劉 文

（陜西省商洛市水務(wù)局，商洛 726000）

水能資源是水資源的重要組成部分，是基礎(chǔ)性的自然資源、戰(zhàn)略性的經(jīng)濟資源和公共性的社會資源，是可再生能源。在保護生態(tài)環(huán)境和農(nóng)民利益的前提下，如何搞好水能資源開發(fā)規(guī)劃管理工作，提高水能資源開發(fā)規(guī)劃水平，更好的服務(wù)于當(dāng)?shù)剞r(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展和新農(nóng)村建設(shè)，是每位水能資源管理工作者應(yīng)該深思的問題。

1 商洛市水能資源現(xiàn)狀

1.1 河流現(xiàn)狀

商洛市境內(nèi)河流以蟒嶺為界，分屬長江、黃河兩大水系。長江流域面積16700.9km2，約占全市總面積的85%；黃河流域面積2882.8km2，約占全市總面積的15%。全市總計河流及山溝7.25萬余條，其中，流域面積在100～500km2的河流有53條；500～1000 km2的河流有7條，1000～1500 km2的河流有2條，1500 km2以上的河流有5條，即洛河、丹江、金錢河、乾佑河、旬河，其中洛河屬黃河流域。

1.2 水能資源現(xiàn)狀

商洛市水資源總量為57億m3，人均2400m3，低于全國平均水平。全市水能資源理論蘊藏量80萬kW，可開發(fā)量約30萬kW，其中長江流域可開發(fā)量20.6萬kW，黃河流域可開發(fā)量9.4萬kW，分別占可開發(fā)量的69%和31%。洛河、丹江、金錢河、乾佑河、旬河五大干流理論蘊藏量為36.05萬kW，可開發(fā)量20.9萬kW。截至2010年年底，全市現(xiàn)保存已建成水電站81處，裝機容量40962kW，其中中型水庫2座，庫容9155萬m3，涉及電站4座，裝機容量7510kW；小 （1）型水庫2座，庫容1560萬m3，裝機容量1000kW；其余75處為徑流式電站，裝機容量32452kW。已開發(fā)容量僅占可開發(fā)量的13.3%，開發(fā)利用程度較低。

2 商洛市水能資源開發(fā)規(guī)劃現(xiàn)狀

為了有效開發(fā)商洛市豐富的水能資源，進一步加快商洛市水能資源開發(fā)利用步伐，實現(xiàn)項目帶動，產(chǎn)業(yè)帶動，工業(yè)強市，加快商洛突破發(fā)展步伐，建設(shè)陜南水電基地，商洛市、縣水務(wù)部門將水能開發(fā)規(guī)劃提上了重要議事日程。在2003年、2007年兩次水力資源調(diào)查評價的基礎(chǔ)上先后完成了丹江、金錢河、旬河、伊洛河等主要河流干流段水能資源開發(fā)規(guī)劃 （見表1、表2）。

3 商洛市水能資源開發(fā)規(guī)劃存在的主要問題

3.1 水能規(guī)劃與區(qū)域社會經(jīng)濟發(fā)展不相適應(yīng)

由于對河流水能資源開發(fā)規(guī)劃的作用認識不足，對規(guī)劃的重要性認識不到位，致使水能開發(fā)規(guī)劃與區(qū)域社會經(jīng)濟發(fā)展不相適應(yīng)，一定程度上制約了水能資源開發(fā)步伐。

傳統(tǒng)的河流水能資源開發(fā)規(guī)劃思路是注重總量最大，水能資源充分利用，梯級緊密銜接，很少考慮流域內(nèi)農(nóng)業(yè)、工業(yè)和群眾生活用水以及生態(tài)環(huán)境保護用水問題，缺乏對上下游用水戶的有效銜接，尤其是對上游工業(yè)用水大戶缺乏準(zhǔn)確預(yù)測，導(dǎo)致規(guī)劃實施困難。可持續(xù)發(fā)展水資源管理理念強調(diào)規(guī)劃要合理開發(fā)資源，與河流功能規(guī)劃相銜接，在保護生態(tài)環(huán)境的基礎(chǔ)上有序開發(fā)，開發(fā)與保護并重。受傳統(tǒng)觀念的束縛，原有規(guī)劃成果與水資源可持續(xù)發(fā)展理念明顯不適應(yīng)。如丹江干流丹鳳段水能開發(fā)規(guī)劃4級開發(fā)，總裝機21000kW，但是規(guī)劃時并沒有充分考慮其上游商丹循環(huán)工業(yè)園區(qū)發(fā)展，工業(yè)用水大幅增加，以及沿岸秦楚文化旅游長廊和丹江漂流、丹江濕地建設(shè)對發(fā)電效益的影響。

表1 商洛市主要河流水能資源開發(fā)規(guī)劃編制情況統(tǒng)計表

表2 商洛市主要河流干流規(guī)劃項目統(tǒng)計表

3.2 水能規(guī)劃前期工作經(jīng)費短缺

按照 《中華人民共和國水法》的規(guī)定，水能開發(fā)規(guī)劃屬于政府行為，但市、縣級政府受當(dāng)?shù)刎斦杖氲南拗?，很難拿出相應(yīng)的規(guī)劃經(jīng)費，導(dǎo)致按可持續(xù)發(fā)展理念修編河流規(guī)劃和水能資源評價工作難以啟動。已完成規(guī)劃的，規(guī)劃經(jīng)費也是由個別項目業(yè)主單位承擔(dān)，未編制規(guī)劃的河流新編規(guī)劃的工作也難以開展。以水能資源開發(fā)為主的河流，按可持續(xù)發(fā)展的治水理念進行了規(guī)劃的修編和調(diào)整，也是借助項目業(yè)主資金力量進行的部分河段規(guī)劃調(diào)整，形成業(yè)主“買單”，政府 “認賬”的不合理局面。如金錢河干流山陽段、丹江干流商南段、丹鳳段、銀花河干流丹鳳段等。

3.3 規(guī)劃缺乏整體性

由于對規(guī)劃作用認識不足，經(jīng)費短缺，基層技術(shù)力量薄弱等因素的制約，水能規(guī)劃往往以行政區(qū)域為單元各自為政。從自身利益出發(fā)，甚至規(guī)劃只是為個別項目上馬服務(wù)，整個流域水能開發(fā)規(guī)劃缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)，規(guī)劃的方案一定程度上缺乏科學(xué)性，合理性和整體性。涉及到利益問題互不相讓，不愿接受上級部門的協(xié)調(diào)。丹江干流商南段、丹鳳段兩縣分別編制水能開發(fā)規(guī)劃分別報市級審批。如丹江干流段丹鳳段魏家灣水電站，取水樞紐在丹鳳縣境內(nèi)，廠房規(guī)劃在商南縣境內(nèi)，市局協(xié)調(diào)時，商南縣不愿意將廠房規(guī)劃在其縣境內(nèi)，導(dǎo)致三次修改丹鳳段水能資源開發(fā)規(guī)劃報告，經(jīng)過多次協(xié)調(diào)，商南縣同意廠房布置在其縣域內(nèi)。金錢河發(fā)源于柞水縣境內(nèi)，經(jīng)山陽縣進入湖北省，干流目前完成山陽段規(guī)劃，柞水段由于水能資源開發(fā)條件較差，效益不夠明顯，加之縣級水行政主管部門對規(guī)劃作用和重要性認識不足等問題，導(dǎo)致至今未做規(guī)劃。

3.4 水能開發(fā)規(guī)劃編制質(zhì)量普遍不高

由于基層技術(shù)力量薄弱，加之對規(guī)劃的作用認識不夠，經(jīng)費不足等原因，部分規(guī)劃編制粗造，不注重對流域內(nèi)水文、地形、地質(zhì)、資源、電力現(xiàn)狀、經(jīng)濟發(fā)展等相關(guān)資料收集，更談不上外業(yè)測量等工作。對僅有的資料缺乏合理性、可靠性分析；水能計算、站點布設(shè)合理性不高，忽視了流域內(nèi)各用水戶的綜合需求，規(guī)劃難以體現(xiàn)合理利用水能資源的理念。

3.5 缺乏必要的環(huán)境影響評價

2005年，陜西省人民政府辦公廳 《關(guān)于進一步做好規(guī)劃環(huán)評影響評價工作的通知》 （陜政辦發(fā) 〔2005〕78號）明確要求水力發(fā)電專項規(guī)劃要編制環(huán)評影響報告書，并由環(huán)保部門審查提出意見。由于規(guī)劃環(huán)評費用難以落實，而且費用相對較高，目前在規(guī)劃階段尚未實施環(huán)評工作，只是在單項項目核準(zhǔn)時進行環(huán)評。

此外，環(huán)評工作不夠全面，對保護河流生態(tài)環(huán)境、維護河流健康生命的理念體現(xiàn)的尚不充分。影響環(huán)評的主要因素：一是缺乏規(guī)劃環(huán)評的費用；二是水行政主管部門與環(huán)保部門協(xié)調(diào)不到位。按照水利部 《關(guān)于加強農(nóng)村水電建設(shè)管理的意見》 （水電 〔2006〕338號）第三款建立和落實環(huán)境影響評價預(yù)審制度的規(guī)定，項目法人應(yīng)先向水行政主管部門申請環(huán)境評價預(yù)審，提交建設(shè)項目環(huán)境影響報告書 （表），經(jīng)預(yù)審?fù)夂蟀匆?guī)定報環(huán)境保護行政主管部門審批。但是在實際工作中，水行政主管部門與環(huán)保部門缺乏有效的銜接和溝通，水行政主管部門沒有參與環(huán)評工作，而是環(huán)保部門直接審批。三是環(huán)評報告內(nèi)容不夠全面，側(cè)重于水質(zhì)、空氣質(zhì)量與環(huán)境的評價，對漁業(yè)、生態(tài)保護等內(nèi)容評價缺乏。

3.6 個別項目未按批準(zhǔn)的河流規(guī)劃實施

由于市、縣水行政主管部門缺乏專職的水能資源管理機構(gòu)、管理人員，加之對水能和水電二者的認識有差異，導(dǎo)致監(jiān)管缺位、越位實際不到位，缺乏有效調(diào)控。如山陽縣金錢河腰坪水電站原規(guī)劃壩高62.5m，總庫容1900萬m3，裝機容量7500kW，由于項目核準(zhǔn)時把關(guān)不嚴，實際項目裝機達到10000kW，庫容2900萬m3；丹江流域李家坪水電站項目未經(jīng)允許，私自將發(fā)電廠房向下游移動1400m，與其下游魏家灣水電站產(chǎn)生矛盾。部分小河流甚至存在無規(guī)劃就開展工程設(shè)計建設(shè)的現(xiàn)象。

4 做好水能資源開發(fā)管理工作的幾點建議

4.1 嚴格執(zhí)行 《中華人民共和國水法》有關(guān)規(guī)定

嚴格執(zhí)行 《水法》第二章水資源規(guī)劃和第三章相關(guān)規(guī)定：水資源開發(fā)利用規(guī)定的流域開發(fā)必須制定規(guī)劃，專業(yè)規(guī)劃服從綜合規(guī)劃，規(guī)劃由縣級以上人民政府水行政主管部門會同同級有關(guān)部門組織進行，并由本級人民政府批準(zhǔn)等內(nèi)容。根據(jù)商洛市的實際，丹江、金錢河、銀花河、伊洛河、乾佑河、旬河六條河流支流河流水能規(guī)劃工作由各縣水行政主管部門組織編制，經(jīng)廣泛征求縣級發(fā)改、環(huán)保、國土、林業(yè)、電力等部門意見后，報縣人民政府進行審批。丹江、金錢河、銀花河、伊洛河、乾佑河五條跨行政區(qū)域河流干流水能規(guī)劃工作由市級水行政主管部門組織各縣進行編制，經(jīng)廣泛征求市、縣發(fā)改、環(huán)保、國土、林業(yè)、電力等部門意見，報市人民政府進行審批。旬河跨市級行政區(qū)域，規(guī)劃由省水利廳組織編制并進行審批。規(guī)劃變更必須按程序報原審批單位重新批準(zhǔn)。確保規(guī)劃的合理性、科學(xué)性，有效處理下游，左右岸用水戶的關(guān)系，確實達到資源合理配置。規(guī)劃編制要擴大社會參與程度，提高規(guī)劃編制的民主性、時效性。

4.2 落實規(guī)劃工作經(jīng)費和資質(zhì)管理，提高規(guī)劃質(zhì)量

縣級水行政主管部門根據(jù)水能開發(fā)規(guī)劃工作的實際需要，做好規(guī)劃工作預(yù)算，申請同級財政預(yù)算做規(guī)劃工作經(jīng)費。水能資源開發(fā)規(guī)劃編制建議由政府或水行政主管部門組織，委托有水力發(fā)電資質(zhì)的設(shè)計、咨詢等單位進行編制，如商洛市水電勘測設(shè)計院，發(fā)揮同類單位的人才技術(shù)、設(shè)備和資源優(yōu)勢，確保水能規(guī)劃報告的質(zhì)量和水平。

4.3 審批部門嚴把審批關(guān)

對于不符合 《中小河流水能開發(fā)規(guī)劃編制導(dǎo)則》和不符合已經(jīng)批準(zhǔn)的流域綜合規(guī)劃報告中關(guān)于水能資源開發(fā)規(guī)劃內(nèi)容的水能資源開發(fā)規(guī)劃報告，市、縣級人民政府或省市水行政主管部門堅決不予以審批。對于沒有經(jīng)過批準(zhǔn)流域水能開發(fā)規(guī)劃的水電站、不符合規(guī)劃的水電站，發(fā)改部門不受理核準(zhǔn)申請，水利部門不進行方案審查，環(huán)保部門不得進行環(huán)評，國土部門不辦理用地預(yù)審，電力部門不辦理上網(wǎng)協(xié)議，切實維護規(guī)劃工作的嚴肅性。

同時，各部門要嚴格執(zhí)行國家規(guī)定，不得越權(quán)審批。對于不符合流域規(guī)劃或者越權(quán)審批的水電站項目，不得開工建設(shè)，已開工建設(shè)的，由項目所在地水行政主管部門責(zé)令建設(shè)單位停工整改，同時由規(guī)劃審批單位同級人民政府依法追究有關(guān)人員的責(zé)任。

4.4 加強部門協(xié)作

發(fā)展改革、水利、環(huán)保、國土、電力、工商、安監(jiān)等部門要相互協(xié)調(diào)，相互配合，在為水能資源開發(fā)項目做好服務(wù)的同時，依法打擊處置無規(guī)劃開發(fā)、不按規(guī)劃開發(fā)、不按照批準(zhǔn)的方案建設(shè)等違規(guī)建設(shè)行為。尤其是省、市、縣水行政主管部門要按照相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，明確責(zé)、權(quán)、利。在各自職責(zé)范圍內(nèi)，統(tǒng)一認識，形成合力，齊抓共管，加大對水能資源開發(fā)監(jiān)督監(jiān)管力度，堅決打擊違規(guī)開發(fā)水能資源行為。環(huán)保部門進行環(huán)評時，要廣泛征求水利、林業(yè)以及社會各界的意見，全面進行評價。

4.5 加強機構(gòu)及能力建設(shè)

2002年以來， “四無”水電站產(chǎn)生的主要原因是政府機構(gòu)改革，職能劃分不明確，監(jiān)管職責(zé)不清；2010年新一輪政府機構(gòu)改革時，明確將水電建設(shè)管理政府職能劃歸水務(wù)部門管理，市、縣兩級水行政主管部門明確增加水能資源和水電建設(shè)管理政府職能， 但是市縣兩級水行政主管部門沒有設(shè)立水能和水電建設(shè)管理的專職機構(gòu)和人員，也就是說市縣水行政主管部門增加了職能和職責(zé)，沒有增加機構(gòu)和人員。

建議一是要爭取編制部門批準(zhǔn)，在市縣水行政主管部門設(shè)置專門的水能資源與水電站建設(shè)管理機構(gòu)，明確職責(zé)，配備足夠的專業(yè)人員；二是按照 “經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)”的要求，對于農(nóng)村水電管理工作發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，切實履行政府行政職責(zé)，有效行使 “水能開發(fā)與利用，農(nóng)村水電建設(shè)與管理，水電農(nóng)村電氣化縣和小水電代燃料工程建設(shè)管理”的行業(yè)管理職能；三是根據(jù)國家法律法規(guī)，加強能力建設(shè)，依法管理水能資源，使水能開發(fā)和水電建設(shè)健康有序發(fā)展。

5 結(jié)語

中共中央、國務(wù)院 《關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》明確提出在保護生態(tài)和農(nóng)民利益的前提下，統(tǒng)籌兼顧防洪、灌溉、供水、發(fā)電等功能，科學(xué)制定規(guī)劃，加快水能資源開發(fā)，積極發(fā)展水電。但是商洛市水能資源規(guī)劃工作還存在由于各級重視不夠，規(guī)劃經(jīng)費不足，技術(shù)力量薄弱，導(dǎo)致規(guī)劃質(zhì)量不高，缺乏整體性、科學(xué)性，審批不嚴格，難以指導(dǎo)河流水能開發(fā)工作，致使河流水能開發(fā)規(guī)劃與區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展不相適應(yīng)等主要問題。 “十二五”期間，要加快水能資源開發(fā)，積極發(fā)展水電，市、縣人民政府及相關(guān)部門高度重視水能資源開發(fā)規(guī)劃工作，各負其責(zé)，共同提高規(guī)劃編制質(zhì)量和水平，嚴格執(zhí)行批準(zhǔn)的開發(fā)規(guī)劃，維護規(guī)劃的嚴肅性。加強部門間協(xié)作，齊抓共管，進一步規(guī)范水能資源開發(fā)規(guī)劃行為，切實做到合理有序開發(fā)。加強水能資源機構(gòu)和能力建設(shè)，強化水能資源和水電建設(shè)行為管理，發(fā)揮清潔能源優(yōu)勢，建設(shè)低碳社會，實現(xiàn)區(qū)域社會經(jīng)濟發(fā)展和低碳生活雙贏。

[1]楊靜.關(guān)于廣西十二五農(nóng)村水電發(fā)展的思考[J].中國水能及電氣化，2010（10）：56-60.

[2]呂悅惠，于明凡，趙文謙.吉林通化市水能資源可持續(xù)開發(fā)利用問題的探討[J].中國水能及電氣化，2011（3）：38-41.

[3]商洛地區(qū)水利志.商洛：商洛地區(qū)水利水土保持局，1992.

[4]陜西省小水電開發(fā)利用規(guī)劃.西安：陜西省人民政府，2010.