方文

（浙江科技學(xué)院社會(huì)科學(xué)部，浙江杭州 310023）

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是中國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程中為解決歷史和體制遺留而作出的重大戰(zhàn)略安排。實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的核心就是把城市和農(nóng)村作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的整體加以考慮和籌劃，目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)的均衡和協(xié)調(diào)發(fā)展，消除體制和制度性因素引致的城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡和城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品和服務(wù)供給的不平等以最終縮小城鄉(xiāng)差距。而城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素的流動(dòng)是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的基礎(chǔ)。土地是農(nóng)村和農(nóng)民所掌握的最基本和最重要的資源和要素，因此城鄉(xiāng)統(tǒng)籌進(jìn)程中必然涉及農(nóng)村土地與城市資本和技術(shù)的結(jié)合以及依附于土地上的農(nóng)民職業(yè)與身份的轉(zhuǎn)變。2007年6月7日，國(guó)家發(fā)改委正式批準(zhǔn)重慶市和成都市設(shè)立全國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，重慶市、成都市以及全國(guó)其他的一些地方相繼推出了一系列以戶籍改革為突破口，以農(nóng)村土地改革為紐帶的試驗(yàn)。在這些具體的試驗(yàn)方案中，戶籍改革、農(nóng)民進(jìn)城無不與土地的流轉(zhuǎn)掛起鉤來。那么，農(nóng)民進(jìn)城是否應(yīng)以放棄土地權(quán)益為前提？能否實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌制度設(shè)計(jì)的目標(biāo)？本文試圖從社會(huì)公平的角度，探討城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中農(nóng)民以土地?fù)Q戶口進(jìn)而換保障的邏輯合理性以及具體的操作思路。因?yàn)樽鳛槿魏我豁?xiàng)制度，其設(shè)計(jì)和供給的最大特點(diǎn)和目標(biāo)就在于實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公平。

1 農(nóng)民、土地與城鄉(xiāng)關(guān)系的演變及其特點(diǎn)

從本源意義上說，農(nóng)民是一種職業(yè)概念，指的是從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動(dòng)和取得土地經(jīng)營(yíng)收入的那部分勞動(dòng)者。然而在中國(guó)特定的二元經(jīng)濟(jì)和社會(huì)結(jié)構(gòu)下，農(nóng)民又代表著一種身份，是指以農(nóng)村戶籍為標(biāo)志的以區(qū)別于城市居民[1]。城鄉(xiāng)關(guān)系是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的基本關(guān)系。一直到1949年新中國(guó)成立之前，我國(guó)城鄉(xiāng)關(guān)系的主要表現(xiàn)形態(tài)都是城市與鄉(xiāng)村的差異和非均衡，城市在政治上統(tǒng)治鄉(xiāng)村，在經(jīng)濟(jì)上剝奪鄉(xiāng)村，城市與鄉(xiāng)村的基本關(guān)系是統(tǒng)治與被統(tǒng)治的不平等關(guān)系，中國(guó)社會(huì)突出表現(xiàn)為城市與鄉(xiāng)村的二元分離與對(duì)立[2]。新中國(guó)成立后，由于以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的社會(huì)主義制度的建立，城鄉(xiāng)在形式上確立了一種平等互助的新型關(guān)系，然而由于惡劣的國(guó)際環(huán)境和百?gòu)U待興的國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)狀況，國(guó)家采取了“工業(yè)先導(dǎo)、城市偏向”的發(fā)展戰(zhàn)略和“挖鄉(xiāng)補(bǔ)城、以農(nóng)哺工”的資金積累模式。工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品“剪刀差”就成為農(nóng)業(yè)創(chuàng)造的價(jià)值向工業(yè)和城市轉(zhuǎn)移的主要形式[3]。在傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，城市居民在享受由國(guó)家提供的從“搖籃到墳?zāi)埂钡纳鐣?huì)公共福利的背景下，土地就成為國(guó)家提供給農(nóng)民的公共產(chǎn)品和福利。雖然從土地改革到農(nóng)業(yè)合作化以前，法律賦予了農(nóng)民土地私有化的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)，允許土地的買賣和轉(zhuǎn)讓。但在我國(guó)整體上還處在以小農(nóng)經(jīng)濟(jì)為主的發(fā)展階段，僅僅作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用途的土地，其買賣和轉(zhuǎn)讓價(jià)格都很低，而且不到萬不得已翻身得解放的農(nóng)民是不會(huì)輕易出賣土地的。農(nóng)業(yè)合作化以后，土地歸集體所有，農(nóng)民按照出工的多少以工分的形式獲得收益。而在傳統(tǒng)的手工和畜力耕作方式下，加之農(nóng)業(yè)生產(chǎn)本身的特點(diǎn)及農(nóng)業(yè)需為工業(yè)積累資金，使得農(nóng)業(yè)本身的產(chǎn)出和結(jié)余都很低。受城鄉(xiāng)戶籍制度的嚴(yán)格限制和高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制約束，農(nóng)民被強(qiáng)制性地束縛在土地上。這一時(shí)期從微觀上看，低產(chǎn)出和低收益的土地承載了農(nóng)民的一切生計(jì)和保障（如就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老等），從宏觀上看，由于國(guó)家實(shí)行城市偏重型的發(fā)展戰(zhàn)略，加之受國(guó)家整體財(cái)力有限的限制，造成對(duì)農(nóng)村和農(nóng)民的生產(chǎn)生活基礎(chǔ)設(shè)施及公共事業(yè)等的投入長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)嚴(yán)重不足，這是造成城鄉(xiāng)差距和工農(nóng)差別的根本原因。

十一屆三中全會(huì)后，以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為主要內(nèi)容的農(nóng)村改革，極大地解放了農(nóng)村的勞動(dòng)生產(chǎn)力，也改變了農(nóng)民與土地的關(guān)系。廣大農(nóng)民得以從土地的束縛中解脫出來。隨后異軍突起的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和城市經(jīng)濟(jì)體制改革的推進(jìn)，為農(nóng)村勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移和農(nóng)民的增收開辟了新的渠道。但是三十多年的改革在使我國(guó)“三農(nóng)”領(lǐng)域取得顯著進(jìn)展的同時(shí)，也呈現(xiàn)令人隱憂的局面。今日的中國(guó)鄉(xiāng)村充滿著諸多錯(cuò)綜復(fù)雜的矛盾現(xiàn)象，一方面，農(nóng)村出現(xiàn)了不少的新興富戶；另一方面，貧窮的困難戶比比皆是。一方面，部分地區(qū)許多村莊顯示出可觀的經(jīng)濟(jì)發(fā)展；另一方面，許多村莊經(jīng)濟(jì)反而倒退，同時(shí)人際關(guān)系、社區(qū)共同體又明顯衰敗……[4]。時(shí)至今日，從總體上看，城鄉(xiāng)間發(fā)展不平衡的矛盾并未根本解決，城鄉(xiāng)差距仍在不斷擴(kuò)大，最突出的表現(xiàn)就是城鄉(xiāng)居民收入差距的不斷擴(kuò)大。1978年城鄉(xiāng)居民收入比為2.57∶1。隨著農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行,農(nóng)民收入開始增長(zhǎng),與城市居民的收入差距開始縮小,1983年縮小到1.82∶1。此后城鄉(xiāng)收入差距不斷擴(kuò)大,從1994的2.56∶1,擴(kuò)大到2003年的3.24∶1,2005年城鄉(xiāng)居民收入比例為3.22:1，至2008年我國(guó)城鄉(xiāng)居民收入比已經(jīng)超過3.36∶1,絕對(duì)差距超過萬元[5]。

2 城鄉(xiāng)關(guān)系的現(xiàn)狀及其原因解析

改革開放以來，特別是進(jìn)入新世紀(jì)以來，中央政府針對(duì)我國(guó)三農(nóng)問題的現(xiàn)狀和貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀要求，自2004年以來，連續(xù)7年發(fā)布以三農(nóng)為主題旨在指導(dǎo)農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作的中央一號(hào)文件，基本形成了我國(guó)新世紀(jì)農(nóng)村改革的政策框架。毋庸違言，雖然每一次中央文件的出臺(tái)，都是切中我國(guó)三農(nóng)問題階段性發(fā)展中的要害，具有極強(qiáng)的針對(duì)性；但這些政策仍然停留在“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的狀態(tài)，城鄉(xiāng)對(duì)立和分治的現(xiàn)狀并未得到根本性的改觀。解決三農(nóng)問題縮小城鄉(xiāng)差距存在實(shí)效性的束縛。究其原因主要在于以下幾個(gè)方面

2.1 城鄉(xiāng)有別的公共產(chǎn)品供給機(jī)制是造成城鄉(xiāng)差別的主要原因

城鄉(xiāng)差別的表現(xiàn)除了居民收入差距以外還突出地表現(xiàn)在教育、醫(yī)療衛(wèi)生、道路交通、通訊設(shè)施和治安安全等方面的城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給上。長(zhǎng)期以來，我國(guó)在公共產(chǎn)品的供給上實(shí)行兩套政策，城市公共產(chǎn)品基本上是由國(guó)家提供，而農(nóng)村的公共產(chǎn)品有相當(dāng)大的比重由農(nóng)民自籌資金或通過“投勞”解決[6]。建國(guó)初期的以城市和工業(yè)為導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略，造成了農(nóng)村公共產(chǎn)品的歷史欠賬太多。改革開放以后，隨著人民公社體制的解體，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的方式和資金來源也由過去的以集體公積金、公益金以及農(nóng)民個(gè)體通過投勞投工方式轉(zhuǎn)變?yōu)橹饕ㄟ^按人頭和承包田（地）數(shù)量為基礎(chǔ)的農(nóng)村“三提五統(tǒng)”和各種農(nóng)業(yè)稅收及其附加的方式供給。地方政府、村莊和農(nóng)民個(gè)體仍然是農(nóng)村公共產(chǎn)品的主要供給者。而且這種負(fù)擔(dān)由人民公社時(shí)期在“集體”負(fù)擔(dān)和“工分制”包裝下農(nóng)民感覺不明顯而日益顯化為由農(nóng)民個(gè)體或家庭負(fù)擔(dān)且貨幣化。受農(nóng)村行政管理體制的特點(diǎn)及相關(guān)監(jiān)管制度缺失的影響，導(dǎo)致對(duì)農(nóng)民的各種名目繁多的亂攤派、亂收費(fèi)、亂罰款日益增多，從而使農(nóng)民深感負(fù)擔(dān)的加重。為此，2003年國(guó)家為了杜絕針對(duì)農(nóng)民的各種不合理收費(fèi)和攤派，切實(shí)減輕廣大農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，在安徽等20個(gè)省份試點(diǎn)基礎(chǔ)上向全國(guó)推開的以減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)為主要目標(biāo)的農(nóng)村稅費(fèi)改革，其主要內(nèi)容可以概括為“三個(gè)取消，兩個(gè)調(diào)整，一個(gè)逐步取消”。三個(gè)取消即取消屠宰稅、鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌款和農(nóng)村教育集資費(fèi)等專向農(nóng)民征收的行政事業(yè)性收費(fèi)及政府性基金和收費(fèi)；兩個(gè)調(diào)整即調(diào)整農(nóng)業(yè)稅政策、調(diào)整農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅征收辦法。一逐步取消即對(duì)原統(tǒng)一規(guī)定的農(nóng)村勞動(dòng)力積累工和義務(wù)工則“逐步取消”。事實(shí)上，大陸的沿海和中部地區(qū)自2003年前后即開始全部取消“農(nóng)村稅費(fèi)”，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)政府財(cái)政開始給種糧農(nóng)戶按面積發(fā)放農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼。2005年12月29日，十屆全國(guó)人大常委會(huì)第十九次會(huì)議經(jīng)表決決定，農(nóng)業(yè)稅條例自2006年1月1日起廢止，中國(guó)農(nóng)民告別了有2600年歷史的“皇糧國(guó)稅”。應(yīng)該說農(nóng)村稅費(fèi)改革，不僅切實(shí)地減輕了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，而且規(guī)范了政府的行政收費(fèi)行為，促進(jìn)了農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)和民主法制建設(shè)。但是由于國(guó)家政府并沒有相應(yīng)地創(chuàng)新對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給機(jī)制，使農(nóng)村稅費(fèi)改革在減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)改善農(nóng)民規(guī)范政府行為等方面起到積極作用的同時(shí)也使基層政府的財(cái)政資金嚴(yán)重不足，造成農(nóng)村公共產(chǎn)品和服務(wù)供給的嚴(yán)重短缺和滯后。特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，作為直接與農(nóng)村相聯(lián)系的最基層的組織，其承擔(dān)著農(nóng)村的大部分公共事務(wù)，而現(xiàn)有的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付僅能維持吃飯財(cái)政，甚至不少地方尤其是中西部地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)出現(xiàn)大量的掛帳和欠賬。就拿我國(guó)的義務(wù)教育為例，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心的一項(xiàng)調(diào)查表明，目前我國(guó)義務(wù)教育的投入中，78%左右由鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)擔(dān)，9%左右由縣財(cái)政負(fù)擔(dān)，11%左右由省地負(fù)擔(dān)，由中央財(cái)政負(fù)擔(dān)的僅有2%左右。隨著農(nóng)村稅費(fèi)改革的推進(jìn)，原有的一些農(nóng)村教育經(jīng)費(fèi)投入渠道如教育集資、教育費(fèi)附加等將不復(fù)存在，必然會(huì)給鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政增加更大的壓力。導(dǎo)致農(nóng)村基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)缺口較大，拖欠教師工資的現(xiàn)象也時(shí)有發(fā)生。更有甚者，有些地方的鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了彌補(bǔ)財(cái)政資金的不足，還將有限的教育經(jīng)費(fèi)擠占挪用，這更加加重了城鄉(xiāng)教育資源的不均衡和不平等。而教育是事關(guān)農(nóng)村長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的百年大計(jì)，其對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城鄉(xiāng)關(guān)系的影響是根本性的。

2.2 農(nóng)村勞動(dòng)力的異地轉(zhuǎn)移與戶籍約束及分稅制的矛盾是造成城鄉(xiāng)差距的重要原因

自上世紀(jì)80年代中期以來，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制的改革，和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的季節(jié)性和弱質(zhì)性，進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商和外出打工成為許多農(nóng)民的理性選擇，從而形成了我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的一個(gè)特殊階層——農(nóng)民工。由于受傳統(tǒng)的以戶籍為中心的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)和社會(huì)體制的約束，這些農(nóng)民工在進(jìn)入城市從事各種非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)地域轉(zhuǎn)移和職業(yè)改變的同時(shí)，卻不能順利地實(shí)現(xiàn)由“農(nóng)民”向“市民”的社會(huì)身份的轉(zhuǎn)變。加之“分灶吃飯”的財(cái)政體制，各地的財(cái)政支撐著本地的公共服務(wù)，一些地方財(cái)政的公共服務(wù)不針對(duì)外地人。對(duì)于異地轉(zhuǎn)移的農(nóng)民工很難享受到當(dāng)?shù)氐尼t(yī)療、就業(yè)和子女就學(xué)等公共福利。農(nóng)民工成為游離于農(nóng)村和城市、介于農(nóng)民和市民之間的“夾心層”。一方面，他們已完全或基本脫離了以土地為基礎(chǔ)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動(dòng)，土地經(jīng)營(yíng)收入不再是他們收入的主要來源；另一方面，由于他們常年或大部分時(shí)間都生活在城市，要承擔(dān)遠(yuǎn)高于農(nóng)村的生活成本而又不享有城市居民平等的機(jī)會(huì)和身份待遇。這是造成城鄉(xiāng)差距和城鄉(xiāng)關(guān)系不協(xié)調(diào)的又一主要原因。

3 以公平為主線的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的機(jī)制創(chuàng)新

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的目的就是要求政府從制度上給予城鄉(xiāng)居民以公平的國(guó)民待遇。受我國(guó)基本國(guó)情和特定歷史階段發(fā)展戰(zhàn)略的制約，土地是國(guó)家供給給農(nóng)民的職業(yè)和社會(huì)保障的載體。長(zhǎng)期以來通過強(qiáng)制性的制度設(shè)計(jì)，依靠低收益的土地自然功能承載了本該由國(guó)家政府所提供的農(nóng)村公共產(chǎn)品和服務(wù)供給，這是造成城鄉(xiāng)差距的根本原因。因此，農(nóng)村土地制度和政策的改革是解決城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展制度性障礙的重要內(nèi)容[7]。

3.1 城鄉(xiāng)統(tǒng)籌與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的關(guān)系

當(dāng)前我國(guó)的城鄉(xiāng)關(guān)系就微觀和經(jīng)濟(jì)上（不考慮民主選舉等政治權(quán)利）考察，主要呈現(xiàn)出以下所示的對(duì)應(yīng)關(guān)系：

①目前全國(guó)大部分地區(qū)農(nóng)村都相繼建立了包括養(yǎng)老、新型農(nóng)村合作醫(yī)療、農(nóng)村最低生活補(bǔ)助等內(nèi)容的社會(huì)保障和福利，但其標(biāo)準(zhǔn)和享受比例都要明顯低于同一區(qū)域內(nèi)的城市標(biāo)準(zhǔn)。

因此，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就是要消除由戶籍關(guān)系所決定的農(nóng)民和城市居民享有的權(quán)益上的差異。那么在撤除強(qiáng)制性的制度藩籬后，農(nóng)民究竟選擇放棄土地進(jìn)而成為城市市民并享有相應(yīng)的權(quán)益還是繼續(xù)擁有土地，完全取決于其根據(jù)自身狀況而作出的理性抉擇。政府的職責(zé)就在于提供公平的選擇機(jī)會(huì)和透明公正的程序。因?yàn)槭袌?chǎng)選擇說到底就是一種利益的博弈。在公平的機(jī)會(huì)和公正透明的程序下，相信每一個(gè)理性的市場(chǎng)主體都會(huì)作出正確的抉擇。而在這種博弈中，任何市場(chǎng)主體的選擇只能是唯一的，否則就是在盡量消除原有制度不公的目標(biāo)下而重新制造新的不公。在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌視域下，取消了戶籍和身份的限制也就給了農(nóng)民和城市居民自由選擇的權(quán)利。當(dāng)這些農(nóng)民轉(zhuǎn)化為城市市民以后，與之身份相聯(lián)系的土地對(duì)于農(nóng)民來說就不再是一種必不可少的生產(chǎn)資料和保障資料了，土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)性質(zhì)和使用功能也將發(fā)生轉(zhuǎn)變。這種土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)性質(zhì)和使用功能的變化有四種選擇：①讓進(jìn)城農(nóng)民一方面在城市工作，享有城市的相應(yīng)社會(huì)保障，另一方面繼續(xù)擁有農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，占有宅基地和自留地。②將進(jìn)城農(nóng)民承包的土地和宅基地、自留地歸還給農(nóng)村集體組織。③實(shí)行土地私有化改革，讓農(nóng)民不但擁有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，而且取得土地所有權(quán)，在土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)自由買賣土地。④實(shí)行進(jìn)城農(nóng)民承包土地的國(guó)有化改革。現(xiàn)實(shí)的較好選擇是建立以國(guó)有化改革為取向的土地流轉(zhuǎn)制度[8]。

3.2 公平視域下的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌與土地流轉(zhuǎn)路徑設(shè)計(jì)

對(duì)愿意選擇進(jìn)城的農(nóng)民所放棄的土地權(quán)益實(shí)行國(guó)有化改革為取向的流轉(zhuǎn)制度，既體現(xiàn)了社會(huì)的公平，也是對(duì)公民理性的尊重。那么，對(duì)這部分的土地還有一個(gè)如何運(yùn)作的問題。鑒于我國(guó)現(xiàn)有土地所有權(quán)性質(zhì)和國(guó)家對(duì)土地用途的嚴(yán)格規(guī)定，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中的農(nóng)村土地要素流轉(zhuǎn)就會(huì)呈現(xiàn)以下幾個(gè)方面的關(guān)系：一是農(nóng)用地的流轉(zhuǎn)，即在不改變農(nóng)村土地性質(zhì)和用途的前提下，農(nóng)用地承包主體和經(jīng)營(yíng)主體的變動(dòng)。二是農(nóng)村建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)即農(nóng)村建設(shè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘薪ㄔO(shè)用地，主要涉及農(nóng)村集體建設(shè)用地的出租、出讓、土地入股及農(nóng)民宅基地流轉(zhuǎn)等。對(duì)于選擇進(jìn)城的農(nóng)民，其原有承包的土地應(yīng)退出并收歸國(guó)有同時(shí)獲得其在城市的就業(yè)、醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等的補(bǔ)償。然后以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位，將這些土地統(tǒng)一集中起來，在符合國(guó)家土地用途管制和總體規(guī)劃的前提下，通過設(shè)立專門的機(jī)構(gòu)進(jìn)行流轉(zhuǎn)。其運(yùn)作原理類似于城市國(guó)有資產(chǎn)管理公司對(duì)所屬國(guó)有企業(yè)的資產(chǎn)的運(yùn)作和經(jīng)營(yíng)。土地流轉(zhuǎn)和經(jīng)營(yíng)的收益可以部分用于彌補(bǔ)進(jìn)城農(nóng)民的社會(huì)保障和職業(yè)培訓(xùn)等方面的支出。對(duì)于進(jìn)城農(nóng)民宅基地的流轉(zhuǎn)，可以將其票據(jù)化。以“地票”的形式通過市場(chǎng)進(jìn)行異地流通和轉(zhuǎn)讓。這樣既可以讓進(jìn)城農(nóng)民通過宅基地的置換盤活資產(chǎn)，解決其進(jìn)城后的居住問題，也可以實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)的占補(bǔ)平衡和土地的集約節(jié)約使用。當(dāng)然為了保證農(nóng)民宅基地流轉(zhuǎn)價(jià)格的合理和公平，要求市場(chǎng)及時(shí)發(fā)布當(dāng)?shù)赝恋亓鬓D(zhuǎn)的評(píng)估價(jià)格和房地產(chǎn)價(jià)格等相關(guān)信息，完善市場(chǎng)的信息服務(wù)。近幾年，隨著城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的推進(jìn)，一些城郊結(jié)合部憑借特有的地域優(yōu)勢(shì)，其所處地方的土地價(jià)值和集體資產(chǎn)價(jià)值不斷升值，使得這些地方的農(nóng)村集體組織通過集體土地及房屋的出租、出讓、土地入股等方式積累了大量的集體資產(chǎn)，村民也因此獲得了豐厚的分紅收益。對(duì)于這部分集體收益，選擇進(jìn)城的農(nóng)民也應(yīng)有權(quán)獲得一定的補(bǔ)償。因?yàn)檫@些集體資產(chǎn)的積累和增值有一個(gè)時(shí)間的累積過程，也是一個(gè)非成本投入性的自然價(jià)值增殖的結(jié)果。作為曾經(jīng)的本集體組織的一員，理應(yīng)有權(quán)平等地享受。具體的操作，筆者認(rèn)為可以將集體資產(chǎn)作價(jià)設(shè)股，原則上可分設(shè)“人口股”和“農(nóng)齡股”（“農(nóng)齡”應(yīng)以在本村居住即戶籍在本村的起至期限為依據(jù)，主要是考慮到現(xiàn)有在籍人員對(duì)本村集體資產(chǎn)積累的貢獻(xiàn)大?。?。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌其最大的目標(biāo)就在于實(shí)現(xiàn)制度的公平，那么在允許農(nóng)民放棄土地權(quán)益進(jìn)城成為城市居民的同時(shí)，是否允許反向的選擇，即允許城市居民在放棄市民的權(quán)益后而成為農(nóng)民？雖然從公平的角度看，有其內(nèi)在的合理性。但從歷史和現(xiàn)實(shí)結(jié)合的角度考察，由于長(zhǎng)期以來，我國(guó)實(shí)行的都是以農(nóng)補(bǔ)工、挖鄉(xiāng)補(bǔ)城的發(fā)展戰(zhàn)略，實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的初衷也就在于在工業(yè)化發(fā)展到一定程度后，通過工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市支持農(nóng)村來解決城鄉(xiāng)間的歷史差距。從現(xiàn)實(shí)來看，隨著城市經(jīng)濟(jì)體制的改革，出現(xiàn)了大量下崗失業(yè)和困難職工群體。而隨著國(guó)家新農(nóng)村建設(shè)的推進(jìn)及各種惠農(nóng)支農(nóng)政策的出臺(tái)，一些地區(qū)的農(nóng)村特別是區(qū)域內(nèi)的城鄉(xiāng)接合部的農(nóng)民生活日漸富裕。如果在允許農(nóng)轉(zhuǎn)非的同時(shí)也允許非轉(zhuǎn)農(nóng)，從市場(chǎng)選擇的角度看，必然出現(xiàn)區(qū)域內(nèi)城市困難職工向富裕農(nóng)村的遷徙。而在我國(guó)目前的體制下，農(nóng)村集體是一個(gè)自治組織，如同一個(gè)股份公司，對(duì)于是否接納新的股東入股，取決于全體股東大會(huì)的決定，并不是由政府所能操縱的。更何況如果讓城市市民在城鄉(xiāng)發(fā)展的不同階段都有選優(yōu)的權(quán)利，這也是不公平的。因此解決區(qū)域內(nèi)城市市民間的差異，不能以侵蝕農(nóng)民的利益為依托，而必須通過城市內(nèi)部來解決。

3.3 積極發(fā)揮政府在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中的主導(dǎo)力量

政府是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的主導(dǎo)力量，國(guó)外經(jīng)驗(yàn)表明：政府從立法、財(cái)政、金融、科技、教育等方面，全面為“三農(nóng)”發(fā)展創(chuàng)造條件是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的基本保證[9]。我國(guó)是一個(gè)發(fā)展中國(guó)家，由于農(nóng)村地域廣闊，不同區(qū)域間自然和經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件差異很大，要逐步縮小城鄉(xiāng)差距，從根本上說還有賴于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的全面發(fā)展，為此，政府必須做好以下工作：

（1）加大中央財(cái)政對(duì)農(nóng)村的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，改善農(nóng)村的生產(chǎn)生活條件。由于我國(guó)農(nóng)村特別是中西部落后地區(qū)農(nóng)村自然條件差，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱。為此需要政府尤其是中央政府加大對(duì)落后地區(qū)農(nóng)村的投入，改善農(nóng)村的道路交通、通訊網(wǎng)絡(luò)、生態(tài)環(huán)保等生產(chǎn)生活的條件，夯實(shí)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)。在編制國(guó)民經(jīng)濟(jì)和年度財(cái)政預(yù)算時(shí)，確定GDP中每年投向農(nóng)村的資金預(yù)算比例并要求地方各級(jí)政府建立相應(yīng)的配套。保證三農(nóng)資金的穩(wěn)定來源和增長(zhǎng)。

（2）明確劃分城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品和服務(wù)的內(nèi)容和范圍，建立事權(quán)與財(cái)權(quán)相對(duì)應(yīng)的公共產(chǎn)品供給機(jī)制。在我國(guó)現(xiàn)有的分稅制財(cái)稅體制下和農(nóng)村稅費(fèi)改革后，地方（主要是縣鄉(xiāng)一級(jí)）的財(cái)權(quán)與事權(quán)嚴(yán)重不對(duì)應(yīng)。致使農(nóng)村一些地區(qū)性的公共產(chǎn)品與服務(wù)供給嚴(yán)重不足。雖然近幾年，國(guó)家先后實(shí)施了農(nóng)村村村通公路計(jì)劃、廣播電視村村通計(jì)劃、農(nóng)村電網(wǎng)改造升級(jí)等一系列民生工程以及社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，使農(nóng)村的整體經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展面貌有了較大的改觀。但就我國(guó)目前的城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品與服務(wù)供給現(xiàn)狀來看，對(duì)農(nóng)民來講最大的問題在于教育和醫(yī)療資源的不平衡和不平等。特別是隨著農(nóng)村大量勞動(dòng)力的異地流動(dòng)和轉(zhuǎn)移，“留守兒童”成為與農(nóng)民工問題相隨相伴的一道中國(guó)獨(dú)色的“社會(huì)風(fēng)景”。筆者認(rèn)為，應(yīng)改變目前農(nóng)村中小學(xué)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)主要由縣鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）一級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)的機(jī)制，統(tǒng)一納入中央財(cái)政提供的范圍。特別是現(xiàn)階段在全國(guó)城鄉(xiāng)中小學(xué)義務(wù)教育階段已經(jīng)免除學(xué)雜費(fèi)的背景下，中央財(cái)政可以通過建立統(tǒng)一的信息庫(kù)，每年按各地接受義務(wù)教育的人頭數(shù)確定和核撥經(jīng)費(fèi)，并對(duì)生源流出地與流入地的教育經(jīng)費(fèi)按人頭實(shí)行對(duì)接，即把生源流出地的人頭教育經(jīng)費(fèi)相應(yīng)轉(zhuǎn)撥到流入地。同時(shí)為了解決生源流入地公辦教育資源緊張的困難，可以適當(dāng)引入民辦力量，創(chuàng)辦外來職工子弟學(xué)校。國(guó)家除轉(zhuǎn)撥人頭費(fèi)以外，對(duì)民辦學(xué)校在創(chuàng)辦初期在資金、場(chǎng)地、設(shè)施等方面予以一定的扶持，同時(shí)對(duì)這些學(xué)校的教師享受公辦學(xué)校教師同等的待遇。從而使生活在同一片藍(lán)天下的孩子享受公平的教育資源。對(duì)于農(nóng)村醫(yī)療，在現(xiàn)有的新農(nóng)合基礎(chǔ)上，一是適當(dāng)提高補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)和報(bào)銷比例。二是盡快建立跨地區(qū)的統(tǒng)一核算的全民醫(yī)保卡，方便居民的異地就珍和結(jié)算。三是加大對(duì)偏遠(yuǎn)落后農(nóng)村地區(qū)的醫(yī)療設(shè)施和醫(yī)療資源的投入，改善農(nóng)村的就醫(yī)條件。四是建立和完善農(nóng)村基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度

（3）加強(qiáng)社會(huì)中介服務(wù)體系和網(wǎng)絡(luò)化建設(shè),完善農(nóng)村的社會(huì)化管理。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，勞動(dòng)力的異地和頻繁遷徙，特別是農(nóng)民工，由于其工作穩(wěn)定性較弱，流動(dòng)性較大等原因，使得城鄉(xiāng)統(tǒng)籌下的養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等費(fèi)用的繳納、異地接續(xù)等存在一定的問題。為此必須加強(qiáng)社會(huì)中介服務(wù)體系和網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)或社區(qū)為單位，建立規(guī)范化的電子信息檔案，便于提供各種服務(wù)和加強(qiáng)管理。

4 結(jié)語

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是在我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展到一定階段為縮小歷史和體制累積的城鄉(xiāng)差異而提供的一個(gè)公平選擇的渠道和平臺(tái)。由于受區(qū)域自身發(fā)展實(shí)際和外界的影響，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌本身就是一個(gè)動(dòng)態(tài)的發(fā)展過程，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同階段，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的內(nèi)容和目標(biāo)也在變化，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌也決不是完全的對(duì)等或均分，不同發(fā)展階段的適度偏向也是正常的[10]。因此，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌并不是也不可能實(shí)現(xiàn)城市和農(nóng)村、農(nóng)民和市民的完全均等化?，F(xiàn)階段對(duì)于不同質(zhì)的農(nóng)民群體其選擇“市民化”的主觀意愿存在著很大的差異，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌必須充分尊重農(nóng)民的意愿。只有當(dāng)農(nóng)民成為一種職業(yè)而非身份的時(shí)候，才是城鄉(xiāng)差別真正消除的標(biāo)志。

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