蘇楊 肖周燕

面對(duì)人口壓力，面對(duì)區(qū)域人口承載力不斷的突破，應(yīng)轉(zhuǎn)變對(duì)人口承載力的傳統(tǒng)認(rèn)識(shí)，從經(jīng)濟(jì)因素入手，這才是解決人口壓力的正確方向，而不是動(dòng)輒就“限制人口”。

嚇人的2000萬(wàn)和宜人的20年

中國(guó)到底能養(yǎng)活多少人?這個(gè)問(wèn)題前些年引起過(guò)很大的爭(zhēng)論而無(wú)定論。其實(shí)，別說(shuō)中國(guó)，就北京能“裝”多少人，這也是一個(gè)很難說(shuō)清楚的問(wèn)題。如果翻看北京歷年的數(shù)據(jù)，會(huì)發(fā)現(xiàn)北京人口規(guī)模預(yù)測(cè)的歷史是“不準(zhǔn)”的歷史，北京的人口規(guī)劃已經(jīng)走入了一個(gè)“屢設(shè)屢破”的循環(huán)。

1983年，中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于對(duì)(北京市城市建設(shè)總體規(guī)劃方案)的批復(fù)》指出，要“堅(jiān)決把北京市到2000年的人口規(guī)模控制在1000萬(wàn)人左右”。僅僅3年后，1986年北京市總?cè)丝谝堰_(dá)1000萬(wàn)；1993年批復(fù)通過(guò)的《北京城市總體規(guī)劃方案(1991～2010)》要求，2010年北京市常住人口控制在1250萬(wàn)左右，事實(shí)是，以統(tǒng)計(jì)結(jié)果“不完全”著稱的2000年第五次全國(guó)人口普查結(jié)果顯示，北京市常住人口已達(dá)1382萬(wàn)人；2005年初通過(guò)國(guó)務(wù)院批復(fù)的《北京城市總體規(guī)劃(2004～2020)》明確指出，2020年北京的總?cè)丝谝?guī)模要控制在1800萬(wàn)。但北京市統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，截至2009年末，北京全市常住人口為1755萬(wàn)人。盡管這一數(shù)字比北京市人大常委會(huì)“合理調(diào)控城市人口規(guī)?！睂ｎ}調(diào)研組所公布的1972萬(wàn)人少200多萬(wàn)，盡管2008年奧運(yùn)會(huì)前摸底排查時(shí)北京的流動(dòng)人口已經(jīng)超過(guò)850萬(wàn)(加上戶籍人口，當(dāng)時(shí)北京的常住人口實(shí)際已經(jīng)超過(guò)2100萬(wàn))，但不管按什么渠道的統(tǒng)計(jì)結(jié)果，《北京城市總體規(guī)劃(2004～2020)》所確定的2020年北京常住人口控制在1800萬(wàn)的目標(biāo)甚難如愿。

這種超出規(guī)劃的人口規(guī)模，確實(shí)引起了很多城市管理問(wèn)題。但也必須注意到，總體來(lái)看，這2000萬(wàn)不僅沒(méi)使北京市的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展出現(xiàn)根本性的問(wèn)題以及有些人危言聳聽的“生態(tài)災(zāi)難”，相反，北京的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平已經(jīng)大大高于提出人口控制目標(biāo)和最大人口容量時(shí)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，人居環(huán)境相對(duì)過(guò)去有明顯改善，居民物質(zhì)和精神生活需求的滿足度在全國(guó)也是較高的，這些都有例可證：中國(guó)社會(huì)科學(xué)院編著的《2010年中國(guó)城市競(jìng)爭(zhēng)力藍(lán)皮書：中國(guó)城市競(jìng)爭(zhēng)力報(bào)告》中，在生活環(huán)境競(jìng)爭(zhēng)力方面，北京以絕對(duì)優(yōu)勢(shì)超過(guò)上海和香港，排名第一。當(dāng)然，我們不否認(rèn)，如果只比較資源環(huán)境方面的因素，北京的宜居水平橫向來(lái)看仍有待提高，但估計(jì)沒(méi)人能否認(rèn)北京的宜居水平這20年縱向來(lái)看是與時(shí)俱進(jìn)的。

什么決定了人口承載力

面對(duì)北京實(shí)際人口數(shù)量屢屢突破其控制目標(biāo)，突破北京人口承載極限，但其發(fā)展并沒(méi)有停滯的現(xiàn)實(shí)，有很多學(xué)者對(duì)這類研究提出質(zhì)疑，認(rèn)為既往人口承載力研究有意無(wú)意地低估了技術(shù)、制度創(chuàng)新和管理手段進(jìn)步對(duì)人口承載力的動(dòng)態(tài)影響。事實(shí)上，根據(jù)人口承載力的研究所設(shè)定的人口規(guī)劃目標(biāo)“屢設(shè)屢破”，究其原因，主要在于對(duì)人口承載力的影響因素出現(xiàn)了誤判。

只有以就業(yè)為主的經(jīng)濟(jì)因素才是人口承載力的直接影響因素，是決定性因素，資源環(huán)境等只是構(gòu)成以就業(yè)為主的經(jīng)濟(jì)因素的要素之一，是間接影響因素。這個(gè)有別于傳統(tǒng)認(rèn)知的判斷可以系統(tǒng)表述如下：資源環(huán)境，與勞動(dòng)力、資本一樣，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要素之一，一個(gè)地方的經(jīng)濟(jì)規(guī)模及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)如何，是勞動(dòng)力、資本以及資源環(huán)境等方面的要素成本決定的，這些因素作用于經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)，通過(guò)影響經(jīng)濟(jì)規(guī)模和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)來(lái)間接影響人口承載力。因此，真正直接決定人口承載力的，是區(qū)域的經(jīng)濟(jì)因素(包括經(jīng)濟(jì)規(guī)模、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)及相關(guān)就業(yè)容量等)，尤其是經(jīng)濟(jì)規(guī)模和就業(yè)結(jié)構(gòu)所決定的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和就業(yè)狀況。在經(jīng)濟(jì)因素中，經(jīng)濟(jì)規(guī)模越大，需要的勞動(dòng)力越多，則對(duì)人口承載力的影響毋庸置疑。

除經(jīng)濟(jì)規(guī)模以外，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的影響也不小。不同的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，吸納勞動(dòng)力的能力有霄壤之別。通常來(lái)說(shuō)，第一產(chǎn)業(yè)對(duì)就業(yè)表現(xiàn)為一種剩余勞動(dòng)力“蓄水池”作用，雖然表面能吸納大量勞動(dòng)力，但實(shí)際上有效吸納能力有限；第二、三產(chǎn)業(yè)是吸納勞動(dòng)力的主要產(chǎn)業(yè)，在同樣的經(jīng)濟(jì)規(guī)模下(即同樣的GDP)，第二、三產(chǎn)業(yè)尤其是三產(chǎn)比例越高，則某區(qū)域的人口承載力越大。由此可推論出，人口承載力并不是不變的，當(dāng)諸如影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展與就業(yè)狀況的因素發(fā)生改變時(shí)，必然引起人口承載力的變化。因此，只要經(jīng)濟(jì)發(fā)展及就業(yè)狀況支持，沙漠中也可以發(fā)展出百萬(wàn)人口以上且欣欣向榮的城市，美國(guó)的拉斯維加斯和阿拉伯聯(lián)合酋長(zhǎng)國(guó)的迪拜都是例子。

如果資源環(huán)境等因素制約了區(qū)域的經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)發(fā)展，政府可通過(guò)成本——收益的比較，決定是否采取政策措施對(duì)資源進(jìn)行開發(fā)或?qū)Νh(huán)境進(jìn)行改善，從而改變區(qū)域人口承載力。美國(guó)的拉斯維加斯為解決水資源的限制采用調(diào)水措施；類似地，以色列大力發(fā)展節(jié)水農(nóng)業(yè)，也從另一個(gè)角度突破了水資源的限制。這從某種意義上表明，只要經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)發(fā)展，資源環(huán)境對(duì)人口承載力的限制作用是可以解決的。

區(qū)域人口的調(diào)控

經(jīng)濟(jì)規(guī)模和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)由誰(shuí)決定?經(jīng)濟(jì)規(guī)模和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)所決定的就業(yè)狀況在一定程度上是與區(qū)域發(fā)展方式密切相關(guān)的。

依據(jù)人口與經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)關(guān)系，可將區(qū)域發(fā)展方式分為“消費(fèi)偏好型”和“生產(chǎn)偏好型”。兩種不同的發(fā)展方式具有不同的人口狀態(tài)。對(duì)類似于北京、上海、廣州這樣的大城市而言，其生命中不可承受之重，并非膨脹的人口。北京人口增長(zhǎng)近年遠(yuǎn)超規(guī)劃。主要既不是人口管理做得不好，也不是城市規(guī)劃做得不好，而在于實(shí)現(xiàn)城市規(guī)劃及人口目標(biāo)所依據(jù)的條件——按正確的城市發(fā)展方式發(fā)展經(jīng)濟(jì)，現(xiàn)實(shí)中沒(méi)有得到有力的執(zhí)行。

從宏觀層面，可制訂與區(qū)域定位相關(guān)聯(lián)的產(chǎn)業(yè)支持和限制政策，通過(guò)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，調(diào)控人口規(guī)模和質(zhì)量；從微觀層面，通過(guò)選擇企業(yè)來(lái)調(diào)控區(qū)域人口，從根本上來(lái)說(shuō)，企業(yè)準(zhǔn)人是落實(shí)區(qū)域定位的根本保障。目前由于北京及多數(shù)中心城市以“生產(chǎn)偏好型”發(fā)展城市，決定了地方政府在引進(jìn)產(chǎn)業(yè)時(shí)，往往注重的是企業(yè)所帶動(dòng)的就業(yè)以及企業(yè)所提供的稅收，加之GDP是政績(jī)考核的主要指標(biāo)，因此，區(qū)域?qū)ζ髽I(yè)基本是照單全收，并未考慮企業(yè)是否切合區(qū)域定位，并無(wú)企業(yè)準(zhǔn)入制度，企業(yè)增加，就業(yè)增加，由此區(qū)域人口承載力提高。顯然，人口管理是無(wú)力矯正經(jīng)濟(jì)因素所帶來(lái)的問(wèn)題的。因而，約束與當(dāng)?shù)匕l(fā)展條件不合適的相關(guān)產(chǎn)業(yè)的就業(yè)增長(zhǎng)應(yīng)是當(dāng)前控制人口增量的重心。

綜合而言，面對(duì)人口壓力，面對(duì)區(qū)域人口承載力不斷的突破，應(yīng)轉(zhuǎn)變對(duì)人口承載力的傳統(tǒng)認(rèn)識(shí)，從經(jīng)濟(jì)因素人手，這才是解決人口壓力的正確方向，而不是動(dòng)輒就“限制人口”。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，任何一個(gè)區(qū)域如果試圖以行政手段阻止人口的增長(zhǎng)或把人口控制在某一預(yù)期的數(shù)量以下，都是不可能的，除非倒回到計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的時(shí)代。任何一區(qū)域不可能搞出一個(gè)“隔離墻”的，不可能光憑行政手段來(lái)完全堵住人口的正常流動(dòng)。更何況，一個(gè)21世紀(jì)的邁向現(xiàn)代化的大國(guó)，公民的自由遷徙要靠國(guó)家的利益安排布局，而不能靠威權(quán)管制。人口壓力的解決，只能靠經(jīng)濟(jì)手段、市場(chǎng)機(jī)制形成經(jīng)濟(jì)上的“隔離墻”，依靠市場(chǎng)的力量。一言以蔽之，人口壓力的解決，人口調(diào)控目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，應(yīng)更多通過(guò)市場(chǎng)調(diào)節(jié)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)規(guī)模來(lái)間接實(shí)現(xiàn)，最終，在區(qū)域進(jìn)行合理功能定位的基礎(chǔ)上，形成“政府調(diào)控產(chǎn)業(yè)，市場(chǎng)選擇崗位，個(gè)人決定去留”的人口間接調(diào)控機(jī)制。