毛凌云

5月30日，中央政治局召開專門會議，研討社會管理問題，坦承“我國社會管理理念思路、體制機制、法律政策、方法手段等方面還存在很多不適應的地方”，鼓勵各方力量加強和創(chuàng)新社會管理。其中提及對社會特殊人群的管理，使用了“服務”一詞，不但是加強管理，更要運用“服務”思維，從而達到“公共安全體系”的完善。

對特殊人群的管理，是政法部門探索社會管理創(chuàng)新的突破口，已試行8年的“社區(qū)矯正”可視為一種重要的探索。社區(qū)矯正是我國正在推行的一種對輕微犯罪人采取的非監(jiān)禁化的行刑方式和處置措施，它相對于監(jiān)禁刑更趨于人道，更加經(jīng)濟，更有利于提高改造質量，更有利于調動社會各種正向資源遏制犯罪、改造罪犯。

5月1日實施的《刑法修正案（八）》，首次將社區(qū)矯正寫入《刑法》，對于輕型犯罪、主觀惡性不大的未成年犯、老弱病殘犯等判處緩刑、管制人員實行社區(qū)矯正的比重將增大。

“重刑主義”思想在我國傳統(tǒng)法律文化中由來已久，作為一種懲戒手段，對惡性犯罪的監(jiān)禁被視為法律公正性的重要體現(xiàn)。但隨著法制的完善，越來越多的輕型犯罪被寫入《刑法》，如果均判以拘役以上刑罰，刑罰較重，也會增加監(jiān)獄系統(tǒng)的負擔。社區(qū)矯正，作為一種“非監(jiān)禁” 的懲戒手段，令服刑犯在社區(qū)內服務替代監(jiān)禁，能夠起到更好的教育和懲戒效果。

法制的現(xiàn)代化

如果沒有西方法制現(xiàn)代化思潮，監(jiān)禁或許仍將是人們心目中最完美的刑種。

推崇監(jiān)禁的懲戒作用，是中西古典法學思想的共同之處，“殺人償命”、“罪有應得”、“終身監(jiān)禁”的思維根深蒂固，因此，監(jiān)禁成為一種最能撫慰被害者受害心理的手段。在這種民意基礎之上，監(jiān)禁的主旨在于對罪犯的消極隔離和管制，對罪犯心理和行為的矯正被忽略。

但西方近現(xiàn)代刑事法學的大師們改變了這種“古舊”的傳統(tǒng)思維，掀起了一股“行刑社會化”思潮。龍勃羅梭、菲利、李斯特等近現(xiàn)代刑事法學的大師們，對傳統(tǒng)過分崇尚刑罰尤其是死刑、監(jiān)禁的思想進行批判，他們提出一種理論，甚至偏激地認為，“將眾多罪犯監(jiān)禁于一處，徒增惡習，滋生犯罪，囚徒一旦回歸社會，再次危害社會的可能性增大，非但沒有起到保衛(wèi)社會的作用，反而推高了犯罪率。”

李斯特有一句名言，“最好的社會政策就是最好的刑事政策”。他認為社會管理對預防犯罪有重大作用，不能單純依靠刑罰來遏止犯罪，改善社會環(huán)境應是社會治理之本。這種法制現(xiàn)代化思潮有力推動了行刑社會化運動，社區(qū)矯正也由此發(fā)端。

社區(qū)矯正，是將符合社區(qū)矯正條件的服刑人員置于社區(qū)內，由專門的國家機關在相關社會團體和民間組織以及社會志愿者的協(xié)助下，在判決、裁定或決定確定的期限內，矯正其犯罪心理和行為惡習，并促進其順利回歸社會的非監(jiān)禁刑罰執(zhí)行活動，簡單地說就是在社區(qū)內服刑。但實際上是一個相當復雜的系統(tǒng)，需要社會、政府、公民多方面的配合。監(jiān)獄系統(tǒng)只需獲得司法體系的支撐，但社區(qū)矯正需要的是整個社會的支撐，如果沒有成熟的社區(qū)和專業(yè)的非政府組織介入，單靠政府的推動難以取得顯著效果。

社區(qū)矯正制度已走過100多年的歷程，在英國和美國已經(jīng)非常成熟，但在中國試行只有短短的8年時間，最新實施的《刑法修正案（八）》也只是剛剛做出原則性規(guī)定，全國司法系統(tǒng)也還未規(guī)定統(tǒng)一的司法程序，甚至連執(zhí)法主體也未明確規(guī)定，“摸著石頭過河”是大多數(shù)社區(qū)矯正工作人員的共同感受。

隨著《刑法修正案（八）》的實施，醉駕入刑、輕判、緩刑增多的趨勢越發(fā)清晰，中國的法制開始淡化“重刑主義”的色彩，突出加強個人權利保護，提高社會價值?，F(xiàn)實的困惑是，今后被納入社區(qū)矯正的群體可能會急劇膨脹，但“沒人、沒權、沒錢、沒社工”的現(xiàn)狀在短期內無法迅速改觀，社區(qū)矯正工作人員無力應對高強度的工作，對矯正對象的監(jiān)督和幫教或許難以達到預期目的。

基層實踐

增城，位于廣州東部，農村地域廣袤，城市化進程加速。這兩年來，當?shù)卣恢焙苤匾暽鐓^(qū)矯正工作的開展，檢察機關也加強了對社區(qū)矯正工作的法律監(jiān)督。雖然沒有社區(qū)優(yōu)勢，但增城市的社區(qū)矯正卻因為檢察系統(tǒng)的推進，獲得迅速發(fā)展。

對社區(qū)矯正工作的法律監(jiān)督，是體現(xiàn)司法權威性與公正性的一個重要環(huán)節(jié)。法院、公安、社區(qū)矯正工作人員是否嚴格遵從司法程序，需要檢察院的法律監(jiān)督才能確保司法公正。為此，增城市檢察院整合全院工作資源，以派駐鎮(zhèn)街檢察室為工作平臺，走出了以“一盤棋、兩維度、三環(huán)節(jié)”為主要工作模式的新路子，被稱譽為社區(qū)矯正法律監(jiān)督的“增城模式”。

賴某是增城小樓鎮(zhèn)的一個農民，在江蘇常州打工多年，今年3月因盜竊被判有期徒刑6個月，緩刑1年。按照司法程序，賴某應回原籍接受社區(qū)矯正，但檢察院工作人員發(fā)現(xiàn)，其依然在外打工，實際處于“自由狀態(tài)”。因此，檢察院向司法所發(fā)出司法建議，監(jiān)督司法所施行社區(qū)矯正。賴某在外打工多年，返鄉(xiāng)之后以何謀生？但也不能因此任其“自由服刑”，因此檢察院建議委托常州當?shù)貓?zhí)行機關對其施行異地監(jiān)管。

社會處于流動中，返回原籍接受社區(qū)矯正的法律規(guī)定實施起來有一定困難，如果實施異地監(jiān)管，需要雙方司法系統(tǒng)高度配合，因為還未有明確的法律規(guī)定，目前只能依賴兩地政府部門的協(xié)調與溝通，大多數(shù)情況下是一種“吃力不討好”的工作。

新塘鎮(zhèn)是增城最重要的工業(yè)區(qū)，聚集了大量的外來人口，與其他鎮(zhèn)街不同，新塘單獨設立了社區(qū)矯正辦，現(xiàn)有的人員編制是3個，承擔了60多位社區(qū)矯正對象的管理任務?！半m然我們是專職從事社區(qū)矯正工作，但新塘外來人口多，矯正對象分散，有些連固定住所都沒有，只能靠電話聯(lián)系?！毙绿辽鐓^(qū)矯正辦的負責人認為人手不足是他面臨的最大問題，“一個工作人員分管20多個矯正對象，單做家訪也要花費一個月的時間，幾乎是談不上‘矯正?！?/p>

社區(qū)矯正辦的工作，不包括心理安慰，也不包括解救紓困，這些職能本應由社會救助機構、各種專業(yè)NGO組織來承擔，團委和婦聯(lián)也可以起到相應的作用。但中國社會管理的現(xiàn)實，令社區(qū)矯正工作人員承擔了本不該承擔的責任，如果增加人員編制又會使本已膨脹的政府系統(tǒng)越發(fā)臃腫，但僅靠現(xiàn)有的人員配置又無暇他顧。

增城的社區(qū)矯正工作遭遇的困境，可以說是中國基層面臨的共同問題。

社會管理的挑戰(zhàn)

任何社會都有矛盾，都有犯罪行為，這是正常社會的常態(tài)，過度追求靜態(tài)穩(wěn)定在現(xiàn)代社會顯得有些過于嚴苛，如何建立適當?shù)臋C制調解和預防社會問題對政府的社會管理提出了挑戰(zhàn)。西方國家不論是在經(jīng)濟高速發(fā)展時期，還是經(jīng)濟低迷時期，都遇到了高犯罪率的問題，時至今日美國依然是全球案發(fā)率最高的國家，社區(qū)矯正是西方國家探索刑事革新的一個創(chuàng)意之舉，并成功將社會管理納入刑事懲戒，并融入民主、人道和法治的現(xiàn)代精神。

社區(qū)矯正制度，需要一個開放的社會結構，依賴于司法機構、專業(yè)NGO和公民的三方合作。8年的試點工作，我國已經(jīng)在司法體系中建立起基本的工作制度和司法程序，目前急需細化工作程序。

由于專業(yè)NGO和公民社會的暫時缺位，社區(qū)矯正工作主要由政府承擔，從事社區(qū)矯正的工作人員大都是沒有公務員編制的聘用人員，經(jīng)常是一人擔多職，承擔維穩(wěn)、信訪、文書等多項工作，分身乏術?！拔覀儾粌H僅要做社區(qū)矯正工作者，還要擔當其它的角色，比如說管理者、朋友、司法所干部甚至心理咨詢師等角色。”從事社區(qū)矯正的小譚說，“工作太多，但因為沒有編制，待遇不好，我一直在準備公務員考試，不想再干這個了。”

“轉正的希望太渺茫了，如果沒有立法，我們注定是炮灰?！?/p>

大多數(shù)社區(qū)矯正人員都是剛畢業(yè)的大學生，“我們領導說，以后不能再招大學生了，準備招些退伍軍人?！毙∽T覺得這項工作太不容易，整天和罪犯打交道，“還是讓那些有志人士做比較合適?！?/p>

社區(qū)矯正機構目前并不完善，在人員配置和財政經(jīng)費上都沒有得到保障，政府內部機制仍未協(xié)調到位。與此同時，政府也開始主導社工機構的建立，在政策和財政上均有傾斜。

3月28日，北京社工招考報名結束，4天內已經(jīng)有3.3萬人應聘1000個社區(qū)工作者崗位，超過30∶1的錄取比是北京公務員考試的兩倍，因為北京的社區(qū)工作者不僅能拿到北京戶口，待遇也和全額撥款的事業(yè)單位看齊。“社工的優(yōu)勢在于，以后北京招考公務員將優(yōu)先考慮社工，上升的空間不小?！币晃粎⒓咏衲瓯本┥绻ふ锌嫉牟┦繉τ浾弑硎荆錾绻ひ彩恰扒€救國”的一條途徑，“最終還是要進政府?！?/p>

與此相比，政府購買社區(qū)服務在社區(qū)矯正工作中發(fā)揮了關鍵作用，政府設立崗位，需要什么服務就買什么服務，不是由政府專設人員處理，而是根據(jù)社區(qū)矯正對象的需求購買相應的公共服務。

通過政府購買的形式，廣州尚善中心承接了越秀區(qū)未成年人的社區(qū)矯正工作。尚善中心目前有6名社工，其中3位是高校社工專業(yè)的畢業(yè)生，其他3位均為廣州中院少年庭的陪審員，具有10多年的司法經(jīng)驗，并向社會各界聘請心理專家介入矯正對象的幫教工作?！拔覀冎粚Ｗ⒂谖闯赡甑某C正對象，這樣才能做到有針對性?！鄙绻で駷I說，她們已經(jīng)和少管所建立起聯(lián)系，在矯正對象還未進入社區(qū)之前就已經(jīng)開始了幫教工作，幫助這些邊緣少年盡快回歸社會。

如果沒有政府購買服務，社區(qū)矯正的具體事務，沒有社區(qū)矯正辦的話，基本上都是交給社區(qū)居委會做，誰都做不好。居委會承擔著社會治安、社會救助、就業(yè)再就業(yè)、計生等多項工作，根本無暇開展服務；社區(qū)配備專職社工“官氣”太重，缺乏專業(yè)能力，有“專職”，而無“專業(yè)”。

通過政府向民間NGO購買專業(yè)公共服務的方式，為社區(qū)矯正人員提供專業(yè)、穩(wěn)定而持續(xù)的服務。這不僅是社區(qū)矯正的發(fā)展方向，也是政府社會管理的方向。

這是一個財富急劇增長，但社會日益迷茫的時代，不論貧窮與富貴，民眾或多或少對眼前的現(xiàn)狀表現(xiàn)出不滿，我們正進入一種“矛盾高發(fā)期”，社會結構的變化，我們還未準備好面對, 如何加強社會管理工作，以應對高發(fā)的社會矛盾，是轉型時代的新課題，我們需要對政府的管理邏輯重新審視。