吳麗

1990年代末，馮興元作為訪問學(xué)者在德國(guó)母校維藤大學(xué)經(jīng)濟(jì)系做學(xué)術(shù)交流。在德國(guó)導(dǎo)師何夢(mèng)筆(Carsten Herrmann-PiUath)教授的指導(dǎo)下，他初涉布雷頓(Breton)教授的地方政府競(jìng)爭(zhēng)論域。

布雷頓認(rèn)為，政府是“競(jìng)爭(zhēng)性政府”，即存在政府內(nèi)部、政府之間和政府內(nèi)外的競(jìng)爭(zhēng)。由于政府提供的產(chǎn)品與服務(wù)既可能是“公益品”，也可能是“公害品”，政府競(jìng)爭(zhēng)“是政治生活中的驅(qū)動(dòng)機(jī)制，它推動(dòng)整個(gè)政治系統(tǒng)趨向均衡”。

1999年，馮興元開始將“競(jìng)爭(zhēng)性政府”范式應(yīng)用到對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的分析上，他希望通過分析地方政府競(jìng)爭(zhēng)的各種作用，解釋各級(jí)地方政府許多偏離正式法規(guī)政策行為的內(nèi)在邏輯，然后建立一個(gè)地方政府競(jìng)爭(zhēng)的秩序框架，鼓勵(lì)和維護(hù)有利的地方政府競(jìng)爭(zhēng)行為，避免和消除不利的地方政府競(jìng)爭(zhēng)行為。為此，他數(shù)次到浙江、江蘇、山西等地進(jìn)行田野調(diào)查。

“有些學(xué)者認(rèn)為中國(guó)過去是大一統(tǒng)的帝國(guó)，現(xiàn)在是大一統(tǒng)的單一制國(guó)家，不存在政府競(jìng)爭(zhēng)。這是一種認(rèn)識(shí)誤區(qū)，在于把形式上的制度與事實(shí)上的制度混同。正式的帝國(guó)秩序和單一制秩序只是形式上的制度，事實(shí)上的制度與之有著巨大的偏差。”在馮興元看來，這一偏差很大原因就歸因于政府之間的競(jìng)爭(zhēng)。

2010年，馮興元完成了《地方政府競(jìng)爭(zhēng)：理論范式、分析框架與實(shí)證研究》一書。這個(gè)很喜歡笑的學(xué)者說，用更多的視角來看中國(guó)問題，你會(huì)發(fā)現(xiàn)很多有意思的事情。

“競(jìng)爭(zhēng)政策是最好的產(chǎn)業(yè)政策”

《商務(wù)周刊》：中央和地方政府之間、地方和地方政府之間是如何產(chǎn)生競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的?

馮興元：地方政府競(jìng)爭(zhēng)是指地方政府涉足其中的政府競(jìng)爭(zhēng)。這里既涉及到地方政府內(nèi)部、地方政府之間和地方政府內(nèi)外之間的競(jìng)爭(zhēng)，也涉及到中央和地方政府之間的競(jìng)爭(zhēng)。可以說，只要有政府，就有政府競(jìng)爭(zhēng)，無論是在政府內(nèi)部、政府之間、政府內(nèi)外，也無論是在政治領(lǐng)域、經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域或是財(cái)政領(lǐng)域。

一般說來，中央政府一方面通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和相關(guān)資源分配來調(diào)控地方政府的行為；另一方面，則通過一整套政府和官員績(jī)效考評(píng)制度來約束地方的決策者。由于改革開放后政府首要的任務(wù)是發(fā)展經(jīng)濟(jì)和穩(wěn)定社會(huì)秩序，地方政府事實(shí)上就成為任務(wù)的主要執(zhí)行者。地方政府為了達(dá)成其任務(wù)目標(biāo)，一方面和中央政府博弈，力求獲得更多的資源和更有利的政策空間；另一方面，地方政府自身通過技術(shù)和制度創(chuàng)新等來吸引資源流入，并通過間接促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展或者借助國(guó)有經(jīng)濟(jì)部門直接參與實(shí)際經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。要知道，地方政府的壓力不僅來自上級(jí)的考評(píng)，而且也來自當(dāng)?shù)鼐用窈褪袌?chǎng)主體的意愿。發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和穩(wěn)定當(dāng)?shù)厣鐣?huì)秩序都需要大量的資源，在資源有限的條件下，就會(huì)迫使地方政府相互之間圍繞資源展開競(jìng)爭(zhēng)。

這也就造成了雖然中國(guó)的正式政策或者制度是一刀切的，但各地仍然呈現(xiàn)出制度的多樣性。政府競(jìng)爭(zhēng)的動(dòng)力源自于組成政府的人的自利性，即便一個(gè)人，一名官員，不是隨時(shí)隨地自利的，但是約束條件下的最大化傾向是無須爭(zhēng)辯的事實(shí)。許多地方的政府非常偏好產(chǎn)業(yè)政策。我想強(qiáng)調(diào)一點(diǎn)，這種競(jìng)爭(zhēng)政策雖然也有不利的方面，但是競(jìng)爭(zhēng)政策仍然是最好的產(chǎn)業(yè)政策。

《商務(wù)周刊》：競(jìng)爭(zhēng)政策是最好的產(chǎn)業(yè)政策，但我們看到，很多產(chǎn)業(yè)政策都是更保護(hù)某些特定企業(yè)的，尤其是一些壟斷性產(chǎn)業(yè)或前壟斷性產(chǎn)業(yè)，國(guó)家的產(chǎn)業(yè)政策很大程度上是由擁有壟斷地位的某個(gè)或某幾個(gè)大企業(yè)主導(dǎo)制定的，我們的一些產(chǎn)業(yè)政策看上去就像一個(gè)企業(yè)的戰(zhàn)略規(guī)劃。

馮興元：產(chǎn)業(yè)政策制定上，綜合部門如發(fā)改委、專業(yè)部門以及相關(guān)行業(yè)的大型國(guó)有企業(yè)都發(fā)揮著作用。各部門及其相關(guān)企業(yè)相互聯(lián)手，提出的產(chǎn)業(yè)政策背后，往往有強(qiáng)大分利集團(tuán)的影子。許多領(lǐng)域已經(jīng)形成嚴(yán)重的分利集團(tuán)當(dāng)?shù)赖木置?。產(chǎn)業(yè)升級(jí)的進(jìn)行曲其實(shí)可以自行演奏的，只需要國(guó)家維護(hù)好幣值穩(wěn)定，保護(hù)好私人產(chǎn)權(quán)，開放好市場(chǎng)，維護(hù)好契約自由，強(qiáng)化好責(zé)任，保持好經(jīng)濟(jì)政策的連續(xù)性。最好的產(chǎn)業(yè)政策是競(jìng)爭(zhēng)政策，競(jìng)爭(zhēng)政策應(yīng)該優(yōu)先干產(chǎn)業(yè)政策。當(dāng)前我國(guó)的一大問題就是競(jìng)爭(zhēng)政策與產(chǎn)業(yè)政策兩者的地位倒置，在我國(guó)，產(chǎn)業(yè)政策反而優(yōu)先于競(jìng)爭(zhēng)政策。

德國(guó)經(jīng)濟(jì)奇跡的實(shí)現(xiàn)不是靠產(chǎn)業(yè)政策，而是靠競(jìng)爭(zhēng)政策。德國(guó)的煤炭業(yè)、造船業(yè)和農(nóng)業(yè)部門三大產(chǎn)業(yè)政策都是失敗的政策，之所以他們還能發(fā)展的很好，是因?yàn)榈聡?guó)社會(huì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)最重要的經(jīng)濟(jì)思想來源是德國(guó)的弗賴堡學(xué)派，也叫秩序自由主義學(xué)派，其主要觀點(diǎn)就是強(qiáng)調(diào)國(guó)家要建立和維持一個(gè)競(jìng)爭(zhēng)秩序。

我國(guó)要推行產(chǎn)業(yè)政策，也應(yīng)當(dāng)奉行競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)先的原則；政府首先要保護(hù)競(jìng)爭(zhēng)，而不是保護(hù)特定的競(jìng)爭(zhēng)者；產(chǎn)業(yè)政策只能是例外，而不是常規(guī)。例外多了，就不成例外，其地位就倒置了，就扭曲了競(jìng)爭(zhēng)。國(guó)有企業(yè)在營(yíng)利性領(lǐng)域和競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的存在本身就是反市場(chǎng)和反競(jìng)爭(zhēng)的，巨額國(guó)有資本投到哪里，哪里的市場(chǎng)就失衡。因此，我們不應(yīng)該允許“國(guó)進(jìn)民退”的肆意蔓生。

但是，政府總是想做這樣那樣的產(chǎn)業(yè)政策，因?yàn)槲覈?guó)很多政府官員都想有所作為。如果這一點(diǎn)無法避免，那么至少奉勸政府官員在推行產(chǎn)業(yè)政策時(shí)注意一些做法。比如，在提供補(bǔ)貼時(shí)，應(yīng)該事先確定一個(gè)時(shí)間表，讓被補(bǔ)貼方了解什么時(shí)候停止補(bǔ)貼。補(bǔ)貼還應(yīng)該盡量按照最低必要程度提供，越到后來，補(bǔ)貼就越少，最后停止，悄然退場(chǎng)。補(bǔ)貼不能補(bǔ)到產(chǎn)品周期的末尾階段，也就是衰退期，因?yàn)閷?duì)這一階段的補(bǔ)貼就是保護(hù)落后，維護(hù)過時(shí)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。

補(bǔ)貼不能到處鋪網(wǎng)，必須有一定的集中度。當(dāng)然，對(duì)所有產(chǎn)業(yè)實(shí)行低稅，也等同于一種補(bǔ)貼，這種“普遍補(bǔ)貼”把產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)化為一種普遍的競(jìng)爭(zhēng)政策，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型大有好處。另一方面，補(bǔ)貼的瞄準(zhǔn)度一般很差，100筆企業(yè)補(bǔ)貼發(fā)下去，能夠有5％發(fā)揮作用就不錯(cuò)了。拿到政府補(bǔ)貼的企業(yè)，數(shù)著政府提供的鈔票，心里還笑話政府。對(duì)于政府而言，相當(dāng)于被人賣了還幫人數(shù)錢。所以，在產(chǎn)業(yè)政策方面，政府不要過于癡迷，是該到清醒的時(shí)候了。

“平衡中央地方的財(cái)權(quán)與事權(quán)不應(yīng)主要靠轉(zhuǎn)移支付”

《商務(wù)周刊》：拿財(cái)政關(guān)系來說，很多學(xué)者和地方政府官員指出，目前中央與地方的財(cái)權(quán)和事權(quán)安排是失衡的，中央對(duì)財(cái)稅更有主導(dǎo)權(quán)，而地方政府卻窮于應(yīng)付無數(shù)的管理責(zé)任。

馮興元：當(dāng)前中國(guó)的財(cái)政體制主要存在六大問題。一是稅費(fèi)立法權(quán)高度集權(quán)。即稅收的立法權(quán)高度集中在中央，收費(fèi)的立法權(quán)高度集中在中央、省和一些較大的市，而且最終也需要中央點(diǎn)頭，不能充分調(diào)動(dòng)地方涵養(yǎng)稅源的積極性。二是我國(guó)在法律上并非分權(quán)國(guó)家，中央和地方迄今為止所有的財(cái)政安排和事權(quán)調(diào)整都是中央和地方談判妥協(xié)的結(jié)果。三是現(xiàn)行地方稅制體系不完善，地方稅制結(jié)構(gòu)不合理，缺乏地方主體稅種。四是在財(cái)政支出上，效率還很低，各級(jí)政府總體上重視收入，而忽視支出效率，還沒有建立透明的、有規(guī)則約束的公共財(cái)政預(yù)算體制。五是征稅管理成本過高，我國(guó)分國(guó)稅和地稅兩套征稅班子，這不僅增加了征收成本，也

影響到納稅人的遵從成本，因?yàn)楹笳咭鎸?duì)兩套班子，而不是一套班子，而且這兩套班子之間還經(jīng)常爭(zhēng)奪稅源。六是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付名目過多，不透明。

《商務(wù)周刊》：轉(zhuǎn)移支付是上下級(jí)政府間保證事權(quán)與財(cái)權(quán)均衡的制度安排，也是這些年用的比較多的一種手段了，這是好是壞?

馮興元：上級(jí)對(duì)下級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付，主要是為解決政府系統(tǒng)內(nèi)部縱向財(cái)政失衡而通過一定的形式和途徑從上而下轉(zhuǎn)移財(cái)政資金，是用以補(bǔ)充公共物品或服務(wù)而提供的一種無償支出，是政府財(cái)政資金的單方面的無償轉(zhuǎn)移，體現(xiàn)的是非市場(chǎng)性的分配關(guān)系。而政府對(duì)公民的轉(zhuǎn)移支付，是二級(jí)分配的一種手段。

中央對(duì)地方政府的轉(zhuǎn)移支付有個(gè)好處是可以控制地方政府，壞處是效率容易走低。轉(zhuǎn)移支付分兩種，一種是一般性轉(zhuǎn)移支付，另一種是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。一般性轉(zhuǎn)移支付往往是比較透明，根據(jù)公式計(jì)算的，比如義務(wù)教育、公共衛(wèi)生等方面的資金缺口，中央政府根據(jù)人頭標(biāo)準(zhǔn)就很容易算出。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付是與許多中央部門掌握的專項(xiàng)資金相聯(lián)系的，其使用不透明，在管理上具有不規(guī)范性和隨意性，容易受到各地政府和企業(yè)的“跑部錢進(jìn)”的影響，在各個(gè)部委、各部門跑動(dòng)要項(xiàng)目，錢就撥過來了。而我國(guó)恰恰是一般性轉(zhuǎn)移支付比較少，大量都是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。

一個(gè)地區(qū)和一個(gè)人是一樣的。一個(gè)人拿別人錢多了，發(fā)掘和依賴自身能力的動(dòng)力就會(huì)喪失，人格完整性也會(huì)喪失。一個(gè)地區(qū)也是一樣，拿上級(jí)政府錢多了，也會(huì)喪失促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力，地區(qū)的“人格”完整性也會(huì)喪失。如果一個(gè)地方的政府領(lǐng)導(dǎo)人主要的資金都是從上級(jí)政府那邊來拿，他肯定只集中精力去做你的工作，自己不會(huì)去想怎么發(fā)展。你可以發(fā)現(xiàn)，我國(guó)的轉(zhuǎn)移支付拿的補(bǔ)貼越多，你這個(gè)地方就越不發(fā)展，越落后。

《商務(wù)周刊》：從政府競(jìng)爭(zhēng)的角度看，如何避免出現(xiàn)您所說的轉(zhuǎn)移支付存在的問題?

馮興元：上級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付應(yīng)該允許地區(qū)之間存在財(cái)力差距，而不是絕對(duì)的財(cái)力均等化，可重點(diǎn)保證各地至少達(dá)到所統(tǒng)一要求的最低基本公共服務(wù)水平。適當(dāng)加大一般性轉(zhuǎn)移支付的比重，根據(jù)各地的最低標(biāo)準(zhǔn)支出需要和標(biāo)準(zhǔn)財(cái)力之間的差距來計(jì)算一般性轉(zhuǎn)移支付，由此得出并提供所要求的最低一般性轉(zhuǎn)移支付。與此同時(shí)，應(yīng)對(duì)委托給下級(jí)政府的事權(quán)和支出責(zé)任提供相應(yīng)的轉(zhuǎn)移支付資金，補(bǔ)償后者的支出。如果由于上級(jí)政府政策原因而擴(kuò)大了地方政府共享事權(quán)和支出責(zé)任中下級(jí)政府應(yīng)承擔(dān)部分的支出，上級(jí)政府應(yīng)提供相應(yīng)的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)償，或者規(guī)定地方政府通過相應(yīng)的附加收入權(quán)予以補(bǔ)償。

在總體上，還是應(yīng)該通過賦予地方主體稅種、征收地方稅的權(quán)力以及擴(kuò)大地方的共享稅分成，來減少轉(zhuǎn)移支付，提高財(cái)政支出效率。還有上面所說的，減少專項(xiàng)資金種類。另外，要減少轉(zhuǎn)移支付對(duì)縣鄉(xiāng)政府的配套資金要求，因?yàn)檫^多的配套資金要求只會(huì)誘使縣鄉(xiāng)政府負(fù)債或者做假賬。

《商務(wù)周刊》：但是政府競(jìng)爭(zhēng)并不總是帶來提高效率的好結(jié)果，還有公平問題，此如地方保護(hù)主義也是屬于地方政府競(jìng)爭(zhēng)的一種表現(xiàn)形式。

馮興元：對(duì)，地方政府會(huì)以損害轄區(qū)外經(jīng)濟(jì)主體利益為代價(jià)，來維護(hù)其轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)主體利益，這當(dāng)然是一種不公平競(jìng)爭(zhēng)的行為。廣義的地方保護(hù)主義包括任何維護(hù)本地正當(dāng)或者不正當(dāng)利益的行為。比如2003年下半年以來，中央政府三令五申打壓各地房地產(chǎn)市場(chǎng)的泡沫，就遇到了很多地方政府尤其是城市政府的抵制。

由于地方政府官員和地方企業(yè)負(fù)責(zé)人往往同屬一個(gè)社會(huì)網(wǎng)絡(luò)，甚至地方企業(yè)負(fù)責(zé)人有時(shí)候就是地方政府官員，這容易形成一種庇護(hù)和被庇護(hù)的關(guān)系。人情和企業(yè)“尋租”往往驅(qū)使地方政府官員以庇護(hù)者的身份，犧牲外地企業(yè)的利益以保護(hù)本地企業(yè)的利益。即使地方企業(yè)不處于地方官員的關(guān)系網(wǎng)內(nèi)，某些地方部門或者官員仍然采取“設(shè)租”行為，地方企業(yè)通過“尋租”支付一定的成本，從地方官員的地方保護(hù)主義行為中獲得更大的利益。

改革開放以來，我國(guó)最初盛行的是赤裸裸的地方保護(hù)主義，近十幾年地方保護(hù)主義慢慢變得隱性化了。不過最近又開始冒頭了，尤其是房地產(chǎn)這一塊，現(xiàn)在一些地方政府就是赤裸裸的保護(hù)主義。

《商務(wù)周刊》：既然地方保護(hù)主義在房地產(chǎn)表現(xiàn)得尤為明顯，為何又有限制外地人買房的政策?這樣只會(huì)減少政府收入。這是地方政府在與中央政府博弈中處于相對(duì)弱勢(shì)的結(jié)果?

馮興元：按道理，地方政府不讓外地人買房，會(huì)抑制房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格，使得地方政府失去部分稅收收入。但是，在中央政府三令五申打壓房地產(chǎn)泡沫的情況下，不讓外地人買房從而減少本地房?jī)r(jià)上漲和本地人買房的壓力，其實(shí)也符合地方政府的利益。

房?jī)r(jià)高企與“土地財(cái)政”有關(guān)。所謂的“土地財(cái)政”，就是說地方政府主要靠征收、儲(chǔ)備和出售土地和其他進(jìn)一步的“土地滾動(dòng)開發(fā)”手段，獲得財(cái)政收入和其他城市經(jīng)營(yíng)所得，以維持地方政府的“吃飯財(cái)政”和“建設(shè)財(cái)政”運(yùn)轉(zhuǎn)。需要指出的是，中國(guó)的“土地財(cái)政”實(shí)際規(guī)模要遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出地方國(guó)有土地出讓收入基金的規(guī)模。因?yàn)槌苏５耐恋剞D(zhuǎn)讓收入之外，還存在多種相關(guān)收入。比如“土地滾動(dòng)開發(fā)”過程中，在第一輪，地方政府對(duì)某一地塊進(jìn)行征收和開發(fā)規(guī)劃之初，該地塊和周邊房地產(chǎn)往往就開始上揚(yáng)，這是因?yàn)檎奈磥砘A(chǔ)設(shè)施投入和其他投入將資本化到這些房地產(chǎn)，導(dǎo)致其增值。而隨著這些房地產(chǎn)的增值，政府的稅費(fèi)收入也隨之上升。反映在市場(chǎng)上，房地產(chǎn)價(jià)格上升，其中包含了大量的政府稅費(fèi)收入。政府的基礎(chǔ)設(shè)施投入和其他投入越多，這些投入資本化到房地產(chǎn)的程度越高，政府的稅費(fèi)收入也越高。更有甚者，城市投資公司和一些房地產(chǎn)開發(fā)公司本身就為地方政府所掌控，因此地方政府可以從這些公司的直接投資和開發(fā)中獲益。之后，地方政府將獲得的部分稅、費(fèi)和利潤(rùn)收入又投入到土地征收、開發(fā)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，從而進(jìn)入下一輪的“土地滾動(dòng)開發(fā)”。

這里面有個(gè)問題值得關(guān)注，我國(guó)絕大多數(shù)城市同時(shí)存在著侵害遠(yuǎn)郊農(nóng)民土地權(quán)益的“低補(bǔ)償”土地征收問題，以及對(duì)近郊農(nóng)民的土地權(quán)益的“高補(bǔ)償”土地征收問題。我國(guó)的土地征收補(bǔ)償不是根據(jù)土地市場(chǎng)價(jià)值來補(bǔ)償，更不是在其后依據(jù)土地增值至少部分歸公原則從中收走歸公的那部分地價(jià)，而是只按被征收土地的使用權(quán)年限和原用途給予補(bǔ)償，這樣的征地法規(guī)很明顯缺乏公平性和合理性。我們應(yīng)該建立獨(dú)立的房地產(chǎn)價(jià)值評(píng)估體系，發(fā)展獨(dú)立的評(píng)估機(jī)構(gòu)，按照房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)值補(bǔ)償，輔之以部分“增值歸公”，促進(jìn)社會(huì)公平。這尤其是用于房地產(chǎn)價(jià)值較大的近郊農(nóng)民。對(duì)于遠(yuǎn)郊失地農(nóng)民，即便按照市場(chǎng)價(jià)足額補(bǔ)償，并且不按部分增值歸公原則收取稅費(fèi)，農(nóng)民從政府征地所獲補(bǔ)償仍然有限，需要政府反過來對(duì)農(nóng)民落實(shí)各種保障措施。

“我們需要規(guī)則而非政策”

《商務(wù)周刊》：房產(chǎn)稅征收試點(diǎn)工作1月28日已經(jīng)在重慶和上海兩市啟動(dòng)。前幾天提交十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第十九次會(huì)議的《發(fā)展改革委關(guān)

于落實(shí)全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃執(zhí)行情況報(bào)告審議意見的報(bào)告》中也指出，我國(guó)將加快推進(jìn)房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)工作，并逐步擴(kuò)大到全國(guó)。您是如何看待房產(chǎn)稅這個(gè)爭(zhēng)議話題?

馮興元：我們需要規(guī)則而非政策。稅收的征稅權(quán)來自于納稅人的許可，納稅人本身因?yàn)閭€(gè)人的收入是已經(jīng)納了稅的，現(xiàn)在購(gòu)房后又征房產(chǎn)稅，這是重復(fù)征稅。因此最好是相應(yīng)減輕對(duì)個(gè)人收入的其他環(huán)節(jié)的征稅，才考慮引入房產(chǎn)稅。稅收是一種基本制度，涉及到產(chǎn)權(quán)，涉及到個(gè)人權(quán)利的保護(hù)，涉及到個(gè)人的一部分權(quán)利的讓渡等等。所以它自己就有一整套公共選擇程序在背后，不能動(dòng)不動(dòng)說市場(chǎng)過熱就用稅收政策來打壓，這是把稅收的本質(zhì)給打破了。

稅收政策本身不是根本，根本的東西是規(guī)則。政府的權(quán)力是從納稅人權(quán)利里面派生出來的，所以稅收基于民主的公共選擇過程，這是基本的規(guī)則。但是現(xiàn)在等于是倒過來，大量的政策，包括稅收政策，不講規(guī)則，不講納稅人權(quán)利，這是最危險(xiǎn)的。

要以個(gè)人權(quán)利為本位確立征稅規(guī)則，而非把稅收當(dāng)作政策。房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格需要通過化解和構(gòu)建規(guī)則框架的方式去平抑，從源頭上去解決問題?；镜恼鞫愐?guī)則基于對(duì)四項(xiàng)原則的維護(hù)，維護(hù)個(gè)人基本權(quán)利原則、輔助性原則、授權(quán)原則和稅收法定主義原則。其中輔助性原則是指在事權(quán)確定上，個(gè)人和市場(chǎng)能夠承擔(dān)的，政府不予包攬，下級(jí)政府能夠承擔(dān)的，上級(jí)政府不予包攬；上級(jí)政府接手之前，需要考慮是否就能夠比地方政府更好地解決問題。也就是說，政府只提供輔助性支持。

財(cái)政收入缺了不行，但并不是越多越好。政府支出的目的是為了履行其事權(quán)，而政府事權(quán)又需要來自納稅人的授權(quán)。需要支出多少，才收入多少。從這個(gè)意義來看，稅收是納稅人為換取公共服務(wù)而向政府所支付的“稅價(jià)”。這一交換關(guān)系，酷似經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)上消費(fèi)者為了換取產(chǎn)品而向生產(chǎn)者支付貨幣。

《商務(wù)周刊》：在您看來，還有哪些方法能起到很好抑制房?jī)r(jià)的作用?

馮興元：有關(guān)房地產(chǎn)市場(chǎng)改革，如果要打壓房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格的話，以下措施也能發(fā)揮作用：農(nóng)村集體土地直接進(jìn)入招拍掛環(huán)節(jié)，進(jìn)入招拍掛環(huán)節(jié)的土地需求主體多元化，包括房產(chǎn)商、各種住房協(xié)會(huì)、住房?jī)?chǔ)蓄基金、合作社、各種單位和個(gè)人；政府減少土地出讓收入和稅費(fèi)，控制貨幣供應(yīng)量和通貨膨脹；增加百姓的投資渠道；促進(jìn)各城市之內(nèi)和城市之內(nèi)教育、衛(wèi)生等基礎(chǔ)設(shè)施的分散布局，等等。

如果土地的供給體系完善的話，多渠道供給，讓大家知道以后土地會(huì)越來越多，而不是沒了，而且是需求方直接可以去買土地，供給方直接可以供給土地，那地價(jià)也不會(huì)上去。這里面就是政府的行政壟斷對(duì)助長(zhǎng)地價(jià)起了很大作用。正如一位經(jīng)濟(jì)學(xué)人所言，如果投放人市場(chǎng)的土地量以三年為期，有一介詳細(xì)的計(jì)劃公開讓大家知道每年將以遞增方式供給土地，這也會(huì)抑制地價(jià)的上漲。所以其實(shí)市場(chǎng)機(jī)制還沒有充分利用，現(xiàn)在就用行政手段來取代，用政策來取代制度，這是很危險(xiǎn)的。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是一個(gè)基于規(guī)則的經(jīng)濟(jì)體制，如果你動(dòng)不動(dòng)就是政府控制，那我們改革干嗎呢?因?yàn)檎霾缓盟圆乓母镩_放，我們回到政府控制年代我們就能搞好嗎?不可能。

“主體功能區(qū)劃可能成為繼大規(guī)模征地之后的另一場(chǎng)產(chǎn)權(quán)大破壞”

《商務(wù)周刊》：您最近好像特別關(guān)注主體功能區(qū)劃，在不同場(chǎng)合多次提及這個(gè)話題。我們知道主體功能區(qū)劃是“十一五”規(guī)劃所確定的全國(guó)國(guó)土空間最新布局辦法，全國(guó)國(guó)土空間將被統(tǒng)一劃分為優(yōu)化開發(fā)、重點(diǎn)開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四大類主體功能區(qū)。這一概念一經(jīng)提出，便成為社會(huì)各界熱議的話題。2010年6月國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議原則審議通過了《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》。您是如何看待這個(gè)規(guī)劃的?

馮興元：國(guó)家的空間規(guī)劃很重要，但是如果過于細(xì)化與剛性，相當(dāng)于在空間上把經(jīng)濟(jì)活動(dòng)泛計(jì)劃化，就堵死很多地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展出路。很簡(jiǎn)單的一個(gè)例子是，如果主體功能區(qū)規(guī)劃出臺(tái)較早，比如在1978年，估計(jì)浙江、福建和廣東沿海就被政府框定為農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)了，很難想象它們會(huì)在30年后發(fā)展成現(xiàn)在這樣的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)。

有人解釋說，一定的國(guó)土空間具有多種功能，但必有一種主體功能。但問題是，主體功能區(qū)規(guī)劃中的國(guó)土空間主體功能的定位，往往是一定終身，帶有強(qiáng)烈的整體建構(gòu)特征，缺乏為在空間上的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)留出演化的余地。而且，主體功能區(qū)建設(shè)很容易變?yōu)橛眯姓^(qū)來替代經(jīng)濟(jì)區(qū)，而經(jīng)濟(jì)區(qū)是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)在空間上自然演化的結(jié)果。行政區(qū)的劃定往往帶有政府自由裁量的特征，會(huì)切割經(jīng)濟(jì)區(qū)，使得經(jīng)濟(jì)區(qū)碎塊化。其結(jié)果是經(jīng)濟(jì)行政化，而我們市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)的方向則是經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化。

拿重慶為例，重慶市是全國(guó)第一個(gè)劃定并對(duì)外公布主體功能區(qū)劃的地區(qū)。根據(jù)重慶市發(fā)改委發(fā)布的《重慶市2011年發(fā)展改革白皮書》，一共64.78％的全區(qū)面積被列為限制或者禁止開發(fā)區(qū)域。這么大比例的限制或者禁止開發(fā)區(qū)域，意味著這些區(qū)域的大量百姓的經(jīng)濟(jì)開發(fā)權(quán)被限制或者禁止。

我國(guó)現(xiàn)階段的主體功能區(qū)規(guī)劃是與民眾的意愿不相關(guān)的，限制民眾的發(fā)展需要，就是剝奪或破壞私人或者集體產(chǎn)權(quán)。主體功能這個(gè)方式很可能在執(zhí)行時(shí)不了了之，但是它就跟懸在你頭上的一把斧頭一樣，隨時(shí)可以落下來。所以我很擔(dān)心，主體功能區(qū)建設(shè)有可能成為繼大規(guī)模征地運(yùn)動(dòng)之后的另一場(chǎng)產(chǎn)權(quán)大破壞運(yùn)動(dòng)。

《商務(wù)周刊》：那么在您看來，如何才能避免這種大破壞?

馮興元：我擔(dān)心的就是說這種計(jì)劃思維太強(qiáng)了，如果度不把握好，很容易就變得太過，一過就是產(chǎn)權(quán)大破壞了。

其實(shí)，主體功能區(qū)自上而下制定，需要與地方參與式區(qū)域規(guī)劃相結(jié)合，而后者是自下而上制定的，各種利益相關(guān)者為了維護(hù)各自的利益，并考慮共同的利益。才愿意和有必要直接或者間接參與到區(qū)域規(guī)劃當(dāng)中來。而且，區(qū)域規(guī)劃的制定又是需要與各地市縣的同樣是自下而上制定的發(fā)展規(guī)劃相協(xié)調(diào)。這種自上而下的空間規(guī)劃和由下而上區(qū)域規(guī)劃相結(jié)合，在德國(guó)叫做“對(duì)流”原則。我國(guó)無論是主體功能區(qū)規(guī)劃還是區(qū)域規(guī)劃，都只代表白上而下的規(guī)劃方式，而缺乏自下而上的參與，作為維護(hù)私人和集體產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)。

從各地反映的情況看，很多地方的政府也是反對(duì)主體功能區(qū)建設(shè)的。尤其是很多被劃為限制開發(fā)或者禁止開發(fā)的區(qū)域。但是這些地方的政府仍然需要上報(bào)和執(zhí)行主體功能區(qū)建設(shè)規(guī)劃，這會(huì)導(dǎo)致上報(bào)和執(zhí)行當(dāng)中夾雜很多變通處理或者流于形式的做法。避免地方政府的有害一面的要旨，是建立面向規(guī)則的地方政府競(jìng)爭(zhēng)秩序框架。