何霽鋒

一、對國庫集中支付制度的認識

國庫集中支付制度，是指以國庫單一賬戶體系為基礎(chǔ)，以健全財政支付信息系統(tǒng)和銀行間實時清算系統(tǒng)為依托，所有預(yù)算單位需要購買商品或者支付勞務(wù)款項時，由預(yù)算單位提出申請，經(jīng)國庫集中支付管理機構(gòu)審核后，將資金通過單一賬戶體系支付給提供商品和服務(wù)的供應(yīng)商的制度。

二、完善我國國庫集中支付制度的必要性

國庫集中支付制度的核心是改變了預(yù)算資金的撥付方式和程序，即財政性資金由以往的層層轉(zhuǎn)撥、分散支付改為通過國庫直接撥付的方式，這樣就可以降低部門利益滋生的風(fēng)險，可以避免財政資金在撥付過程中被挪用等的現(xiàn)象的發(fā)生，有利于財政資金統(tǒng)一調(diào)度，增強政府的宏觀調(diào)控能力，提高資金的使用效率。建立單一國庫賬戶體系，提高了財政資金活動的透明度，使財政資金的使用更加規(guī)范、有效，有利于實施有效地管理和全面的監(jiān)督，可以從源頭上預(yù)防和遏制腐敗現(xiàn)象的發(fā)生，這樣財政資金的監(jiān)督方式實現(xiàn)了事前預(yù)算審核監(jiān)督、事中實時監(jiān)督、事后績效評價的全過程的監(jiān)督。

三、當(dāng)前國庫集中支付制度改革中存在的問題

財政國庫集中支付制度改革工作總體進展順利，運行平穩(wěn)，財政資金運行效率和使用效益有所提高，財政監(jiān)督得到加強。但由于國庫集中支付制度改革尚處于初步階段和探索時期，一些配套制度尚未完善，運行過程中出現(xiàn)的各種問題不容忽視。

1.預(yù)算編制和管理需進一步規(guī)范。預(yù)算編制的科學(xué)化精細化水平直接關(guān)系到國庫集中支付制度的順利實施。當(dāng)前，部門預(yù)算編制和管理還存在一些問題：一是相關(guān)法律法規(guī)仍不健全。現(xiàn)行的《預(yù)算法》有許多地方還不能適應(yīng)公共財政體制改革的需要，導(dǎo)致部門預(yù)算的編制和管理科學(xué)化精細化水平偏低。比如，實行國庫集中支付后，預(yù)算單位按照“指標(biāo)控制計劃，計劃控制支出”制度規(guī)定，人大批準(zhǔn)預(yù)算前，專項支出指標(biāo)無法下達。二是預(yù)算編制的準(zhǔn)確性不夠。有些專項支出預(yù)算與實際需要存有差距，政府性基金支出預(yù)算還不夠細化。三是預(yù)算執(zhí)行剛性不強。預(yù)算的科學(xué)性、計劃性不強，由于財力限制，預(yù)算安排留有缺口，追加較為頻繁，資金使用缺乏預(yù)見性。

2.國庫集中支付配套系統(tǒng)還不完善。一是部門預(yù)算、國庫支付、政府采購三項改革之間的制度配套和銜接還不到位，三套系統(tǒng)之間未建立有效的聯(lián)動機制。二是國庫支付系統(tǒng)的運行機制有待進一步完善,還不能完全達到監(jiān)控、效益、透明的目標(biāo),支付環(huán)節(jié)多、支付慢的現(xiàn)象仍然存在。三是預(yù)算單位的賬務(wù)管理系統(tǒng)與財政部門主導(dǎo)的國庫支付系統(tǒng)是兩個相對獨立的系統(tǒng)，還沒有實現(xiàn)相互對接，二者之間無法交流和共享信息。當(dāng)預(yù)算單位報表報送不及時或出現(xiàn)差錯時，因支付系統(tǒng)本身的局限性，行使監(jiān)督職能的財政部門則無法掌握預(yù)算單位的資產(chǎn)、收入和支出的全貌。

3.監(jiān)督控制體系尚未健全。要確保國庫集中支付制度能真正落到實處并發(fā)揮應(yīng)有的作用，還必須相應(yīng)建立一套嚴(yán)格的監(jiān)督機制，包括財政內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督，專業(yè)監(jiān)督、社會監(jiān)督和輿論監(jiān)督等。但目前在財政支付系統(tǒng)平臺上，主要的監(jiān)控方式是依靠實時的人工上網(wǎng)查詢來進行的事后監(jiān)督，效率低且責(zé)任不明確，對財政部門和預(yù)算單位的剛性約束力不足。實行國庫集中支付相關(guān)的各監(jiān)督部門，如人大監(jiān)督、審計監(jiān)督等職能還未真正發(fā)揮，效果也沒有得到很好的體現(xiàn)，科學(xué)健全的監(jiān)督體系尚未形成。

四、進一步推進國庫集中支付制度改革的幾點思考

財政國庫集中支付制度改革，不能看成是簡單的財政執(zhí)行職能延伸、操作程序的改變，而是對現(xiàn)行財政預(yù)算管理重大的制度創(chuàng)新，是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，改革過程中所遇到的困難和問題，需要我們從公共財政建設(shè)的總體框架和思路上去協(xié)調(diào)、解決。

1.強化預(yù)算管理，提高預(yù)算管理水平。一是繼續(xù)深化預(yù)算編制改革。國庫集中支付成效如何，一定程度上取決于部門預(yù)算編制的質(zhì)量。要將全部政府性基金（資金）納入部門綜合預(yù)算，不斷提高部門預(yù)算科學(xué)化、精細化程度，增強部門預(yù)算的可執(zhí)行性。二是建立健全預(yù)算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控機制。預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行和支出績效評價是財政資金使用和管理全過程的三個環(huán)節(jié)，預(yù)算執(zhí)行既是對預(yù)算編制的落實和檢驗，又為績效評價提供翔實的信息。通過建立預(yù)算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控制度體系，從工作機制上預(yù)防資金支付違規(guī)違紀(jì)現(xiàn)象的發(fā)生，更好地發(fā)揮國庫集中支付制度對預(yù)算約束力的強化作用。三是制定完善預(yù)算單位年終結(jié)余資金管理辦法等相關(guān)制度。研究實行國庫集中支付后產(chǎn)生的新情況、新問題，針對預(yù)算執(zhí)行剛性不足、支付進度偏慢、國庫現(xiàn)金沉淀較多等與現(xiàn)行財務(wù)制度不完全適應(yīng)的問題，要采取措施妥善加以解決。

2.加強國庫集中支付配套系統(tǒng)建設(shè)，提高動態(tài)監(jiān)控和系統(tǒng)分析水平。一是加快完善財政管理信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)和銀行支付清算系統(tǒng)。以“金財工程”大平臺建設(shè)為依托，逐步整合完善各種財政信息管理系統(tǒng)，為全面提升財政國庫管理效率奠定基礎(chǔ)。二是加快實現(xiàn)國庫集中支付系統(tǒng)與預(yù)算單位賬務(wù)系統(tǒng)無縫對接。通過系統(tǒng)對接，財政部門可以隨時查詢、掌握預(yù)算單位財務(wù)會計信息，實現(xiàn)資金流與信息流的完全同步，規(guī)避財政資金支付風(fēng)險。三是加強國庫動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)建設(shè)，健全財政國庫動態(tài)監(jiān)控機制，提高動態(tài)監(jiān)控和信息分析水平，及時發(fā)現(xiàn)和有效查處違規(guī)行為，發(fā)揮國庫監(jiān)控的威懾作用，同時推進財稅、庫銀、稅收收入橫向聯(lián)網(wǎng)工作，促進財稅、庫銀、稅收收入橫向聯(lián)網(wǎng)不斷完善，實現(xiàn)稅收收入信息共享。

3.加強監(jiān)督力度，建立健全科學(xué)合理的監(jiān)督控制體系。財政、國庫、代理銀行、審計及預(yù)算單位應(yīng)按照各自的職責(zé)對財政資金撥付的過程和結(jié)果進行監(jiān)督。一是要完善資金支付的內(nèi)部控制機制，實施財政資金撥付的分級控制，對重要項目資金要由職能科室專人跟蹤監(jiān)督等，努力實現(xiàn)財政資金的實時、動態(tài)、在線監(jiān)控。二是要建立和完善國庫內(nèi)部審計制度，定期對銀行賬戶和各項撥款實施內(nèi)部檢查，確保財政資金安全，充分發(fā)揮審計、監(jiān)察等有關(guān)部門作用，切實加強對改革各個相關(guān)環(huán)節(jié)的監(jiān)督檢查。三是要發(fā)揮人大及其常委會依法監(jiān)督政府“錢袋子”的重要職責(zé)，逐步創(chuàng)造條件將財政國庫集中支付信息系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)延伸到人大常委會相關(guān)工委，使人大常委會的監(jiān)督更直接、更具體，從而提高監(jiān)督的實效性。

[1]張建，張琳達.《完善國庫集中支付改革工作的思考》，時代經(jīng)貿(mào)，2010年6期.

[2]高麗達.《國庫集中支付改革中存在的問題及對策》，財經(jīng)界，2010年2期.

[3]晉海霞.《論我國國庫集中收付制度現(xiàn)狀及改革措施》，河南廣播電視大學(xué)學(xué)報，2010年1期.