王海鋒，范卓瑋，龐靖鵬，張 旺

（水利部發(fā)展研究中心，100038，北京）

“八五”計(jì)劃綱要中明確提出，為實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化第二步戰(zhàn)略目標(biāo)，要求加快能源、交通、郵電通信、水利、重要原材料等重點(diǎn)行業(yè)的建設(shè)步伐。通過長期大規(guī)模持續(xù)的投資建設(shè)，過去一度成為國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展“瓶頸”的公路交通基礎(chǔ)設(shè)施取得跨越式發(fā)展。到2005年年底，我國公路總里程達(dá)到192萬km，其中高速公路達(dá)4.1萬km，位居世界第二；二級以上公路達(dá)到32萬km。公路事業(yè)的快速發(fā)展，為推動(dòng)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展、提高人民群眾生活質(zhì)量作出了重大貢獻(xiàn)，公路基礎(chǔ)設(shè)施已經(jīng)成為支撐經(jīng)濟(jì)社會(huì)長期、快速發(fā)展的重要基礎(chǔ)。

一、公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資基本情況

1.公路投資規(guī)模

1996—2009年，全國城鎮(zhèn)道路交通業(yè)總投資5.2萬億元，年均3755億元。其中新建項(xiàng)目投資3.4萬億元，年均2427億元；擴(kuò)建項(xiàng)目投資0.70萬億元，年均500億元；改建項(xiàng)目投資1.01萬億元，年均725億元。

2.公路投資來源和結(jié)構(gòu)

公路建設(shè)投資主要以貸款和自籌資金為主。2006—2010年，道路運(yùn)輸業(yè)國內(nèi)貸款和自籌資金比例合計(jì)為78%，其中國內(nèi)貸款年均增速為15.1%，自籌資金年均增速為17.0%。2006年以來，國家預(yù)算內(nèi)投資比例穩(wěn)步增加，從2006年的10.8%增長到2009年的17.6%，年均增速達(dá)到36.6%（見表 1、表 2）。

二、公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資經(jīng)驗(yàn)

1.投資來源多元化

1997年頒布《中華人民共和國公路法》，以法律形式對政府收費(fèi)還貸公路、國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)組織投資收費(fèi)公路及公路收費(fèi)權(quán)轉(zhuǎn)讓作出了明確規(guī)定。為了充分調(diào)動(dòng)各方面投身公路建設(shè)的積極性，國家確定了以 “統(tǒng)籌規(guī)劃、條塊結(jié)合、分層負(fù)責(zé)、聯(lián)合建設(shè)”的原則，充分調(diào)動(dòng)各級政府、社會(huì)各界和廣大人民群眾參與公路建設(shè)的熱情。在投資主體上，由過去單一依靠國家投資為主體，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)投資的多元化，初步形成了“國家投資、地方籌資、社會(huì)集資、利用外資”的投資體系。

2.充分利用公路收費(fèi)融資

《中華人民共和國公路法》對“貸款修路，收費(fèi)還貸”政策作了規(guī)定，明確收費(fèi)公路有兩種形式，即收費(fèi)還貸型和收費(fèi)經(jīng)營型。公路法同時(shí)規(guī)定了多樣化的公路建設(shè)資金籌集主體和籌集方式。從此，收費(fèi)公路建設(shè)資金來源除國家公路規(guī)費(fèi)外，開辟了企業(yè)和社會(huì)投資、國內(nèi)商業(yè)銀行貸款、引進(jìn)外資、發(fā)行債券和股票等多種新渠道。公路收費(fèi)緩解了我國公路建設(shè)資金嚴(yán)重不足的矛盾，促進(jìn)了公路建設(shè)體制、投融資體制和管理體制的變革，極大地推動(dòng)了我國公路建設(shè)的發(fā)展。

表1 道路運(yùn)輸業(yè)投資來源結(jié)構(gòu)

表2 道路運(yùn)輸業(yè)投資來源增速

3.探索了先進(jìn)的融資模式

國家鼓勵(lì)國內(nèi)外各類經(jīng)濟(jì)組織投資修建公路,包括股份制、BOT、BTO方式等。BOT即建設(shè)—運(yùn)營—轉(zhuǎn)讓方式，由政府將一個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的特許權(quán)授予承包商，承包商在特許期內(nèi)負(fù)責(zé)項(xiàng)目設(shè)計(jì)、融資、建設(shè)和運(yùn)營，并回收成本、償還債務(wù)、賺取利潤，特許期結(jié)束后將項(xiàng)目所有權(quán)移交政府。BOT是專用于基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的一種投資方式，可以減少政府主權(quán)借債和還本付息的責(zé)任，避免了只由公營機(jī)構(gòu)承受項(xiàng)目的全部風(fēng)險(xiǎn)。以高速公路為例，實(shí)行上述建設(shè)融資模式后，國家允許出售轉(zhuǎn)讓現(xiàn)有收費(fèi)公路的全部或部分經(jīng)營權(quán),轉(zhuǎn)讓收益再投入新路建設(shè),實(shí)現(xiàn)滾動(dòng)發(fā)展。各地還選擇經(jīng)濟(jì)效益前景好的高等級公路,明晰產(chǎn)權(quán),成立股份有限公司,向社會(huì)發(fā)行股票,在資本市場上市融資。這些投融資方式通過創(chuàng)新投資主體、融資渠道和組織管理模式，實(shí)現(xiàn)了公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的創(chuàng)新和發(fā)展。

4.財(cái)政專項(xiàng)投資發(fā)揮越來越重要的引導(dǎo)作用

1998年國家重點(diǎn)公路建設(shè)項(xiàng)目投資中，非經(jīng)營性基金、車購費(fèi)、中央和地方財(cái)政專項(xiàng)資金占24.1%，地方自籌占18.2%,共42.3%。其中對于發(fā)行的國債專項(xiàng)資金計(jì)劃中，有126億元用于公路建設(shè)。這些國債專項(xiàng)資金全部安排在以國道主干線為代表的重點(diǎn)項(xiàng)目上，債券項(xiàng)目中在建高速公路達(dá)10726 km，占全部在建高速公路總里程的67.3%，建成新增高速公路999 km，占全部新增高速公路里程的67.2%。財(cái)政專項(xiàng)資金的注入對調(diào)整公路建設(shè)投資結(jié)構(gòu),加快以國道主干線為主的高等級公路建設(shè)起到了積極的作用。

5.拓展外資渠道有力地支持了高速公路建設(shè)

在利用外資方面,除了發(fā)行B股和H股籌集外資以外,國家在積極利用外國政府貸款和國際金融組織貸款的基礎(chǔ)上,鼓勵(lì)外商直接投資建設(shè)高速公路或轉(zhuǎn)讓收費(fèi)公路經(jīng)營權(quán)。國際金融組織和外國政府貸款額度較大,還款期較長,特別適合于用款量大的高等級公路。除了世行的國道斷頭路和農(nóng)村公路兩個(gè)貸款項(xiàng)目外,國際金融組織和外國政府貸款主要用于高等級公路建設(shè),而且一直是我國高等級公路建設(shè)利用外資的主要和穩(wěn)定來源。這些貸款對彌補(bǔ)我國高速公路建設(shè)資金的不足和加快公路建設(shè)發(fā)揮了重要作用。

6.創(chuàng)新農(nóng)村公路建設(shè)機(jī)制

改革開放以來，為彌補(bǔ)我國農(nóng)村公路建設(shè)和養(yǎng)護(hù)資金的不足，國家實(shí)行了“農(nóng)民籌資、以工代資”的機(jī)制。這種途徑成為農(nóng)民參與農(nóng)村公路建設(shè)的主要形式，特別是鄉(xiāng)、村兩級公路建設(shè)的最主要資金籌措方式，為我國農(nóng)村公路建設(shè)發(fā)揮了巨大的作用。在“兩工”政策取消后，中央對農(nóng)村公路建設(shè)實(shí)行補(bǔ)貼制度，西部地區(qū)為50萬元/km，中部地區(qū)為30萬元/km，東部地區(qū)為10萬元/km?！笆晃濉逼陂g,國家安排 1000億元用于農(nóng)村公路建設(shè),補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為：通村公路補(bǔ)助10萬元/km，通鄉(xiāng)公路補(bǔ)助40萬元/km。截止到目前，農(nóng)村公路通車總里程達(dá)345萬km，農(nóng)村公路建設(shè)對發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)、活躍農(nóng)村市場、溝通城鄉(xiāng)物資交流，建設(shè)社會(huì)主義和諧新農(nóng)村，發(fā)揮更為重要的作用。

三、對水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的啟示

受投資等因素影響，水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后對國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制約作用依然很大。公路基礎(chǔ)設(shè)施投融資的成功做法對水利具有以下幾方面的啟示。

1.水利需要特殊的政策支持

水利需要特殊的政策支持，提高社會(huì)投融資能力。水利具有鮮明的公益性特點(diǎn)，尚未建立有足夠吸引力的投資收益機(jī)制，需要國家給予財(cái)政、稅收、金融等優(yōu)惠政策支持，改變單純依賴財(cái)政性資金的局面。

2.公共財(cái)政要進(jìn)一步加大農(nóng)村水利基礎(chǔ)設(shè)施投入力度

公共財(cái)政要進(jìn)一步加大農(nóng)村水利基礎(chǔ)設(shè)施投入力度，提高農(nóng)村水利服務(wù)能力和水平。水利為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民生活提供基本公共服務(wù)的能力和覆蓋面遠(yuǎn)低于交通行業(yè)，已經(jīng)成為農(nóng)村發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)。水利受“兩工”取消影響很大，水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為農(nóng)村提供基本公共服務(wù)的能力仍很低。參照農(nóng)村公路建設(shè)的成功經(jīng)驗(yàn)，水利需要繼續(xù)完善農(nóng)村小型水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)“先建后補(bǔ)、以獎(jiǎng)代補(bǔ)”扶持政策，完善用水戶或協(xié)會(huì)申報(bào)、審批程序，制定小塘壩、清淤、水窖等具體補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，對農(nóng)戶、農(nóng)民合作組織、村組集體等自愿實(shí)施的骨干水源工程、“五小水利”等小型農(nóng)田水利項(xiàng)目給予分類定額補(bǔ)助。

3.進(jìn)一步增強(qiáng)專項(xiàng)資金對其他水利建設(shè)資金的引導(dǎo)作用

進(jìn)一步增加水利財(cái)政專項(xiàng)投資，增強(qiáng)專項(xiàng)資金對其他水利建設(shè)資金的引導(dǎo)作用。近年，財(cái)政專項(xiàng)資金用于水利建設(shè)的投資逐年增加，且增長的空間較大。目前已有財(cái)政專項(xiàng)資金渠道的項(xiàng)目包括小型病險(xiǎn)水庫、中小河流治理、小型農(nóng)田水利、中型灌區(qū)等，2009年專項(xiàng)規(guī)模已達(dá)到153.4億元。應(yīng)繼續(xù)大幅度增加已有財(cái)政專項(xiàng)投資力度，擴(kuò)大小型農(nóng)田水利、中小河流治理、中型灌區(qū)投資規(guī)模，繼續(xù)安排小型病險(xiǎn)水庫除險(xiǎn)加固。同時(shí)，按照財(cái)政專項(xiàng)資金的投向，結(jié)合水利建設(shè)需求，積極開辟新的財(cái)政專項(xiàng)建設(shè)內(nèi)容，爭取開辟山洪災(zāi)害、坡耕地綜合整治、農(nóng)村排水河道整治、農(nóng)村水電增效減排等，進(jìn)一步擴(kuò)大水利財(cái)政投資規(guī)模。

4.拓寬水利建設(shè)基金籌資渠道

積極拓寬并用好水利建設(shè)基金渠道，促進(jìn)形成多元化的投資格局。在到期繼續(xù)延長后，應(yīng)積極拓寬水利建設(shè)基金渠道，創(chuàng)新水利投融資模式。地方水利建設(shè)基金的融資方式更多，借鑒部分省市的成功做法，可以按照全社會(huì)固定資產(chǎn)投資的一定比例征收水利建設(shè)基金。目前，不少省份從工礦企業(yè)、銀行的經(jīng)營收入中收取一定比例，取得了較好的效果。地方政府可以根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，考慮從當(dāng)?shù)厝鐣?huì)固定資產(chǎn)投資中，按一定比例向各投資主體征收水利建設(shè)基金，保障水利建設(shè)投入與國民經(jīng)濟(jì)同步增長。

[1]陳雷.全面提升規(guī)劃計(jì)劃工作執(zhí)行力 著力推進(jìn)“十二五”水利跨越式發(fā)展——在全國水利規(guī)劃計(jì)劃工作會(huì)議上的講話[J].中國水利，2011（3）.

[2]王婕妤.我國高速公路投融資政策淺析[J]. 價(jià)值工程，2010（26）.

[3]王麗珠.我國公路投融資體制的改革和完善[J].中國國情國力，2010（6）.

[4]向朝暉.對我國“貸款修路,收費(fèi)還貸”公路投融資模式的探討[J].經(jīng)濟(jì)師，2009（3）.