■ 王 興

（中國國土資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京 101149）

新農(nóng)村建設(shè)與庭院經(jīng)濟(jì)模式用地效益分析與對策建議
——以新疆喀什地區(qū)為例

■ 王 興

（中國國土資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京 101149）

喀什針對土地利用中存在的問題探索形成了原址改造型和異地建新拆舊型兩種新農(nóng)村建設(shè)與庭院經(jīng)濟(jì)耦合的用地模式。原址改造模式成本較低，需要周轉(zhuǎn)用地少，庭院經(jīng)濟(jì)增收效益明顯，節(jié)地效益高，增加有效耕地面積少，在喀什易推廣。異地建新拆舊模式占用周轉(zhuǎn)指標(biāo)較多，節(jié)地效益更高，增加了有效耕地面積，對于保護(hù)耕地和實現(xiàn)耕地占補平衡具有積極意義，庭院經(jīng)濟(jì)增收效益突出，所需資金多，需政府扶持。在喀什地區(qū)和周邊區(qū)域推廣兩種模式，還需做好以下工作：(1)積極爭取試點推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的政策；(2)與土地利用總體規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃充分銜接；(3)夯實農(nóng)村居民點用地確權(quán)等基礎(chǔ)工作；(4)充分尊重農(nóng)民意愿，做好部門組織協(xié)調(diào)。

新農(nóng)村建設(shè)；庭院經(jīng)濟(jì)；模式；用地效益；喀什

0 引言

土地是人類賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，土地資源的稀缺性是節(jié)約集約利用土地的直接動力[1]?！笆晃濉币詠?，經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展與資源供給短缺的矛盾日益突出，而與此同時，農(nóng)村居民“一戶多宅”、宅基地閑置的情況較為普遍，農(nóng)村人口逐年減少，但農(nóng)村居民點用地卻呈現(xiàn)逐年增長、集約化程度逐年降低的趨勢[2]。按照節(jié)約集約用地和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的土地利用方針，規(guī)范推進(jìn)農(nóng)村土地整治，在新農(nóng)村建設(shè)中探索和規(guī)范節(jié)地模式，優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)，提高土地利用效率和效益，成為解決當(dāng)前用地矛盾和問題的有效路徑。

全國各地在實踐中積極推進(jìn)節(jié)約集約用地機(jī)制創(chuàng)新，湖南、湖北等省開展了節(jié)約集約用地試點，廣東省大力推行城市“三舊”用地改造，浙江省把節(jié)約集約用地評價結(jié)果納入市、縣政府領(lǐng)導(dǎo)干部考核，甘肅省制定節(jié)約集約用地考核辦法?？傮w來看，東部發(fā)達(dá)地區(qū)在先試先行方面走在了前面，節(jié)約集約用地水平逐步提升，但是在西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)，尤其是少數(shù)民族貧困區(qū)域，還在努力探索適合地方實際的新模式、新經(jīng)驗，逐漸追趕發(fā)達(dá)地區(qū)的步伐，以土地利用方式的轉(zhuǎn)變來推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。本文基于以上論述，以新疆喀什地區(qū)新農(nóng)村建設(shè)與庭院經(jīng)濟(jì)模式為例，進(jìn)行用地效益分析，并提出優(yōu)化和完善用地模式的對策建議，以期對西部欠發(fā)達(dá)區(qū)域集約用地提供借鑒。

1 農(nóng)村土地利用現(xiàn)狀及存在的問題

本文選取喀什作為典型案例區(qū)?？κ驳貐^(qū)位于新疆西南部，總面積16.2萬平方公里，總?cè)丝?00萬，全區(qū)人均生產(chǎn)總值僅相當(dāng)于全國的四分之一，城鎮(zhèn)化率25.16%。全區(qū)耕地資源有限，人均耕地面積僅2.5畝，二次土地調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，喀什地區(qū)農(nóng)村居民點用地規(guī)模占城鄉(xiāng)建設(shè)用地總面積的80.44%，是城鎮(zhèn)工礦用地規(guī)模的4.1倍，城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)不合理，與當(dāng)前城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)的要求不匹配。

喀什地區(qū)農(nóng)村建設(shè)用地具有較大整治潛力，通過加大土地綜合整治力度，可以有效緩解當(dāng)?shù)赜玫刂笜?biāo)短缺與耕地保護(hù)的雙重壓力，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展。但是綜合分析喀什地區(qū)農(nóng)村土地利用現(xiàn)狀，存在以下主要問題：第一，布局不合理，缺乏統(tǒng)一規(guī)劃[3-4]。區(qū)域范圍內(nèi)大多數(shù)村莊為自然村，布局分散、凌亂，多為沿交通要道“一”字型布局，影響水電等基礎(chǔ)設(shè)施配套和居住環(huán)境的改善。第二，用地粗放，結(jié)構(gòu)有待優(yōu)化。農(nóng)村內(nèi)部閑置用地和空閑地現(xiàn)象較為普遍，宅基地圈地較大，土地浪費現(xiàn)象嚴(yán)重，居、種、養(yǎng)各類用地結(jié)構(gòu)有待優(yōu)化。第三，農(nóng)用地效益偏低。全區(qū)耕地鹽漬化情況較重，由于水資源的制約，產(chǎn)出效益偏低，農(nóng)民主要依靠大田種植收入，不能有效發(fā)揮庭院經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢，農(nóng)用地綜合效益偏低。

2 兩種典型用地模式的效益分析

喀什地區(qū)在新農(nóng)村建設(shè)實踐中進(jìn)行了創(chuàng)新性的實踐探索，根據(jù)不同村莊的區(qū)位、主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、農(nóng)民生活習(xí)慣，將新農(nóng)村建設(shè)和庭院經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)行有效耦合，形成了具有不同特點的節(jié)約集約用地模式，實現(xiàn)了節(jié)地效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會效益共贏的局面。

2.1 兩種典型模式的節(jié)地效益分析

案例一：原址改造型?？κ彩枥湛h巴合齊鄉(xiāng)3村采取原址改造。項目建成前，全村宅基地面積共計300畝，有100戶農(nóng)戶。項目完成后，安置戶數(shù)增加了50%，新增種植大棚用地120畝，新增畜棚用地90畝，重新確權(quán)后全村宅基地面積為90畝，合計節(jié)約建設(shè)用地210畝，增加設(shè)施用農(nóng)地合計210畝。

表1 案例一新村建設(shè)前后節(jié)地效益對比表單位：畝

表2 案例二新村建設(shè)前后節(jié)地效益對比表單位：畝

案例二：異地建新拆舊型?？κ彩枥湛h巴仁鄉(xiāng)5村屬于異地建新拆舊的模式，原村全部拆遷復(fù)墾，重新選址建新村。全村共有95戶，原村共拆遷250畝，通過復(fù)墾新增耕地200畝，新建小區(qū)占地170畝，其中新增種植大棚用地62畝，新增畜棚用地48畝，農(nóng)村居民點用地60畝。重新確權(quán)后全村宅基地面積為60畝，合計節(jié)約建設(shè)用地190畝，新增設(shè)施農(nóng)用地面積110畝。

2.2 兩種典型用地模式的比較分析

兩種用地模式充分將新農(nóng)村建設(shè)與庭院經(jīng)濟(jì)耦合起來，實現(xiàn)了節(jié)約集約用地的目標(biāo)。具體分析兩種模式差異性，其在實施成本、節(jié)地效益、經(jīng)濟(jì)效益、推廣難度等方面具有各自的特征。

案例一在原村址實施了土地綜合整治，改造后宅基地面積減少了70%，相應(yīng)地增加了設(shè)施農(nóng)用地面積210畝，新村安置農(nóng)民戶數(shù)增加了50%，戶均劃撥用地2畝，采用“433”模式分配用地，其中0.8畝為蔬菜大棚，0.6畝為養(yǎng)殖畜棚，0.6畝為宅基地。在改造前主要是庭院自給型蔬菜種植，新村建成后通過養(yǎng)殖大棚發(fā)展畜牧養(yǎng)殖業(yè)，平均每戶養(yǎng)羊13-15頭，養(yǎng)?；蝰橊?-2頭，部分農(nóng)戶還在棚頂增加了養(yǎng)鴿子，2009年全村戶均養(yǎng)殖業(yè)純收入達(dá)到5000元左右，加上通過庭院內(nèi)大棚種植平均約5000元的純收入，平均每戶年增加純收入10000元左右。這種用地模式的特征是：原址改造成本較低，需要周轉(zhuǎn)用地少，可以吸收周邊零星農(nóng)戶集聚，庭院經(jīng)濟(jì)增收效益明顯，節(jié)地效益高，增加設(shè)施用農(nóng)地面積多，增加有效耕地面積少，在喀什地區(qū)易于推廣實施。

案例二對原村址進(jìn)行了拆遷，重新選址安置了農(nóng)戶，改造后宅基地面積減少了76%，增加有效耕地面積200畝，戶均面積1.65畝，其中蔬菜大棚0.65畝，養(yǎng)殖畜棚0.5畝，宅基地0.5畝，新村統(tǒng)一規(guī)劃后集中連片、整齊劃一，周邊耕地路、林、渠平整配套。案例二借助對口援疆資金得以順利實施，安置后通過農(nóng)戶種養(yǎng)結(jié)合，特別是連片養(yǎng)殖鴿子，戶均增加純收入可達(dá)10000-12000元左右。這種用地模式的特征是：異地拆舊建新需要在規(guī)劃范圍內(nèi)進(jìn)行合適的選址，占用周轉(zhuǎn)指標(biāo)較多，節(jié)地效益較案例一更高，原址復(fù)墾增加了有效耕地面積，對于保護(hù)耕地和實現(xiàn)耕地占補平衡具有積極意義，庭院經(jīng)濟(jì)增收效益比案例一高20%左右，舊村拆建復(fù)墾與新村建設(shè)所需資金較多，需要地方政府扶持，在喀什地區(qū)推廣的關(guān)鍵還在于資金的落實。

3 在區(qū)域范圍內(nèi)推廣模式的對策與建議

通過以上兩個案例分析，通過新農(nóng)村建設(shè)和發(fā)展庭院經(jīng)濟(jì)相結(jié)合的模式，節(jié)約了大量的農(nóng)村建設(shè)用地指標(biāo)，通過舊址復(fù)墾增加了耕地面積，通過發(fā)展庭院經(jīng)濟(jì)增加了種植、養(yǎng)殖等設(shè)施農(nóng)用地面積，真正實現(xiàn)了村內(nèi)建設(shè)用地規(guī)模減少和農(nóng)用地規(guī)模增加的雙贏，既解決了新農(nóng)村建設(shè)用地規(guī)模和指標(biāo)限制的問題，又提高了整村用地效率，切實提高了當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的居住和生活條件，受到了周邊農(nóng)民的認(rèn)可，對于少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)戶先試先行、保障民生具有重要意義。但是在喀什地區(qū)和周邊區(qū)域推廣兩種節(jié)約集約用地模式，還需從以下幾個方面做好基礎(chǔ)工作。

3.1 積極爭取試點推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的政策

積極爭取城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的政策優(yōu)勢，在喀什地區(qū)選取村莊復(fù)墾農(nóng)地潛力大、布局散亂、土地浪費嚴(yán)重的縣、市，申請列入城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點，堅持局部試點、封閉運行、規(guī)范管理，根據(jù)村莊經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和區(qū)位的不同，因地制宜，采用“原址改造”、“遷村并點”、“遷村入鎮(zhèn)”等模式，對村莊進(jìn)行綜合整治。通過城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，減輕農(nóng)民資金負(fù)擔(dān)，有效盤活農(nóng)村存量建設(shè)用地，優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)和布局，緩解用地指標(biāo)緊缺現(xiàn)狀，通過復(fù)墾增加農(nóng)用地尤其是耕地面積。

3.2 與土地利用總體規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃充分銜接

目前喀什地區(qū)土地利用總體規(guī)劃屬于大綱報批階段，在最終成果報批前，應(yīng)充分考慮新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃與土地利用規(guī)劃、城市規(guī)劃、鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤等規(guī)劃有效銜接，將新農(nóng)村建設(shè)中周轉(zhuǎn)指標(biāo)的使用納入新一輪規(guī)劃中，并引導(dǎo)新農(nóng)村建設(shè)工作穩(wěn)步有序地開展，確保宅基地置換項目區(qū)內(nèi)的建設(shè)用地總量不增加，耕地面積不減少，耕地質(zhì)量有提高。

3.3 夯實農(nóng)村居民點用地確權(quán)等基礎(chǔ)工作

充分利用第二次土地調(diào)查成果，開展農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)和農(nóng)村宅基地的確權(quán)、登記工作，逐步建立歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)管理辦法和實施方案。規(guī)范項目建設(shè)中的土地權(quán)屬調(diào)整，快速準(zhǔn)確地完成新村土地用途和權(quán)屬變更工作，對拆舊區(qū)土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系調(diào)整，要重新核發(fā)集體土地所有證。

3.4 充分尊重農(nóng)民意愿，做好部門組織協(xié)調(diào)

農(nóng)村集中連片建設(shè)盡量在原址上建設(shè)，充分尊重農(nóng)民的意愿，新村建設(shè)區(qū)盡量不出村、不出村民小組。做好與各部門的配合與協(xié)調(diào)，將農(nóng)業(yè)部門的大棚補助資金、沼氣池建設(shè)資金，畜牧部門的畜棚建設(shè)資金，援疆補助資金，中央和自治區(qū)的補助資金綜合運用，各相關(guān)部門進(jìn)一步規(guī)范項目的申報、驗收、城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)置換管理、市場運作等工作。

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[2]楊俊.新農(nóng)村建設(shè)中的土地節(jié)約集約利用研究-以湖南省會同縣為例[A].節(jié)約集約用地及城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展——2009年海峽兩岸土地學(xué)術(shù)研討會論文集[C].2009.393-400.

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F301.24（245KS）

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1672-6995(2011)06-0023-03

2011-06-10

王興（1982—），男，內(nèi)蒙古自治區(qū)鄂爾多斯市人，中國國土資源經(jīng)濟(jì)研究院研究實習(xí)員，管理學(xué)碩士，主要從事土地宏觀調(diào)控、土地規(guī)劃、耕地保護(hù)等研究。