陳統(tǒng)奎

52歲的張岱是南京景明佳園一位普通居民，他揮舞著手中的一份晨報，氣憤地向記者講述，他的信箱每天都會被撬，即使他加了一道鎖，報紙還是天天丟失。沒法子，他只能天天去收發(fā)室領報紙，“說白了，因為窮，小區(qū)里的很多人有貪小便宜的意識”。始建于2002年的景明佳園是南京最早的一個大型經(jīng)濟適用房小區(qū)，被戲稱“窮人區(qū)”。張岱對“窮人區(qū)”這種保障房模式很有看法，他認為應該是貧富雜居，“富人把窮人帶動起來”。

2011年，保障房建設政治化，中央和地方政府簽訂目標責任書，地方政府感受到前所未有的壓力。以南京為例，這座城市領到的保障房建設指標是江蘇省所有市縣中最重的，5.7萬套，幾乎是蘇州、徐州、常州等地的兩倍還多。到2015年，南京計劃建成各類保障房27萬套，約2000萬平方米。南京工業(yè)大學建筑學教授汪永平憂心忡忡地對記者說：“這么大的量，如果全部把城里窮人集中到城鄉(xiāng)結(jié)合部，變成‘窮人區(qū)，會帶來很多社會問題。”

反思過錯再出發(fā)

2002年起，南京開始大規(guī)模建設保障性住房。至今為止建成的保障房小區(qū)雖然解決了部分低收入人群的住房問題，但同時也備受詬病。從地理方位上看，南京市現(xiàn)有的經(jīng)濟適用房小區(qū)主要集中在郊區(qū)或城鄉(xiāng)結(jié)合部，大多分布在繞城公路沿線，少數(shù)分布在主城區(qū)范圍，但也都位于主城區(qū)邊緣，位置較為偏僻。加上交通不便、生活配套設施不齊全等問題，居民抱怨不斷。

城南外共青團路邊的“景明佳園”是南京最早建設的經(jīng)濟適用房小區(qū)，總共有3期工程，從2002年開始一期建設，面積為54.3萬平方米。小區(qū)以拆遷安置戶為主，集聚了近2萬名居民。建成初期，由于處于城區(qū)邊緣地帶，交通等各項設施不完備，居民頗為苦惱?！靶^(qū)出行只有一條線路的公交車，看病只有一個私人診所，寄信沒郵局，取錢沒銀行?！倍?，經(jīng)過幾年的發(fā)展，記者發(fā)現(xiàn)，景明佳園的各項硬件配套設施已趨于成熟。隨著地鐵1號線的開通，步行15分鐘能到地鐵站，超市、酒店等各項小型商業(yè)設施也發(fā)展起來了，郵局、銀行、小型醫(yī)院也相繼進駐小區(qū)。

位于棲霞區(qū)的攝山星城則是另一個典型例子。2004年10月動工建設，總占地面積超過110萬平方米，一期占地43萬平方米。2007年建成落戶時，堪稱江蘇省最大的經(jīng)濟適用房小區(qū)。東南大學建筑系講師郭菂告訴記者，這個小區(qū)由于和市區(qū)距離很遠，建成的時候只有一輛公交車與城區(qū)連接，有人稱之為“鬼城”?！袄锩孀〉拇蠖际羌w土地的拆遷戶，還有少量城市里的拆遷戶，他們屬于兩個不同的集體，這邊過去的人和那邊的‘農(nóng)民就完全沒有交流，他們生活在那個社區(qū)里感覺很孤獨。那個地方就是個100萬平方米的孤獨小區(qū)，只有小型的社區(qū)型商業(yè)區(qū)，有一些小的菜場、超市?！?/p>

交通，是他們最大的苦惱。一位居民告訴記者，他的兒子在城區(qū)上班，剛搬到這里的時候湊錢買了輛私家車，開車上下班，小區(qū)里另外兩個年輕人一起付油費搭車。后來，這兩個人不到市中心工作了，他兒子自己承擔不起加油費，車子只好停開，改為“乘公交—換地鐵—換公交”的方式上下班?！八刻?點不到就起床，轉(zhuǎn)幾次車才能到單位?！睌z山星城距離市中心約30公里，那天記者從南京市中心打車花了近一個小時才到達，單程費用近90元。

郭菂說，攝山星城是南京一個比較失敗的保障房建設，“對攝山星城來講，首先，要解決它的交通問題，和外界有聯(lián)系。第二，大部分的人口是集體土地上的農(nóng)民，除了種地沒有其他技能，但現(xiàn)在他們已經(jīng)從農(nóng)村人口轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘腥丝诹?，他們需要城市人口的謀生技能。社區(qū)可以為他們安排培訓，比如培訓保安、家政、計算機之類的，讓他們有一技之長，才能夠去謀生。”目前，這個小區(qū)的很多居民都無事可做，盡管很多人只有40多歲。59歲的居民老薛在主街道上擺攤修理自行車，社區(qū)管委會免費特供了一輛“便民服務車”。聊起新生活，老薛直呼“住不慣”：“還是以前做農(nóng)民好，自由自在。以前糧食和蔬菜都是自家種的，肉是自家養(yǎng)的牲畜，水是自家打的井，現(xiàn)在一切都變成要花錢買了，壓力很大?！?/p>

從這些問題出發(fā)，2011年南京提出了“大型社區(qū)開發(fā)”的保障房理念。第一個動工項目是“岱山星城”，占地370萬平方米，預計居住人數(shù)將達9萬人，2012年交付使用。項目配建了部分普通商品房、中低價商品房、廉租房、公共租賃房、人才公寓等多種保障房形式。其中，公共租賃房和人才公寓的面積約占總量的1/4。按照規(guī)劃，地鐵7、8號線都要經(jīng)過這里，幾大公交線路也同步規(guī)劃。大社區(qū)內(nèi)，有完善的分級配套，幼兒園、中小學，包括醫(yī)院、商場、銀行等。

郭菂認為“岱山星城”的理念走在了“全國前列”。

從配角到主角

南京保障房建設，一開始并非“保障”，而是“安置”。不理解這個內(nèi)涵，就無法理解早期保障房建設為何“缺胳膊短腿”，包括窮人聚居現(xiàn)象。

2008年之前，南京的經(jīng)濟適用房主要定位于解決拆遷人口的居住補償上，東南大學建筑系博士張嵩告訴記者一組數(shù)據(jù)：2008年以前南京的拆遷補償住房占整個經(jīng)濟適用房總量的90%，其中集體土地拆遷補償住房占70%，城市土地拆遷補償住房占20%，另外10%才是城市低收入居住困難人口。經(jīng)濟適用房大部分用于安置拆遷戶，需要保障的城市中低收入人群只能“望樓興嘆”。

“打著經(jīng)濟適用房的旗號，實際上就是拆遷安置房。這是‘打擦邊球，是交換而非保障。”張嵩說。南京大學城市科學研究院副教授胡小武進一步分析：“在過去相當長的一段時期，南京的保障房沒有成為主角，并且也沒有完全體現(xiàn)出保障房對于中低收入者的真正保障性作用?！?/p>

2009年后，南京逐步將經(jīng)濟適用房和拆遷補償房加以區(qū)分，并于2010年初將保障范圍擴大到家庭人均收入低于1000元的低收入家庭，住房保障門檻有所降低。南京十二五規(guī)劃《綱要》指出，2015年將提供各類保障性住房27萬套，其中拆遷安置房18萬套，經(jīng)濟適用房住房3.2萬套，公共廉租房3.5萬套，廉租住房1萬套，限價商品房1.3萬套。也就是說，今后南京的保障性住房體系將不再是單一的經(jīng)濟適用房，更不是單一的拆遷安置房。政府在文件中寫道：“要擴大保障住房的政策受益面，人均居住面積在15平方米以下的城市低收入困難家庭，實現(xiàn)‘應保盡保?！?/p>

隨著“應保盡?！笨谔柕奶岢?，保障房被列為“民生重點工程”，南京的保障性住房建設開始由配角向主角轉(zhuǎn)變。郭菂告訴記者：“南京保障房的建設量和商品房開始持平了，2007年南京的保障房建設量只占總建設量的25%，現(xiàn)在占50%，以后會越來越多。”今年中央和各省簽訂保障房建設目標責任書后，各省再往下分配指標，保障房建設成為和政績掛鉤的政治任務，“必須完成”。郭菂透露，今年南京涉及“岱山星城”項目的各位局長均接到上級“施壓”，一票否決制，“建設中哪一塊出了問題，哪位局長就走人”。

作為社會學博士，胡小武對保障房的思考超越了單一的建筑學角度：保障房要真正成為城市建設用房的主角，理念轉(zhuǎn)變非常重要。要讓保障房不成為雞肋，更不會成為一種身份劣勢，就要從居住區(qū)域、居住環(huán)境、交通、公共醫(yī)療、教育、商業(yè)等基本生活所需的要素進行系統(tǒng)設計與規(guī)劃，更重要的是還要從解決居住與就業(yè)、居住與發(fā)展的角度系統(tǒng)思考。

郭菂提醒記者，今年開工建設的“岱山星城”正是這種系統(tǒng)思考的產(chǎn)物：“城市新城區(qū)建設，一塊生地怎么變成熟地？香港的經(jīng)驗是，先公屋，政府投資公共設施，再引入私有房屋開發(fā)商?！币坏┍Ｕ戏拷ㄔO能有效推動新城開發(fā)，政府便有了真正的動力。

在郭菂看來，“大型社區(qū)開發(fā)”的價值在于，它以公共財政投入公共基礎設施，因勢利導，吸引開發(fā)商在保障房周邊開發(fā)商品房，從而達到“貧富大雜居”的目標。為此，南京進行了行政資源配置，保障房建設“由各區(qū)牽頭”升格為“由市里統(tǒng)籌”。檢討以往，各區(qū)牽頭最大的弊病是，缺乏系統(tǒng)思考相應的權力和財力，往往忽視配套設施的同步建設，出現(xiàn)了“窮人住的地方富人不來”的尷尬。

貧富大雜居

張嵩曾研究過南京市低收入人群的居住空間分異問題，他發(fā)現(xiàn)，“最重要的不是低收入人群沒有房子住，而是他們的房子不在他們想住的地方?！贝饲埃暇┦斜Ｕ戏吭谝?guī)劃選址上普遍彼此相鄰，在主城區(qū)邊緣沿繞城公路蔓延成帶，形成規(guī)模巨大、結(jié)構(gòu)清晰的低收入人群居住帶，低收入人群隨著城市延伸而邊緣化，成為“城市邊緣人”。這讓張嵩很悲觀，他認為保障房建設不是規(guī)劃設計問題，而是“政治問題”：“居住空間不是由收入決定的，而是權力決定的。比如拆遷農(nóng)民，他們就無法選擇。誰擁有權力，誰就擁有空間的選擇權。”

在目前土地財政制度下，保障性住房的土地是由政府劃撥，在利益的驅(qū)動下，政府選擇郊區(qū)的偏遠地塊來建設保障房，從而使低收入人群被孤立在城外，加上出行不便，導致本來就困難的就業(yè)“雪上加霜”。記者在秦淮區(qū)“匯景家園”經(jīng)濟適用房小區(qū)看到，才下午3點多，小區(qū)門口就擺起了很多小桌椅，幾十個居民聚集在一起打牌、搓麻將，還有看熱鬧的。其中大部分人是中青年?！八麄兩钤陔x城區(qū)很遠的地方，交通出行不便，所以寧愿坐在家里吃低保，這樣就導致了進一步邊緣化?！睆堘哉f。

問題不止如此，張嵩在調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟適用房居民“普遍感覺社會地位低人一等”，尤其在地理位置相對偏僻的小區(qū)中這種狀況更加明顯。這些低收入人群意識到社會層級之間的流動困難，繼而容易導致仇富、自暴自棄等心理失衡。房地產(chǎn)商潘石屹寫過一封給任志強的公開信，也談及這一現(xiàn)象：“有人說，窮人和窮人生活在一起就沒有矛盾，富人和富人生活在一起也沒有矛盾。事實正好相反，窮人和窮人生活在一起，矛盾更大。因為他們相互之間很難提供就業(yè)的機會，如果長期窮人和富人生活在兩個不同的區(qū)域，他們就會缺乏了解，一旦缺乏了解就會產(chǎn)生偏見，而偏見正是社會不和諧的本質(zhì)……結(jié)果給人們帶來的是不便、冷漠、虛榮心，甚至沖突?！?/p>

在這種反思之下，南京提出了“大社區(qū)理念”，以區(qū)域新城的方式打造保障房建設。具體來說，保障房建設按照“大雜居，小聚居”的原則，規(guī)劃設計建設不同梯度收入群體的多種房源，包括廉租房、公租房、經(jīng)濟適用房、拆遷安置房、產(chǎn)權調(diào)換房、中低商品房和商業(yè)配套。在實現(xiàn)“大雜居”的同時，不同收入人群又相對獨立。記者注意到，蘭州等城市試點“貧富混居”，結(jié)果引起“窮人不領情，富人不買賬，開發(fā)商竭力反對”的惡果。郭菂對記者說，“貧富混居”不是狹義上的讓窮人和富人住在同一個小區(qū)，甚至同一棟樓上。其真正含義是，城市規(guī)劃要形成“大融合、小分散”的空間布局模式，讓窮人與富人公平地享受公共配套資源和自然環(huán)境資源。

郭菂稱之為“分梯度混居”，即在一定空間分割的同時，使高檔的社區(qū)能夠為低檔的社區(qū)提供一些就業(yè)機會。比如中高檔社區(qū)需要雇傭保姆、保安等服務人員，而低收入人群住的地方近了，工作方便了，他們也愿意來工作。這樣就形成了窮人和富人之間共融的良性互動。另外，也能促進社會不同階層之間的融合，減少因低收入人群集中產(chǎn)生的系列問題和矛盾，避免社會排斥和隔離。當然，“操作上一定要注意比例問題，不能說一大片的保障房中間圍一個高檔商品房?！惫厪娬{(diào)。本質(zhì)上，這就是“貧富大雜居”，而不是政府規(guī)劃出一個“貧富混居”的小區(qū)，強行把窮人和富人住到一起。

“以前的城市社區(qū)是自然而然發(fā)展過來的，有窮人也有富人，這是基于長期以來的生活環(huán)境積淀，是一種文化上的融合。硬把窮人和富人放在一起，他們并不能和平相處?！惫呎f。在此基礎上，郭菂對保障房建設的選址提出了自己的建議：首先，納入“居住社區(qū)”范圍進行選址，避免孤立選址；其次，以合適的規(guī)模與其他商品房住區(qū)混合，“分類梯度混合”，并提供不同社區(qū)之間連接的“媒介”——比如公園、圖書館、藝術館、體育館等公共設施；再且，必須在地鐵沿線，距離地鐵站步行15分鐘左右的地段選址，以地鐵為軸，通過短途小巴連接居住社區(qū)中心和地鐵站；最后一點，適當與產(chǎn)業(yè)用地靠近，提供就近就業(yè)機會。

“住房問題是經(jīng)濟問題，也是社會問題?！惫呎f。