熊偉

尚無實質(zhì)性突破

2011年，浙江、山東等多個省份開始進行3年一屆的村委會換屆。這是2010年《村民委員會組織法》（以下簡稱《村組法》）修訂實施后進行的新一輪換屆選舉，引起社會各界關(guān)注。賄選，這個伴隨著村民自治發(fā)展歷程的“毒瘤”，又開始頻頻撞擊著大眾的耳膜。賄選界定難、取證難、查處難、問責難，導致賄選之風在一些地方越刮越烈。

2010年《村組法修訂草案》公開征求社會意見，并三審通過，社會對通過修法以遏制賄選寄予厚望，但客觀地說，本次修法在嚴懲賄選上并無實質(zhì)性突破。僅在第十七條規(guī)定以賄賂手段當選村委會成員無效，對賄選，村民有權(quán)向縣級人民代表大會常務(wù)委員會、人民政府舉報，由縣級人民代表大會常務(wù)委員會、人民政府做出認定，并責成有關(guān)機關(guān)依法處理。

在全國人大常委會審議修訂草案時，賄選就是委員們關(guān)注的一個熱點話題。郭鳳蓮委員在一審時指出，現(xiàn)在農(nóng)村選舉賄選行為表現(xiàn)越來越厲害，而且向縱深發(fā)展，有的人為了當上村干部，選舉之前給群眾送幾袋白面，現(xiàn)在發(fā)展到送錢，原來是送幾百塊，現(xiàn)在是上千塊，買選票。符桂花委員在一審發(fā)言時也指出，現(xiàn)在的《村組法》和有關(guān)的法律，未能明確界定什么是村委會選舉中的賄選，也未對司法機關(guān)介入村委會選舉中的賄選案件做出規(guī)定。

《村組法修訂草案》在面向社會公眾征求意見時，社會各界指出相關(guān)法律規(guī)定太原則，實踐中可操作性差，建議在修訂草案中對賄選行為進行明確界定，細化查處賄選的程序和方式、嚴懲行賄者，拓展司法救濟的渠道，使相關(guān)法律規(guī)定具有可操作性。但修訂后僅僅明確了鄉(xiāng)級或者縣級人民政府調(diào)查并依法處理一些違法違紀行為包括賄選的責任，關(guān)于賄選的治理沒有實質(zhì)性的突破。

關(guān)于賄選，至今最細化的規(guī)定是2005年民政部下發(fā)的《關(guān)于做好2005年村民委員會換屆選舉工作的通知》：“要認真研究和區(qū)分一般人情往來、候選人捐助公益事業(yè)以及承諾經(jīng)濟擔保等法律未明確禁止的行為，與直接買賣選票行為的不同?！?/p>

民政部基層政權(quán)司司長詹成付就此指出：“選舉人公布執(zhí)政方案時，一些并不針對個人的承諾，如承諾實施自來水工程、翻修學校等，不屬于賄選；候選人選舉前已做或選舉中承諾當選后要做慈善事業(yè)、公共事業(yè)，不屬于賄選；候選人以自己的私產(chǎn)作為抵押，以表示施政決心，也不屬于賄選。另外農(nóng)村紅白喜事，禮尚往來是人之常情，也應(yīng)該區(qū)別對待?！钡仓皇且粤信e的方式說明哪些行為不屬于賄選。

由于立法上一直缺乏對賄選的權(quán)威定性，導致地方實踐中無所適從。

實際上，對賄選也較難給出一個明確的定義。例如，選舉前，候選人請客吃飯有賄選嫌疑，但如果是由候選人的親朋好友出面請客，怎樣認定是賄選？他可以小孩過生日升學等多種理由解釋。如果規(guī)定賄選者一律取消當選資格，那么在競選拉票過程中，如果候選人的朋友給了一個選民一包煙，就以此為賄選理由取消當選人的任職資格，未免有擴大化嫌疑，可能會在農(nóng)村造成混亂。

在處理賄選的過程中目前尚存在諸多困難：首先是賄選的認定困難，目前關(guān)于賄選的法律規(guī)定還不明確；其次是調(diào)查取證困難，一些村民為了顧及情面或害怕打擊報復不愿挺身作證；最后是處罰困難，關(guān)于“賄選”，目前一經(jīng)查實即宣布選舉無效，但如何讓“賄選者”付出代價、承擔法律后果尚無明確法律規(guī)定。

關(guān)鍵在于制度創(chuàng)新

遏制賄選，大家把注意力集中在對賄選的懲治上，這實際上是本末倒置。村委會賄選現(xiàn)象為什么越來越嚴重？主要原因就是權(quán)力過度集中在村主任、村支書等少數(shù)幾個人手中，沒有建立起權(quán)力互相制衡的村莊治理結(jié)構(gòu)。

僅舉一個簡單的例子。在村委會換屆選舉中，人們經(jīng)?？吹街T如“落選主任拒交公章”、“在征地拆遷中村委公章被搶走”等現(xiàn)象。根據(jù)《民政部公安部關(guān)于規(guī)范村民委員會印章制發(fā)使用和管理工作意見的通知》的規(guī)定：“村民委員會印章要有專人保管，保管人由村黨支部、村民委員會提名，并經(jīng)村民代表會議討論后決定。村黨支部書記、村民委員會主任一般不宜直接保管印章?！钡恍╆P(guān)鍵用詞較模糊。村委會印章十分重要，但在實踐中，許多情況下是由村黨支部書記、村民委員會主任保管，或者由他們指定人負責保管，不利于村務(wù)公開，不利于權(quán)力的制衡。

《中辦國辦關(guān)于健全和完善村務(wù)公開和民主管理制度的意見》和新修訂的《村組法》將村民會議和村民代表會議置于一個十分重要的地位，例如，《村組法》規(guī)定：村民委員會向村民會議、村民代表會議負責并報告工作；村民選舉委員會由村民會議、村民代表會議或者各村民小組會議推選產(chǎn)生；村民會議可以授權(quán)村民代表會議討論決定相關(guān)事項；村民委員會成員應(yīng)當接受村民會議或者村民代表會議對其履行職責情況的民主評議；村務(wù)監(jiān)督機構(gòu)成員向村民會議和村民代表會議負責等等。村民代表會議的一個非常重要的職能是制衡村黨支部、村委會。

《村組法》第二十五條規(guī)定：人數(shù)較多或者居住分散的村，可以設(shè)立村民代表會議，討論決定村民會議授權(quán)的事項。村民代表由村民按每5戶至15戶推選1人，或者由各村民小組推選若干人。在實踐中，村民代表往往是推選產(chǎn)生，極其容易被操縱。村民委員會向村民會議、村民代表會議負責并報告工作，同時村民會議和村民代表又由村民委員會召集。這樣的制度設(shè)計先天不合理，使村委會既當運動員又當裁判員，讓村委會召開村民會議或村民代表會議來監(jiān)督、評議村委會的工作，在實踐中往往造成召開會議難、會議容易流于形式的結(jié)果。

村民代表的選舉非常重要，因為村務(wù)監(jiān)督機構(gòu)、村民理財小組、村委會印章保管人等都可以從村民代表中選舉產(chǎn)生。它是在一個村莊架構(gòu)權(quán)力互相制衡體系的重要基礎(chǔ)。比如罷免村委會成員難問題，現(xiàn)在普遍存在的是，和村委會的利益相關(guān)的時候，就不愿意召集村民代表會議或村民會議。村民代表會議的職能過多，涵蓋了村民自治的全過程，有以村民代表會議取代村民會議的趨勢，如果村民代表的選舉沒有嚴格的規(guī)定而被操縱，則村民自治就有被操縱的危險。

全國人大常委會黃燕明委員在2009年12月常委會第一次審議時，就發(fā)言“建議理順村民會議、村民代表會議和村民委員會的關(guān)系”，指出：“村民會議或者是村民代表會議是一個議事決策的機構(gòu)，實際上也是一個監(jiān)督的機構(gòu)，村委會是一個執(zhí)行機構(gòu)，是被監(jiān)督的?，F(xiàn)在讓村委會召集會議，監(jiān)督和被監(jiān)督的主客體是錯位的。從吉林省的實踐來看，現(xiàn)在采取了設(shè)立村民代表會議主席團或者是推薦會議召集人的制度，而且實踐中比較有效?！?/p>

為提高效率，降低選舉成本，村民代表、村民選舉委員會、村民會議召集人、村委會印章保管人、村委會成員、村務(wù)監(jiān)督機構(gòu)成員等應(yīng)在兩次村民選舉會議上同時選舉產(chǎn)生。