，以更大的精力和決心抓好貫徹落實，否則，再好的制度也會形同虛設(shè)。所以，我們除了對制度執(zhí)行作部署、提要求外，要切實加強(qiáng)制度執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查，防止出現(xiàn)工作“重部署，輕督查”，流于形式、走過場的問題。同時，還要及時嚴(yán)肅查處違反制度的行為，做到毫不留情、決不手軟地及時予以處理，否則不能夠震懾和警示其他人“重蹈覆轍”，難以保證制度的有效執(zhí)行效率。

3.3 建立制度執(zhí)行的監(jiān)督、考核和追究機(jī)制

建立制度執(zhí)行的監(jiān)督機(jī)制，對制度執(zhí)行進(jìn)行責(zé)任分解，明確責(zé)任部門和具體責(zé)任人，對有令不行、有禁不止、隨意變通、惡意規(guī)避等行為，堅決追究相關(guān)人員的責(zé)任，確保制度執(zhí)行監(jiān)督有法可依。建立制度執(zhí)行的考核機(jī)制，包括科學(xué)合理的考核流程和辦法，并將制度執(zhí)行情況納入績效考核的內(nèi)容之中，一并進(jìn)行考核。在考核中，加強(qiáng)考核的經(jīng)常性，做到平時考核和定期考核相結(jié)合?？己私Y(jié)果作為干部評優(yōu)評先的主要依據(jù)，通過客觀、公平、公正的考核和考核結(jié)果的運用，讓執(zhí)行制度不力的人得到相應(yīng)的處理，讓堅決執(zhí)行制度的人得到肯定、獎勵。建立制度執(zhí)行的追究機(jī)制，堅持實事求是，有錯必糾，處罰與責(zé)任相結(jié)合，教育與處罰相結(jié)合的原則，針對執(zhí)行制度中執(zhí)行不力造成的影響和后果，采取必要的處理措施，確保責(zé)任追究落實。

3.4 加強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法隊伍建設(shè)

切實做到“有法可依，有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”。隊伍建設(shè)是加強(qiáng)環(huán)境法制建設(shè)，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的根本保障。一方面要加強(qiáng)環(huán)保機(jī)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，建立起規(guī)范化、正規(guī)化的環(huán)境執(zhí)法隊伍。要盡快建立從上而下，從下而上的環(huán)境監(jiān)理網(wǎng)絡(luò)，配套、配備相應(yīng)的現(xiàn)代化的工作條件。另一方面要加強(qiáng)環(huán)保執(zhí)法人員的培訓(xùn)，對執(zhí)法人員從政治思想、法律水平、業(yè)務(wù)能力等進(jìn)行全面培訓(xùn)，使之具有良好的政治、業(yè)務(wù)、文化素質(zhì)和執(zhí)法水平。

3.5 大力加強(qiáng)環(huán)境法制宣傳教育，全面增強(qiáng)全民的環(huán)境法制觀念

這是加強(qiáng)環(huán)境法制建設(shè)，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的堅實基礎(chǔ)。環(huán)境保護(hù)事關(guān)全人類的切身利益，需要全民的共同關(guān)心、支持與參與。人民群眾的關(guān)心和參與是做好環(huán)保工作的動力和保證。為此，首先要抓好對決策層的環(huán)境法制宣傳教育，強(qiáng)化各級領(lǐng)導(dǎo)的環(huán)境法制意識，加強(qiáng)環(huán)境與發(fā)展綜合決策，促進(jìn)資源環(huán)境與經(jīng)濟(jì)社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。其次要加強(qiáng)社會公眾的環(huán)境法制宣傳教育，做好環(huán)保新聞宣傳工作，充分發(fā)揮新聞輿論的導(dǎo)向和監(jiān)督作用。大力加強(qiáng)綠色社區(qū)、綠色學(xué)校的創(chuàng)建工作。面向全社會，廣泛普及、宣傳環(huán)境法制，提高全社會生態(tài)文明建設(shè)水平，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)“雙贏”。

4 結(jié)束語

當(dāng)前，日益嚴(yán)峻的環(huán)境危機(jī)已成為威脅我國全面建設(shè)小康社會的重要問題之一。盡管造成這一被動局面的原因是多方面的，但片面依賴行政手段，使環(huán)境法制與市場經(jīng)濟(jì)條件下的社會行為模式需求脫節(jié)，是主因。鑒于此，應(yīng)實現(xiàn)環(huán)境法制調(diào)整機(jī)制多元化。實現(xiàn)環(huán)境法制調(diào)整機(jī)制的多元化和現(xiàn)代化，客觀上需要兩個條件：首先需要在實現(xiàn)生活中尋找到足以有效替代此機(jī)制發(fā)揮作用的新的法律調(diào)整手段；其次，需要為調(diào)整手段尋找到足以令人信服的理論依據(jù)。當(dāng)前，成就這兩項任務(wù)的現(xiàn)實基礎(chǔ)已經(jīng)具備。

“十二五”是我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的關(guān)鍵時期，也是環(huán)境保護(hù)工作的重要機(jī)遇期，更是環(huán)境執(zhí)法工作大顯身手、爭創(chuàng)佳績的最好時期。環(huán)境執(zhí)法工作要以科學(xué)發(fā)展觀統(tǒng)攬全局，堅持依法監(jiān)管，完善監(jiān)管體制和機(jī)制，增強(qiáng)執(zhí)法能力，以保障人民群眾的身體健康，維護(hù)人民群眾的合法環(huán)境權(quán)益。有效提升環(huán)境立法、環(huán)境執(zhí)法工作的能力和水平，著力打擊環(huán)境違法行為，促進(jìn)環(huán)境保護(hù)工作的全面深化和經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展。

[1] 張坤民.可持續(xù)發(fā)展論[M].北京：中國環(huán)境科學(xué)出版社，1997.

[2] 錢易，唐考炎.環(huán)境保護(hù)與可持續(xù)發(fā)展[M].北京：高等教育出版社，2000.

[3] 卓午.法理學(xué)[M].北京：法律出版社，2006.

[4] 周珂.生態(tài)環(huán)境法論[M].北京：法律出版社，2001.

[5] 崔卓蘭.生態(tài)環(huán)境維權(quán)指南[M].長春：吉林人民出版社，2005.

[6] 黃鈞生.環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)[M].重慶:重慶大學(xué)出版社，2002.