■ 田慶立 宋志艷

伴隨著工業(yè)化的發(fā)展，日本與當(dāng)前我國一樣也經(jīng)歷了一場城市化快速發(fā)展的階段。日本的城市化發(fā)展最終走出了一條健康、有序、和諧發(fā)展的城市化之路，其中的成功經(jīng)驗(yàn)值得我國深入探索和借鑒。

日本城市化的發(fā)展歷程

日本城市化始于明治維新時(shí)期，伴隨工業(yè)化的推進(jìn)而逐步發(fā)展。1868年，日本第一產(chǎn)業(yè)人數(shù)占就業(yè)總?cè)藬?shù)的87.9%，第二產(chǎn)業(yè)只占4.1%，全國只有為數(shù)很少的城市。隨著重化工業(yè)的飛速發(fā)展，港口工貿(mào)城市和濱海工業(yè)區(qū)相繼出現(xiàn)，并向京濱、阪神、中京和北九州集聚。20世紀(jì)20年代以后，日本勞動(dòng)力逐漸由第一產(chǎn)業(yè)向第二、第三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，人口和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)向城市區(qū)域集中。城市人口所占比重由1920年的18%上升到1940年的35%。20世紀(jì)50年代后，日本經(jīng)濟(jì)高速增長，臨海地區(qū)工業(yè)用地的開發(fā)，大城市周圍新開發(fā)區(qū)工業(yè)的集聚，極大地加速了日本城市化進(jìn)程。日本城市人口在總?cè)丝谥兴嫉谋壤?950年的37.3%上升到1975年的75.2%，出現(xiàn)了年輕人大批流入大城市而造成大城市人口過度集中和地區(qū)間差距拉大的現(xiàn)象。直到1975年以后，隨著工業(yè)增長速度減緩，城市化進(jìn)程日趨成熟，日本人口向東京、大阪、名古屋等大城市人口過度集中的狀況才趨于改善。1980-1984年間，由于出口型產(chǎn)業(yè)進(jìn)一步向港口工貿(mào)大城市靠攏，日本再次發(fā)生了人口向東京圈聚集現(xiàn)象，這不僅沒有改善東京圈的工業(yè)布局和居住環(huán)境，而且加劇了地區(qū)之間發(fā)展的不平衡。

進(jìn)入20世紀(jì)90年代，由于國際市場競爭激烈，加之日本大城市人口集中、地價(jià)上漲、土地利用受到限制、勞動(dòng)力減少及工資提高等因素，使市區(qū)居民和企業(yè)離開市中心向周圍城郊遷移，大城市四周人口劇增，新城市不斷出現(xiàn)。以大城市為中心，形成了城市群，即出現(xiàn)所謂“郊外都市化時(shí)代”。同時(shí)，由于市區(qū)人口流向郊區(qū)，市中心區(qū)人口減少，加上近年來日本大企業(yè)進(jìn)一步加速轉(zhuǎn)向海外生產(chǎn)，更快地形成了大城市的所謂“空洞化”現(xiàn)象，其中尤以東京都最為明顯。另一方面，由于地區(qū)中心城市工業(yè)已有相當(dāng)規(guī)模，工業(yè)高新技術(shù)含量和信息化程度不斷提高，就業(yè)機(jī)會(huì)增加，收入和生活條件與特大中心城市方面差距縮小，因而地區(qū)中心城市活力增強(qiáng)，城市人口遷入超過人口遷出。

日本城市化進(jìn)程的特點(diǎn)

1.制定合理城市規(guī)劃

為促進(jìn)城市化的健康發(fā)展，日本根據(jù)形勢的不斷變化制定了五次《全國綜合開發(fā)計(jì)劃》，以解決城市化發(fā)展中產(chǎn)生的問題。1962年，為了縮小地區(qū)間差異，防止城市過大化，促進(jìn)地區(qū)間均衡發(fā)展，日本開始實(shí)行第一次《全國綜合開發(fā)計(jì)劃》，分散工業(yè)布局，指定了新產(chǎn)業(yè)城市和工業(yè)特區(qū)。隨后，為解決城市化過程中產(chǎn)生的“過疏”和“過密”問題，于1969年、1977年制定了新發(fā)展計(jì)劃。針對(duì)東京“一極集中”的現(xiàn)象，日本政府于1987年制訂了第四次《全國綜合開發(fā)計(jì)劃》，以建設(shè)國際化的多極分散型國土為中心目標(biāo)，把全國劃分為10個(gè)地區(qū)，針對(duì)各地區(qū)的特點(diǎn)，提出了今后地區(qū)建設(shè)的基本方向及地區(qū)中樞城市、核心城市的重要功能；同時(shí)進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了地區(qū)之間的協(xié)作關(guān)系、地區(qū)總體基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及正確處理人口、資源、環(huán)境之間的協(xié)調(diào)關(guān)系。1998年出臺(tái)的第五個(gè)綜合開發(fā)計(jì)劃是為了解決少子高齡化問題對(duì)城市化的影響。總之，日本制定的《全國綜合開發(fā)計(jì)劃》根據(jù)不同時(shí)期產(chǎn)生的不同問題，相應(yīng)地采取有效措施進(jìn)行解決，很值得我國在城市化發(fā)展過程中借鑒。

2.積極治理城市環(huán)境

隨著人們對(duì)環(huán)境污染認(rèn)識(shí)的深化以及環(huán)境保護(hù)意識(shí)的增強(qiáng)，日本進(jìn)行了全面的環(huán)境治理工作。不僅采用各種科學(xué)技術(shù)降低污染，而且建立了較為完善的法律體系，從法律角度加大環(huán)境治理力度。隨著城市化的推進(jìn)，大氣污染、水質(zhì)污染以及自然環(huán)境的破壞，城市生活垃圾的增多，城市熱島效應(yīng)等各種各樣的城市環(huán)境問題日益嚴(yán)重。1993年日本制定的《環(huán)境基本法》確立了新的環(huán)境政策方針，將城市化過程中出現(xiàn)的城市污染以及全球環(huán)境惡化等問題全部納入法律體系。同時(shí)，日本在20世紀(jì)90年代開始探索以節(jié)約資源、促進(jìn)資源再利用為宗旨的環(huán)境保護(hù)措施，提出構(gòu)建以抑制資源消費(fèi)量、減少對(duì)環(huán)境壓力為目的的“循環(huán)型社會(huì)”的構(gòu)想，2000年6月制定了《循環(huán)型社會(huì)基本法》。

在日本的經(jīng)濟(jì)高速增長時(shí)期，日本國民從自發(fā)的反對(duì)公害運(yùn)動(dòng)發(fā)展成為有組織的、全國性、跨領(lǐng)域的群眾性環(huán)境保護(hù)運(yùn)動(dòng)。面對(duì)城市化所帶來的環(huán)境污染問題，城市中的居民組成有組織的團(tuán)體，在宣傳環(huán)境保護(hù)相關(guān)知識(shí)的同時(shí)，積極開展反對(duì)汽車尾氣排放、反對(duì)交通工具所造成的噪音污染等運(yùn)動(dòng)。20世紀(jì)90年代，日本國民針對(duì)國內(nèi)的環(huán)境政策提出改革意見，向政府提供有益的意見和建議。隨著群眾性環(huán)境保護(hù)運(yùn)動(dòng)的不斷推動(dòng)，日本國民的環(huán)境保護(hù)意識(shí)不斷增強(qiáng)，在日常生活中不斷宣傳和推進(jìn)環(huán)境保護(hù)事業(yè)。許多市民義務(wù)清理住宅附近的河流，對(duì)垃圾進(jìn)行分類回收。

3.構(gòu)建市民參與機(jī)制

20世紀(jì)60年代中期以后，隨著城市化的發(fā)展，出現(xiàn)了大氣和水體污染、地面下沉、景觀受損、廢棄物散亂等社會(huì)公害問題，嚴(yán)重破壞了城市環(huán)境，影響了市民的正常生活和生理健康。面對(duì)這種狀況，各級(jí)城市政府開始正視經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展給城市生活和城市建設(shè)帶來的負(fù)面效應(yīng)，反思以前片面注重產(chǎn)業(yè)發(fā)展、忽視環(huán)境質(zhì)量的發(fā)展模式，逐步確立以人為本的城市規(guī)劃理念和開發(fā)、保護(hù)并舉的城市建設(shè)方針，明確了市民參與城市建設(shè)的重要性，開始構(gòu)建市民參與機(jī)制。關(guān)西地區(qū)的神戶市為了阻止城市公害蔓延和解決隨意性開發(fā)問題，神戶市政府在推進(jìn)城市現(xiàn)代化進(jìn)程的同時(shí)，反復(fù)調(diào)查研究，分析現(xiàn)狀，建立健全城市規(guī)劃、城市景觀、城市環(huán)保方面的法律法規(guī)，引導(dǎo)市民融入城市建設(shè)的各個(gè)環(huán)節(jié)。20世紀(jì)80年代前后，市政和城建部門又進(jìn)一步加強(qiáng)指導(dǎo)，在許多城區(qū)及街道，陸續(xù)成立了“市民城鎮(zhèn)建設(shè)協(xié)議會(huì)”。這些協(xié)議會(huì)主要分擔(dān)街道、居住區(qū)、水際空間和綠化空間管理，參加有關(guān)城市建設(shè)和城市規(guī)劃研討，參加居住區(qū)住宅咨詢，參與各種城鎮(zhèn)建設(shè)學(xué)習(xí)會(huì)、報(bào)告會(huì)，協(xié)同政府實(shí)施各種城市法規(guī)和推進(jìn)城市街區(qū)建設(shè)。在市民參與的初級(jí)階段市民意識(shí)、法律觀念和組織程度都不太高的情況下，市政府的規(guī)范化引導(dǎo)，為神戶市民參與城市建設(shè)提供了法制前提，打下了良好基礎(chǔ)，在城市更新與開發(fā)、景觀形成與保護(hù)方面，取得了引人矚目的成果。因而，神戶一躍為城市景觀營造方面較有影響的城市。

4.注重解決農(nóng)村問題

在城市化中期既要促進(jìn)城市化快速發(fā)展，又要協(xié)調(diào)好城市化與農(nóng)業(yè)發(fā)展的關(guān)系。一方面促進(jìn)勞動(dòng)力從農(nóng)業(yè)部門向非農(nóng)部門轉(zhuǎn)移，另一方面在城市化過程中，要制定土地保護(hù)法規(guī)，嚴(yán)格控制土地的流失，制定農(nóng)業(yè)支持政策，促進(jìn)資本、技術(shù)向農(nóng)業(yè)部門投入，從而確保農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展。日本在城市化中后期注意到農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展問題，制定了大量法律促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展。如在扶持山區(qū)農(nóng)村及人口過疏地區(qū)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展方面的法律，包括《過疏地區(qū)活躍法特別措施法》、《半島振興法》、《山區(qū)振興法》、《大雪地區(qū)對(duì)策特別措施法》及《離島振興法》。確保勞動(dòng)力充分就業(yè)及向農(nóng)村地區(qū)引進(jìn)工商產(chǎn)業(yè)的法律主要包括《向農(nóng)村地區(qū)引入工業(yè)促進(jìn)法》、《新事業(yè)創(chuàng)新促進(jìn)法》及《關(guān)于促進(jìn)地方中心小都市地區(qū)建設(shè)及產(chǎn)業(yè)業(yè)務(wù)設(shè)施重新布局的法律》等。

日本城市化進(jìn)程對(duì)我國的啟示

1.制定法律體系和發(fā)展規(guī)劃

城市化的健康發(fā)展和水平提高，關(guān)鍵在于制定相關(guān)的法律法規(guī)，為解決城市化進(jìn)程中出現(xiàn)的問題提供法律保障。全國城市規(guī)劃的制定應(yīng)具有前瞻性和現(xiàn)實(shí)性，既要考慮將來的長期目標(biāo)，同時(shí)根據(jù)城市化進(jìn)程中出現(xiàn)的問題及時(shí)應(yīng)對(duì)，促使大、中、小城市因地制宜、因時(shí)制宜地協(xié)調(diào)發(fā)展，形成合理、有序的城市發(fā)展體系。片面強(qiáng)調(diào)發(fā)展大城市或小城市都是不恰當(dāng)?shù)?。在加?qiáng)對(duì)重點(diǎn)小城鎮(zhèn)建設(shè)和合理布局的同時(shí)，強(qiáng)化中心城市的輻射效應(yīng)是必要的、適時(shí)的，有利于帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的整體發(fā)展和環(huán)境的治理與保護(hù)。

2.積極借鑒市民參與機(jī)制

市民參與機(jī)制對(duì)推動(dòng)我國的城市化有序、健康發(fā)展提供了諸多借鑒。有效地調(diào)節(jié)市民參與的尺度，發(fā)揮市民參與的積極作用，無疑是城市發(fā)展的不竭活力之源。在市民參與的初級(jí)階段，依法行政色彩較為濃厚，市民素質(zhì)、參與意識(shí)、組織程度、法制觀念十分薄弱。針對(duì)這種情況，許多日本地方政府在建立健全城市法規(guī)制度上加大了力度，規(guī)范和引導(dǎo)市民走進(jìn)城市建設(shè)的各個(gè)領(lǐng)域。并運(yùn)用“推、拉、背”等多種拉動(dòng)方法，支持和援助市民參與城市建設(shè)，使市民參與過程成為城市建設(shè)法規(guī)的實(shí)施過程。雖然這是一種被動(dòng)式的市民參與，但應(yīng)該說這是走向市民主體參與的過渡途徑。

3.注重全方位協(xié)調(diào)發(fā)展

日本城市化過程中充分顧及到大城市與中小城市、環(huán)境問題、農(nóng)村問題等的協(xié)調(diào)與平衡發(fā)展，為解決大城市膨脹問題，加強(qiáng)了地方城市的生活設(shè)施建設(shè)，逐步把中小城市的生活水平提高到與大城市相當(dāng)?shù)乃?。日本政府有?jì)劃地引導(dǎo)大城市的工業(yè)企業(yè)向中小城市轉(zhuǎn)移，并建立全國性的交通網(wǎng)絡(luò)和通信網(wǎng)絡(luò)，并從協(xié)調(diào)自然環(huán)境、生產(chǎn)環(huán)境、生活環(huán)境三要素出發(fā)，通過在日本全國建立200-300個(gè)“定居圈”，創(chuàng)造一個(gè)人類與自然協(xié)調(diào)的、具有安穩(wěn)和舒適感的綜合性居住環(huán)境。這一政策性措施的實(shí)施，在一定程度上緩解了工業(yè)布局過于集中以及人口過密、過疏的矛盾。日本城市化的全方位協(xié)調(diào)發(fā)展模式，為解決我國城市建設(shè)中面臨的生態(tài)和環(huán)境和城鄉(xiāng)矛盾等問題，尋求新的城市發(fā)展路徑，構(gòu)建可持續(xù)發(fā)展的和諧城市，提供了可資借鑒的范例。

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