崔曉火

留下買路錢

“貸款修路，收費還貸”最初是一項利國利民的政策，也正是在這個政策的支持下，中國的公路網(wǎng)建設(shè)在30年間取得了輝煌的成果。然而，30年后，這項政策下的中國收費公路，似乎正在陷入“收費還貸，越收越貸”的惡性循環(huán)，漸漸成為一大民怨。

6月20日，國家發(fā)改委、財政部等五部委聯(lián)合在全國范圍內(nèi)開展收費公路專項清理工作，擬用一年時間，集中清理全國公路的超期收費、通行費標(biāo)準(zhǔn)過高以及不合理的收費。此舉一出，引來稱贊，也多有質(zhì)疑：清理行動會有用嗎？

事實上，公路的收費政策問題復(fù)雜，涉及多主體、多部門、多省份的利益博弈?！吨袊侣勚芸酚浾咄ㄟ^調(diào)查發(fā)現(xiàn)，盡管中央政府三令五申要整治亂收費情況，但地方政府既是公路收費政策的受益者，又是治理亂收費的直接責(zé)任人，很難作出給力的舉措；各地有關(guān)收費公路的信息不夠透明，甚至當(dāng)?shù)毓賳T都不甚了解，公眾和媒體更無法介入及監(jiān)督，只能無奈地置身一旁，隔岸觀火。同時，中央及地方的財政投入不足，燃油稅費改革不徹底，以及相關(guān)法律法規(guī)的漏洞，使當(dāng)前中國收費公路成為了一個特殊的利益群體，綁架了公眾利益，吞噬了路之“公”。

欲解決這些復(fù)雜的問題，僅通過清理超期收費、降低通行標(biāo)準(zhǔn)很難完成，而應(yīng)轉(zhuǎn)變中國現(xiàn)有公路發(fā)展方式，將公路從發(fā)展經(jīng)濟(jì)的工具屬性，轉(zhuǎn)變?yōu)楣苍O(shè)施的公屬性，從體制上著手根治中國的收費公路問題。

從這個意義上說，收費公路的治理問題，也是讓老百姓分享建設(shè)成就，讓全社會分享改革紅利的問題。

要解決今后中國公路的收費問題，首先是通過協(xié)調(diào)中央和地方財政，解決之前公路建設(shè)的債務(wù)壓力，停止把償款壓力轉(zhuǎn)嫁給公眾的錢包

云南公路的債務(wù)問題，來得不那么是時候。

6月20日，交通運輸部等五部委宣布開展清理收費公路工作，隨后便傳出云南省的收費公路4月份險被近千億元貸款壓垮的消息。這枚重磅炸彈引發(fā)的震蕩，波及了多個部委、地方政府和國有銀行。

據(jù)報道，負(fù)責(zé)省內(nèi)近20萬公里公路建設(shè)和融資的云南省公路開發(fā)投資有限公司，注冊資本僅為50億元，目前在包括國家開發(fā)銀行、建設(shè)銀行、工商銀行等十幾家銀行貸款余額高達(dá)900多億元。然而在6月底相關(guān)貸款即將進(jìn)入還本付息期之時，公司卻向債權(quán)銀行發(fā)函，表示“即日起，只付息不還本”。

盡管這股地方公路項目投資的“違約”潮目前僅露出“苗頭”，但在一些內(nèi)部人士眼中，這多少是一件令交通系統(tǒng)“難堪”的事情。

事實上，由財政緊縮帶來的地方公路的債務(wù)問題，目前在多數(shù)省份普遍存在。哪怕不少高速公路現(xiàn)在的收費從每公里0.5元提高到1元，許多地方政府仍然是“很差錢”。

這就是公路收費問題的“死結(jié)”。

“債務(wù)危機(jī)”來了？

7月1日起，北京首都機(jī)場高速對通行車輛的收費標(biāo)準(zhǔn)從標(biāo)準(zhǔn)車型每部10元調(diào)低至5元。這被外界認(rèn)為是多年來地方政府對公路收費的首次“矯正”，也是6月20日交通運輸部等五部委開展清理收費公路工作啟動以來第一條明顯降價的爭議公路。

這條總長18.7公里的“明星公路”在1993年通車時公布的投資總額為11.65億元，每年約4億元的通車收費使其早已還清貸款。不過，被授予特許經(jīng)營權(quán)的首都公路發(fā)展集團(tuán)有限公司卻始終不公開這條公路的收入去向。

國內(nèi)對收費欲罷不能的公路還有不少。日通行量高達(dá)10萬輛的廣深高速和5萬輛的滬寧高速等都是著名的“印鈔機(jī)”公路。

這些“明星公路”利用高效益和高利潤，大量吸金，在維持自身運營的同時，將利潤轉(zhuǎn)移到省內(nèi)其余“差錢的”新建公路和低效益公路項目中。這種以舊建新、以舊養(yǎng)新的資金滾動，為各省市的公路項目建設(shè)解決了短期的資金問題，快跑式地完成了路網(wǎng)建設(shè)。

“這種資本滾動式的發(fā)展支撐了國內(nèi)許多省區(qū)內(nèi)相對落后地區(qū)的公路網(wǎng)普及。比如滬寧高速所在的江蘇省就以運營收入補(bǔ)貼蘇北地區(qū)的公路建設(shè)?！苯煌ㄟ\輸部規(guī)劃研究院副總工程師徐麗告訴《中國新聞周刊》。

然而全國的公路項目仍存在巨大的資金缺口。在不斷的補(bǔ)窟窿中，公路建設(shè)似乎陷入永無止境的債務(wù)問題中。

6月27日，國家審計署公布的最新審計報告表明，2010年全國高速公路債務(wù)的借新還舊率為54.64%。而中國銀監(jiān)會也有調(diào)查顯示，黑龍江、湖南、湖北、河北、吉林、山西、云南、重慶、青海、貴州等省的2011年通行費收入，在扣除必要養(yǎng)護(hù)管理費用后，難以有效償還貸款利息。

據(jù)交通運輸部主辦的《中國交通報》7月1日報道，多個省級政府公路項目的負(fù)債率多數(shù)超過70%。南方某省一家總資產(chǎn)1650億元、負(fù)債率達(dá)71%交通集團(tuán)坦言，該集團(tuán)2010年僅支付銀行利息就需33億元，未來五年，該公司還將承擔(dān)1968公里的高速公路建設(shè)任務(wù)，總投資規(guī)模約2228億元，需投入資本金約662億元，目前尚有約381億元的資本金缺口，即使資本金全部到位，集團(tuán)也將新增1500億元債務(wù)。

即使在擁有高效益公路的地區(qū)，例如財力雄厚、公路網(wǎng)發(fā)達(dá)的廣東和江蘇兩省，地方財政也普遍將公路收費，轉(zhuǎn)移為其他公路項目的修建和養(yǎng)護(hù)。在兩省2011年的財政預(yù)算中，均提到將地方財政的交通事業(yè)支出主要用于縣鄉(xiāng)和農(nóng)村公路網(wǎng)絡(luò)，因為鮮有投資者主動提出承建這類免費公路。

廣東省金融辦公室主任周高雄曾透露，省內(nèi)路橋建設(shè)負(fù)債已超過1600個億，其虧損率在2009年達(dá)到36.4%?！霸龠@樣下去將可能變成銀行的爛賬，影響金融安全?！?/p>

一位國有商業(yè)銀行的投資管理人士表示，近期中國人民銀行的緊縮政策讓各大國有銀行對公路的放貸更為謹(jǐn)慎，還有一些效益相對較低的高速公路面臨潛在的“違約”。如果6月份的消費價格指數(shù)（CPI）如外界預(yù)料突破6%，7月份央行即便僅僅是象征性地加息，也不排除部分公路項目出現(xiàn)“違約潮”的可能。

地方修路“大躍進(jìn)”

然而，在過去的十年間，銀行始終熱衷于為地方政府借貸修建各級公路。實際上，相對薄弱的監(jiān)管機(jī)制以及各大銀行對公路項目借貸的較高積極性，讓崇拜GDP數(shù)據(jù)的地方政府對于修建公路產(chǎn)生了較大的沖動。

顯而易見，盡管立項之時需要大舉拆借，還款負(fù)擔(dān)早已轉(zhuǎn)移到下屆政府。只要有新的公路項目，就可以有大量的現(xiàn)金流，從而推高本屆政府的GDP指標(biāo)。

據(jù)一名業(yè)內(nèi)人士觀察，幾乎每個省都不止一次地修改過其高速公路規(guī)劃。“我們不可否認(rèn)公路網(wǎng)本身對中國經(jīng)濟(jì)的提升作用，但不是每個地區(qū)都有能力支持這么多公路的修建和養(yǎng)護(hù)，這需要嚴(yán)謹(jǐn)判斷?，F(xiàn)在許多省區(qū)內(nèi)的高速公路密度已超過歐洲部分國家。按照目前的規(guī)劃速度，總里程還會累加?！?/p>

事實上，據(jù)業(yè)內(nèi)人士分析，至2005年，交通制約經(jīng)濟(jì)的“瓶頸”效應(yīng)已有所緩解，而修路帶來的經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展也較2005年前顯弱。但地方政府依然大量舉債修路。

為應(yīng)對國際金融危機(jī)，2008年國內(nèi)公路“高速”上馬，高速公路總里程從8.5萬公里調(diào)整為10萬公里，當(dāng)年就建設(shè)了6433公里，總投資6000億。根據(jù)交通運輸部公布的數(shù)據(jù)，2009年，國內(nèi)新開工的高速公路建設(shè)項目達(dá)111個，新增里程1.2萬公里，計劃總投資約7000億元，同比分別增長3.6倍、5.9倍和6倍。

根據(jù)交通運輸部統(tǒng)計，按“十二五”規(guī)劃，截至2015年，中國將建成10.8萬公里國家高速公路網(wǎng)，目前已完工的里程達(dá)7.4萬公里，尚不包括大量在規(guī)劃中的高速公路。

對公路網(wǎng)建設(shè)的熱情，客觀上促進(jìn)了公路里程的提高，但隨之而來的問題是，已經(jīng)發(fā)展到400多萬公里的公路網(wǎng)，如何承擔(dān)繼續(xù)增長的銀行債務(wù)，并保持良性循環(huán)。

從另一方面來看，目前國內(nèi)的高速公路共有23家上市公司的公路資產(chǎn)，其中境內(nèi)19家、境外4家。據(jù)中國公路學(xué)會高速公路運營分會統(tǒng)計，這23家公司，共掌管全國10.58%的高速公路和1.78%的一級公路。

這些上市公司均為國資企業(yè)，掛帥者不乏交通部門出身的官員。如四川成渝高速公路股份有限公司，據(jù)其2010年年報，現(xiàn)任24名董事、監(jiān)事和高管中，有15名為四川省交通廳的前官員。

這種職業(yè)背景，也使得公路項目的決策多多少少受當(dāng)?shù)卣挠绊??！暗胤秸竽阈蘼罚阌秩卞X辦事，那么就是誰有辦法，誰說了算?！币晃粯I(yè)內(nèi)人士告訴《中國新聞周刊》，“你不做，還有別人做，在這個環(huán)境中，就算換個人來負(fù)責(zé)公路項目，做出的決定也不會差很多?！?/p>

當(dāng)然，地方政府也有利可圖。

國家審計署2006年的《18省市收費公路建設(shè)運營管理情況審計調(diào)查結(jié)果報告》，是近年來唯一一份針對收費公路違法問題的官方報告。

報告指出，一些地方政府和交通部門從自身利益出發(fā)，把收費公路作為融資平臺，在公路上違規(guī)設(shè)站、提高收費標(biāo)準(zhǔn)、將政府還貸公路隨意轉(zhuǎn)為經(jīng)營性公路等，經(jīng)營企業(yè)則通過地方政府批準(zhǔn)的高收費期限和收費標(biāo)準(zhǔn)獲取收益，用來再投資政府指定的其他項目，或彌補(bǔ)財政經(jīng)費等。這不僅不能吸引社會資金參與公路建設(shè)，而且讓一些單位以極低的風(fēng)險代價控制了巨額公路國有資產(chǎn)，并從中獲取巨額利益。

審計署調(diào)查了山東、江蘇、浙江等10省(市)共106個公路經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓項目發(fā)現(xiàn)，地方政府越權(quán)和違規(guī)審批經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓的項目多達(dá)60%。另外，多數(shù)地方政府還轉(zhuǎn)讓項目資金，要求受讓方以被轉(zhuǎn)讓公路作質(zhì)押取得銀行貸款支付。

審計署表示，地方政府通過自查，解決了部分存在的問題。

“通常，地方政府在向民營資本轉(zhuǎn)讓公路經(jīng)營權(quán)時，會附加一部分隱性條款。如承擔(dān)一條效益相對不高的公路，政府會在其他方面給予政策上的幫助?！币晃粐猩虡I(yè)銀行的投資管理人員透露。

財政蛋糕如何分割

負(fù)債建設(shè)國內(nèi)公路，最初是中央財政無法支撐路橋項目投資時的“無奈”之舉。

1984年1月1日，中國第一座收費大橋——廣東省的廣深線中堂大橋建成。1984年底，中國第一條收費公路——廣東省中山市張家邁進(jìn)港公路宣告通車，中國公路跨入“貸款修路、收費還貸”時代。20多年來，多數(shù)公路項目中央投資的比例低于15%，國內(nèi)各省市平均超過80%的收費公路由銀行借貸修建。

交通運輸部科學(xué)研究院金融所王利彬博士表示，借貸修路的創(chuàng)舉曾經(jīng)從相當(dāng)程度上解放了中央財政，促成了國內(nèi)公路網(wǎng)的快速成型，并大力拉動了區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長，讓國內(nèi)的公路網(wǎng)絡(luò)提前數(shù)年走出了制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“瓶頸期”。因此，交通運輸部副部長翁孟勇始終堅持，“沒有收費公路的政策，就沒有中國交通的成就?！?/p>

然而，海量債務(wù)導(dǎo)致的償還壓力，直接表現(xiàn)為公眾感受到的公路收費過高。交通運輸部的調(diào)研顯示，“以非收費公路為主，適當(dāng)發(fā)展收費公路”的公路政策，現(xiàn)實中已發(fā)生了偏差，借貸修路帶來大量的融資問題，已形成巨大的資金缺口。據(jù)《中國交通報》報道，全國公路的資金缺口約在1萬億至3萬億元之間，若政府不從財政上大力支持，資金缺口將越來越大。

另據(jù)交通運輸部統(tǒng)計，如今35%的國家高速公路尚未建設(shè)完成，一些主要運輸通道擁堵現(xiàn)象普遍，急需擴(kuò)容改造。這樣的公路建設(shè)規(guī)模，每年需投入資金超過1萬億元，而目前超過400萬公里規(guī)模的公路，每年3000億元的養(yǎng)護(hù)、運營與管理費用，累加花費將是天文數(shù)字。

與此同時，我國每部新購乘用車需繳納10%的車輛購置稅，從2009年起，每升燃油征收1元燃油消費稅，這兩項共計每年有超過2000億元的中央稅收，再加上中國持續(xù)增長的財政收入，并沒有帶來對公路建設(shè)投入的增長。根據(jù)交通運輸部財務(wù)司的數(shù)據(jù)，2001年，全國公路建設(shè)投資總額中國家財政投資的比例為20.22%，及至2006年，這一比例下降到11.09%，降幅近一半。

“中央財政仍然覺得公路項目可以通過大量舉債完成，因此從公共財政中投入資金的意愿不足，導(dǎo)致現(xiàn)在公路領(lǐng)域出現(xiàn)債務(wù)問題?！苯煌ㄟ\輸部一位人士告訴《中國新聞周刊》，“收費公路的問題說到底，有一部分是由于強(qiáng)勢政府部門互不相讓，最終只好由公路使用者承擔(dān)責(zé)任?！?/p>

拆解“死結(jié)”

實際上，清理收費公路的工作從2005年起始終在持續(xù)。2009年實施燃油稅改革后，國務(wù)院明確下達(dá)了《逐步有序取消政府還貸二級公路收費實施方案》，由各省市自行逐步取消收費公路。但不少業(yè)內(nèi)分析人士指出，2009年的這輪清理未能改變現(xiàn)狀，根本原因是未能破除歷史遺留的體制和法律困境。

此前，由于地方政府規(guī)劃的公路項目多為其省市交通部門自行融資，收費公路從審批、融資、運營到還貸，都缺乏有效的監(jiān)管。

一位長期參與討論各地高速公路項目的公路專家坦言，“一條公路的參與各方在利益上高度一致，這種情況下，評估專家不免要受到來自政府、投資方或運營方的壓力，很難做出獨立客觀的建議?！边@位學(xué)者曾參加過多次高速公路定價聽證會。在他的印象中，從預(yù)測高速公路的車流量，到核算修建道路的成本，聽證只是“走走形式”。

交通運輸部規(guī)劃研究院副總工程師徐麗進(jìn)一步指出，若要徹底清理收費公路，前提是，在解決財務(wù)公開和價格監(jiān)管等問題的基礎(chǔ)上，通過統(tǒng)一而健全的公路收費管理主體管理公路。“這個主體可以是公司，也可以是類似高速公路管理局的事業(yè)主體，但關(guān)鍵是要在有效監(jiān)管下運營。”她說。

徐麗認(rèn)為，在現(xiàn)有情況下，想要徹底清理公路收費偏高有兩種途徑：一是由政府“兜底”，逐步填補(bǔ)債務(wù)缺口，減輕公眾使用公路的成本；二是修改有關(guān)收費條例，在改進(jìn)資金監(jiān)管的情況下，延長公路收費的年限，才有可能降低收費的強(qiáng)度。

徐麗所提到的條例就是2004年開始施行的《收費公路管理條例》。這部條例明確規(guī)定，政府還貸公路的收費期限，最長不得超過15年，中西部地區(qū)不得超過20年；而經(jīng)營性公路的收費期限，最長不得超過25年，中西部地區(qū)不超過30年。

然而，這部曾經(jīng)以制約公路還貸期限為目的的條例，如今成為負(fù)債環(huán)境下地方政府只字不提降低收費的制度性障礙。

“這是顯而易見的：收費期限越短，收費強(qiáng)度越大?！敝槿耸客嘎?，針對《收費公路管理條例》修改，已經(jīng)在2010年啟動，并進(jìn)入國務(wù)院法制辦的修改程序。

曾資助過中國公路建設(shè)的世界銀行也提出了建議：中國可以考慮將成熟省份的高速公路收入轉(zhuǎn)移到欠發(fā)達(dá)省份低容量和非營利公路的建設(shè)上去，彌補(bǔ)其他省份的收入不足，或像發(fā)達(dá)國家一樣，擴(kuò)大征收燃油稅以解決建設(shè)資金的巨額缺口。

（本刊實習(xí)生王淏童、李媛、孔令鈺對本文亦有貢獻(xiàn)）