朱金鶴，崔登峰,2

（1.石河子大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，新疆石河子832003；2.中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，北京100083）

胡錦濤總書記在2005年5月指出：扶貧開發(fā)是建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的一項(xiàng)歷史任務(wù)，也是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的一項(xiàng)重要內(nèi)容。2010年5月中共中央、國(guó)務(wù)院召開的“新疆工作座談會(huì)”提出：新形勢(shì)下新疆工作的目標(biāo)任務(wù)是到2015年新疆人均地區(qū)生產(chǎn)總值達(dá)到全國(guó)平均水平，城鄉(xiāng)居民收入和人均基本公共服務(wù)能力達(dá)到西部平均水平，到2020年基本消除絕對(duì)貧困現(xiàn)象，確保實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)的奮斗目標(biāo)。由于自然、歷史、地理和政策等方面原因，新疆城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間發(fā)展很不平衡；新疆要與全國(guó)同步實(shí)現(xiàn)小康，重點(diǎn)在農(nóng)村貧困地區(qū)，難點(diǎn)在國(guó)家級(jí)貧困縣。新疆國(guó)家級(jí)貧困縣是新疆貧困人口最多、最集中的區(qū)域，居民收入水平更低、城鄉(xiāng)收入差距更大，仍有較多人口處于絕對(duì)貧困狀態(tài)；此外，這些地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平低、縣級(jí)財(cái)政收支差距大，居民享受的基本公共服務(wù)水平較低，是實(shí)現(xiàn)以上目標(biāo)任務(wù)最為艱巨的地區(qū)。因此，作為少數(shù)民族地區(qū)和邊疆地區(qū)的新疆，在跨越式發(fā)展、西部大開發(fā)新階段、推進(jìn)公共服務(wù)均等化新時(shí)期，扎實(shí)、穩(wěn)健地推進(jìn)國(guó)家級(jí)貧困縣的扶貧開發(fā)，不僅關(guān)系到“穩(wěn)疆興疆、富民固邊”的大局，對(duì)于新疆全面實(shí)現(xiàn)建設(shè)小康社會(huì)、社會(huì)主義新農(nóng)村，以及和諧社會(huì)都顯得非常迫切和必要。

1 國(guó)家級(jí)貧困縣的確定與新疆國(guó)家級(jí)貧困縣的分布

1.1 國(guó)家級(jí)貧困縣的確定

1986年中央政府第一次確定了國(guó)家級(jí)貧困縣標(biāo)準(zhǔn)：以縣為單位，1985年年人均純收入低于150元的縣和年人均純收入低于200元的少數(shù)民族自治縣；對(duì)民主革命時(shí)期作出過重大貢獻(xiàn)、在海內(nèi)外有較大影響的老區(qū)縣，給予重點(diǎn)照顧，放寬到年人均純收入300元。1994年制定《國(guó)家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃》時(shí)，中央政府重新調(diào)整了國(guó)家級(jí)貧困縣的標(biāo)準(zhǔn)。具體標(biāo)準(zhǔn)是，以縣為單位，凡是1992年年人均純收入低于400元的縣全部納入國(guó)家級(jí)貧困縣扶持范圍，凡是1992年年人均純收入高于700元的原國(guó)家級(jí)貧困縣，一律退出國(guó)家扶持范圍。重點(diǎn)縣主要在中西部少數(shù)民族地區(qū)、革命老區(qū)、邊疆地區(qū)和特困地區(qū)范圍內(nèi)確定，確定重點(diǎn)縣的主要依據(jù)是：貧困人口數(shù)量、農(nóng)民收入水平、基本生產(chǎn)生活條件以及扶貧開發(fā)工作情況，適當(dāng)兼顧人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值、人均財(cái)政收人等綜合指標(biāo)[1]。根據(jù)這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，列入《國(guó)家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃》和《中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001—2010年）》的扶貧開發(fā)任務(wù)重、貧困人口相對(duì)集中的國(guó)家級(jí)貧困縣共有592個(gè)，分布在21個(gè)省區(qū)市，涵蓋了全國(guó)72%以上的農(nóng)村貧困人口。國(guó)家級(jí)貧困縣數(shù)量較多的省區(qū)是：云南（73個(gè)）、陜西（50個(gè)）、貴州（48個(gè)）、四川（43個(gè)）、甘肅（41個(gè)），新疆被列入的國(guó)家級(jí)貧困縣的數(shù)量為27個(gè)；數(shù)量較少的省區(qū)是：廣東（3個(gè)）、浙江（3個(gè)）、吉林（5個(gè)）、海南（5個(gè)）、西藏（5個(gè)）。從集中連片的角度看，這些貧困縣主要分布在18個(gè)貧困地區(qū)，顯示出國(guó)家級(jí)貧困縣的確定具有明顯的區(qū)域性特征。

1.2 新疆國(guó)家級(jí)貧困縣的分布

目前，新疆有30個(gè)貧困縣，其中自治區(qū)扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣3個(gè)，國(guó)家級(jí)貧困縣27個(gè)，重點(diǎn)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）276個(gè)、重點(diǎn)村3607個(gè)；新疆國(guó)家級(jí)貧困縣的數(shù)量占新疆縣（市）總數(shù)（91個(gè)）的29.67%，其中有17個(gè)是邊境貧困縣，所占比例為62.96%（表1）。新疆國(guó)家級(jí)貧困縣分布范圍較廣，涉及地域較大，情況既不均勻，也不平衡，喀什地區(qū)、和田地區(qū)和克孜勒蘇州的國(guó)家級(jí)貧困縣個(gè)數(shù)明顯較多，占新疆國(guó)家級(jí)貧困縣總數(shù)的70%以上；同時(shí)也說明新疆國(guó)家級(jí)貧困縣絕大多數(shù)都分布在南疆三地州。

表1 新疆國(guó)家級(jí)貧困縣分布情況

2 新疆國(guó)家級(jí)貧困縣的貧困現(xiàn)狀

2.1 貧困率與恩格爾系數(shù)指標(biāo)分析

貧困率指標(biāo)反映一個(gè)區(qū)域中貧困戶所占的比重。貧困率指標(biāo)的計(jì)算公式為：貧困率（%）=總貧困戶數(shù)／總戶數(shù)[2]。截至2OO8年年末，新疆農(nóng)村總戶數(shù)約230萬戶，27個(gè)國(guó)家級(jí)貧困縣總貧困戶數(shù)約100萬戶，貧困率約43.50%，高出全國(guó)平均水平5%左右，說明新疆國(guó)家級(jí)貧困縣的貧困率較高。

恩格爾系數(shù)也是常用的衡量貧困程度的指標(biāo)。通常恩格爾系數(shù)與農(nóng)民生活水平有以下關(guān)系，恩格爾系數(shù)＞59%為絕對(duì)貧困，恩格爾系數(shù)處于50%-59%之間為勉強(qiáng)度日，數(shù)值介于40%-50%為小康水平，數(shù)值在20%-40%之間為富裕階段，當(dāng)恩格爾系數(shù)＜20%時(shí)為最富裕。2OO8年，27個(gè)國(guó)家級(jí)貧困縣中恩格爾系數(shù)大于59%的縣（市）有7個(gè)，恩格爾系數(shù)在50%－59%之間的有6個(gè)，在40%－50%之間的有11個(gè)，只有3個(gè)縣在20%－40%。2009年，新疆國(guó)家級(jí)貧困縣的恩格爾系數(shù)為52.52%，可見有約一半的貧困縣的人口處于勉強(qiáng)度日或絕對(duì)貧困狀態(tài)，生活資料匱乏，基本生活缺少保障，生存受到一定威脅。

2.2 主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)分析

新疆國(guó)家級(jí)貧困縣經(jīng)濟(jì)總量較小，經(jīng)濟(jì)實(shí)力較弱。2009年，新疆國(guó)家級(jí)貧困縣總?cè)丝?77.69萬人，占全疆總?cè)丝诘谋戎貫?6.76%，但創(chuàng)造的國(guó)民生產(chǎn)總值僅為全疆國(guó)民生產(chǎn)總值的8.96%。27個(gè)新疆國(guó)家級(jí)貧困縣的GDP總量均低于烏魯木齊市、伊犁州、巴州、克拉瑪依市和昌吉州；新疆國(guó)家級(jí)貧困縣第一、二、三產(chǎn)業(yè)占GDP的比重分別為37.78%、21.32%和40.90%，與新疆的總體情況以及烏魯木齊、伊犁州、巴州、克拉瑪依市和昌吉州等地區(qū)相比，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)明顯很不合理，第一產(chǎn)業(yè)所占比重偏高，分別比新疆、烏魯木齊市和巴州高19.98、36.25、21.78個(gè)百分點(diǎn)；二產(chǎn)所占比重分別比新疆、烏魯木齊市和伊犁州、昌吉州低23.78、21.61、13.94、18.08個(gè)百分點(diǎn)（表2），如果與巴州和克拉瑪依市相比差距就更為懸殊。通過對(duì)比可知，新疆國(guó)家級(jí)貧困縣在主要國(guó)民經(jīng)濟(jì)總量指標(biāo)方面較為落后，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)存在明顯不合理現(xiàn)象，從而也使當(dāng)?shù)胤鲐氶_發(fā)的難度增加。

表2 2009年新疆國(guó)家級(jí)貧困縣經(jīng)濟(jì)指標(biāo)比較（單位：億元，%）

從人均指標(biāo)落后程度來看，2009年，新疆國(guó)家級(jí)貧困縣的人均農(nóng)林牧漁業(yè)產(chǎn)值5018.95元，僅相當(dāng)于新疆人均農(nóng)林牧漁業(yè)產(chǎn)值的82.97%；2009年，新疆國(guó)家級(jí)貧困縣的人均GDP遠(yuǎn)低于全國(guó)及全疆平均水平，為6634.49元，僅相當(dāng)于全國(guó)人均GDP的26.34%和新疆人均GDP的33.27%；其中墨玉縣人均GDP最低（3254元），只相當(dāng)于新疆國(guó)家級(jí)貧困縣人均GDP的49.05%。2009年，全國(guó)農(nóng)民人均純收入5153元，新疆農(nóng)民人均純收入3883元，而新疆國(guó)家級(jí)貧困縣的農(nóng)民人均純收入只有2810.07元，重點(diǎn)縣農(nóng)民人均純收入僅分別相當(dāng)于全國(guó)平均水平和新疆平均水平的54.53%與72.37%；新疆國(guó)家級(jí)貧困縣中農(nóng)民人均純收入最低的三個(gè)縣分別是阿合奇縣、阿克陶縣和烏恰縣，農(nóng)民人均純收入分別只有1482元、1615元和1630元。

2.3 財(cái)政收支指標(biāo)分析

新疆國(guó)家級(jí)貧困縣無一例外均出現(xiàn)高額赤字，財(cái)政不堪重負(fù)，收支矛盾極為突出；縣級(jí)財(cái)政支出85%以上靠上級(jí)財(cái)政補(bǔ)助，對(duì)上級(jí)財(cái)政有著極強(qiáng)的依賴性。2009年，新疆27個(gè)國(guó)家級(jí)貧困縣地方財(cái)政一般預(yù)算收人15.41億元，而地方財(cái)政一般預(yù)算支出達(dá)207.58億元，相當(dāng)于地方財(cái)政一般預(yù)算收人的13.47倍，財(cái)政赤字192.18億元，財(cái)政自給率平均只有7.42%，分別比2004年和2007年減少了2.96和6.45個(gè)百分點(diǎn)。財(cái)政自給率達(dá)到10%的只有6個(gè)縣，尼勒克縣財(cái)政自給率最高為20.13%；9個(gè)縣的財(cái)政自給率低于5%，分別是柯坪、策勒、于田、墨玉、疏附、阿合奇、岳普湖、民豐、吉木乃，其中柯坪縣的財(cái)政自給率最低，僅為1.78%（表3）。新疆國(guó)家級(jí)貧困縣財(cái)政極為困難的狀況具有普遍性、延續(xù)性、長(zhǎng)期性和復(fù)雜性的特點(diǎn)，縣級(jí)財(cái)政資金極端匱乏，長(zhǎng)期處于赤字狀態(tài)，使得貧困縣的公共產(chǎn)品供給不足，公共基礎(chǔ)設(shè)施、科教文衛(wèi)、社會(huì)福利與優(yōu)待撫恤事業(yè)嚴(yán)重滯后。

表3 2009年新疆國(guó)家級(jí)貧困縣財(cái)政收支狀況（單位：萬元，%）

3 新疆國(guó)家級(jí)貧困縣的貧困類型及原因

關(guān)于貧困產(chǎn)生的原因，經(jīng)濟(jì)學(xué)家納克斯最早提出“貧困惡性循環(huán)理論”，認(rèn)為發(fā)展中國(guó)家長(zhǎng)期貧困的原因是“資本缺乏”，舒爾茨認(rèn)為貧困的主要根源在于人力資本投資不足，劉易斯則提出貧困是保守落后的亞文化在代際之間傳遞，而以研究饑荒和貧困問題著稱的阿瑪?shù)賮啞どJ(rèn)為貧困的根源是基本能力的剝奪和機(jī)會(huì)的喪失，世界銀行在《千年發(fā)展報(bào)告》中提出，貧困原因是某些個(gè)體或社會(huì)群體脆弱性高，在遭遇風(fēng)險(xiǎn)時(shí)極易導(dǎo)致財(cái)富損失或生活質(zhì)量下降到某一社會(huì)認(rèn)可的水平之下。新疆國(guó)家級(jí)貧困縣的貧困是人力資本水平低下、社會(huì)文化落后和制度缺失等多種因素共同作用形成的惡性循環(huán)，貧困原因既有外部客觀性致貧因素，也有內(nèi)部主觀性致貧因素；既有歷史、現(xiàn)實(shí)與人文因素，又有自然和生態(tài)等原發(fā)性因素；綜合來看，本文將新疆國(guó)家級(jí)貧困縣的貧困類型及原因劃分為以下幾種：

3.1 生態(tài)貧困

新疆國(guó)家級(jí)貧困縣都位于生態(tài)環(huán)境極度脆弱和惡劣的地區(qū)，27個(gè)國(guó)家級(jí)貧困縣有21個(gè)位于南疆塔里木盆地西南緣，呈現(xiàn)出集中連片的分布態(tài)勢(shì)。例如表1中的和田、喀什和克孜勒蘇州的南疆19個(gè)貧困縣，有的緊靠塔克拉瑪干大沙漠，有的位于帕米爾高原，全都是新疆生態(tài)環(huán)境最為惡劣的地區(qū)；北疆和東疆有6個(gè)國(guó)家級(jí)貧困縣呈點(diǎn)狀分布在阿勒泰、塔城、伊犁和哈密地區(qū)，都處在天山、阿爾泰山脈的高寒山區(qū)，海拔高、冬季寒冷期長(zhǎng)，生態(tài)環(huán)境十分脆弱，自然災(zāi)害頻繁，春旱、夏洪、地震、風(fēng)災(zāi)、雪災(zāi)、沙塵暴災(zāi)害交替發(fā)生，如疏勒縣和伽師縣耕地鹽堿面積分別達(dá)89.50%和91.20%，并且鹽堿化程度在加??；英吉沙縣土壤貧瘠，風(fēng)沙、鹽堿危害嚴(yán)重，春寒、干熱風(fēng)、霜凍、冰雹、沙塵暴等各種災(zāi)害連年發(fā)生。貧困與生態(tài)環(huán)境退化的惡性循環(huán)是造成貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)非持續(xù)發(fā)展的重要原因，致使貧困地區(qū)生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展之間的矛盾更為尖銳。

3.2 地域貧困

新疆的國(guó)家級(jí)貧困縣大多處于偏遠(yuǎn)地帶，遠(yuǎn)離大中城市，如南疆地處888.50 km邊境線的塔什庫(kù)爾干自治縣，距省會(huì)烏魯木齊達(dá)1765 km[3]；由于自然地理環(huán)境的復(fù)雜和封閉性的影響，造成交通不便、信息交流不暢、基礎(chǔ)設(shè)施落后，不僅制約了人口的適度集中，使市場(chǎng)信息、資金、技術(shù)、人才等現(xiàn)代要素很難輻射到此，造成經(jīng)濟(jì)活動(dòng)成本偏高，經(jīng)濟(jì)發(fā)展明顯滯后，扶貧開發(fā)成本高、難度大。自然條件、地理區(qū)位和基礎(chǔ)設(shè)施的惡劣狀況，成為影響貧困地區(qū)脫貧致富的直接因素，并最終制約了新疆貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，形成整體地域性貧困狀態(tài)并加劇了這種貧困的自我維系。

3.3 民族貧困

新疆少數(shù)民族的分布與貧困人口的分布在地域特征上的吻合程度較高，國(guó)家級(jí)貧困縣多為少數(shù)民族人口集中地區(qū)。2009年，新疆27個(gè)國(guó)家級(jí)貧困縣中少數(shù)民族人口536.15萬人，占新疆國(guó)家級(jí)貧困縣總?cè)丝?77.69萬人的92.81%，特別是和田、皮山、洛浦、策勒、于田、疏附、英吉沙、伽師8個(gè)國(guó)家級(jí)貧困縣的少數(shù)民族人口比重都超過了98%。

3.4 文化教育貧困

新疆國(guó)家級(jí)貧困縣文盲率高于全疆平均水平，并且往往是科盲、文盲、法盲集中之地。2008年，新疆國(guó)家級(jí)貧困縣的勞動(dòng)力平均受教育年限僅有7.29年，文盲半文盲所占比例為7.90%，小學(xué)占比43.90%，初中占比38.90%，高中及以上文化程度所占比例只有9.30%；2009年，新疆國(guó)家級(jí)貧困縣的勞動(dòng)力僅有40.90%受過教育培訓(xùn)，用于學(xué)校及技術(shù)培訓(xùn)的費(fèi)用在當(dāng)年當(dāng)年使用的5961.60萬元扶貧資金總額中僅占2.56%。勞動(dòng)力資源的教育貧困既成為影響他們掌握農(nóng)業(yè)技術(shù)、應(yīng)對(duì)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、提高生產(chǎn)技術(shù)含量的主要制約因素，又成為影響其向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城市轉(zhuǎn)移的主要障礙，反而將形成“低水平教育-貧困-低水平教育”這一貧困代際傳遞的惡性循環(huán)。同時(shí)，長(zhǎng)期的物質(zhì)貧困和文化教育落后容易導(dǎo)致精神貧困，主要表現(xiàn)為文化匱乏、因循守舊、安土重遷、懶散怠惰、自甘落后、樂于貧窮，不僅嚴(yán)重阻礙了勞動(dòng)力的流動(dòng)和就業(yè)空間的選擇，還阻礙了文明鄉(xiāng)風(fēng)的形成。

3.5 市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)引致性貧困

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是講求效率的“競(jìng)爭(zhēng)經(jīng)濟(jì)”和“強(qiáng)者經(jīng)濟(jì)”，不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度的區(qū)域在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程中所處的地位不同，貧困地區(qū)“先天不足，后天失調(diào)”，競(jìng)爭(zhēng)基礎(chǔ)和起點(diǎn)的不平等會(huì)導(dǎo)致其處于相對(duì)劣勢(shì)的地位，使得貧困人口的利益被忽視、被傷害。不僅難以獲得足夠的資金、人力和技術(shù)，而貧困地區(qū)稀缺的礦產(chǎn)、資金、人才等資源向發(fā)達(dá)地區(qū)流動(dòng)，這種由資源占有不平衡所帶來的貧困狀況日趨嚴(yán)重，可能加劇貧困人口的邊緣化傾向。同時(shí)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下貧困人口生存環(huán)境也日趨惡化。新疆國(guó)家級(jí)貧困縣經(jīng)濟(jì)最明顯的特征是以農(nóng)業(yè)為主的單一產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，在大農(nóng)業(yè)中又偏重于種植業(yè)，種植業(yè)中又以某一種農(nóng)產(chǎn)品為主；非農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展很不充分，勞動(dòng)力價(jià)格低廉且大量閑置，致使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的提高、生產(chǎn)規(guī)模的擴(kuò)大和農(nóng)業(yè)技術(shù)的推廣與應(yīng)用面臨較大阻力，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件相對(duì)落后，造成市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)引致性貧困。

3.6 制度性貧困

城鄉(xiāng)分置的二元體制造成農(nóng)民政治權(quán)利、經(jīng)濟(jì)權(quán)利和社會(huì)保障權(quán)利的缺失，很難公平地享受到與城市居民大體一致的公共服務(wù)；農(nóng)民在面臨因自然災(zāi)害、疾病、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)等突發(fā)事件時(shí)，由于權(quán)利與機(jī)會(huì)匱乏，缺乏必要的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)保障，經(jīng)常陷入貧困之中，主要表現(xiàn)為因?yàn)?zāi)致貧、病殘致貧和因?qū)W致貧[4]。2009年，新疆國(guó)家級(jí)貧困縣24.30%的村遭遇嚴(yán)重自然災(zāi)害，農(nóng)牧民因?yàn)?zāi)害致貧、返貧問題十分突出；2009年新疆國(guó)家級(jí)貧困縣未能及時(shí)就醫(yī)的人中91.80%是源于經(jīng)濟(jì)困難，南疆三地州19個(gè)國(guó)家級(jí)貧困縣這一比例高達(dá)95.60%；國(guó)家級(jí)貧困縣村有衛(wèi)生室比重63.70%，村有合格鄉(xiāng)村醫(yī)生、衛(wèi)生員比重65.70%，村有合格接生員比重64.70%。災(zāi)害致貧根源于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度的缺失與不完善，病殘致貧體現(xiàn)出農(nóng)村基本醫(yī)療保險(xiǎn)體系與大病救助等保障制度的不完善，因?qū)W致貧與現(xiàn)行的財(cái)政體制、教育體制、轉(zhuǎn)移支付等制度息息相關(guān)。

4 新形勢(shì)下新疆國(guó)家級(jí)貧困縣的扶貧對(duì)策

新疆特殊的地理環(huán)境和民族構(gòu)成，使得新疆的貧困與反貧困問題變得尤為復(fù)雜，加上思想觀念封閉保守，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)低度落后，弱勢(shì)的地方工業(yè)缺乏反哺農(nóng)業(yè)的實(shí)力，脆弱的綠洲生態(tài)環(huán)境和市場(chǎng)發(fā)育緩慢兩大矛盾對(duì)貧困地區(qū)的小康建設(shè)的剛性制約將長(zhǎng)期存在，境內(nèi)外“三股勢(shì)力”的破壞活動(dòng)對(duì)南疆三地州扶貧開發(fā)構(gòu)成現(xiàn)實(shí)威脅，各種因素的綜合作用使新疆國(guó)家級(jí)貧困縣的扶貧開發(fā)工作在新形勢(shì)下具有長(zhǎng)期性、艱巨性、復(fù)雜性和特殊性。

4.1 有效整合各種扶貧資源

各地實(shí)踐證明，扶貧資源的有效整合有利于扶貧開發(fā)效率的提高。①整合扶貧政策。由于不同政策的思路、目標(biāo)、方案存在差異，政策相互配合、銜接不一致、政策實(shí)施過程中發(fā)生偏離與“異化”現(xiàn)象等，都會(huì)影響扶貧政策的實(shí)效和貧困人口的脫貧進(jìn)度[5]。因此，需要有效整合與扶貧相關(guān)的財(cái)政、稅收、金融、區(qū)域、產(chǎn)業(yè)和投資等政策，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)開發(fā)、移民搬遷和農(nóng)用技術(shù)培訓(xùn)等扶貧項(xiàng)目也應(yīng)符合貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，使之相輔相成合力實(shí)現(xiàn)物質(zhì)文明、精神文明、政治文明、生態(tài)文明、社會(huì)和諧“五位一體”的扶貧效果。②整合扶貧資金。有效整合財(cái)政扶貧資金、以工代賑資金、社會(huì)扶貧資金、地方配套資金、信貸扶貧資金等各類扶貧資金，發(fā)揮政府扶貧資金的“引爆”作用和“酵酶”作用，將有限的財(cái)政資金作為引導(dǎo)社會(huì)資金的“啟動(dòng)器”，努力形成多渠道、多元化的扶貧資金投入體系。③為非政府組織從事反貧困事業(yè)提供良好的法律與政策環(huán)境，引導(dǎo)社會(huì)力量廣泛進(jìn)入反貧困領(lǐng)域和拓展反貧困空間，繼續(xù)開展“希望工程”、“幸福工程”、“光彩事業(yè)”、“春蕾計(jì)劃”、“巾幗扶貧”等工程，使其與政府的扶貧資源形成有機(jī)互補(bǔ)，逐步建立政府與非政府組織開放高效、運(yùn)作透明、互為補(bǔ)充、互相監(jiān)督、互相促進(jìn)的創(chuàng)新型反貧困良性互動(dòng)機(jī)制。

4.2 積極探索權(quán)益保障為主要內(nèi)容的賦權(quán)式扶貧開發(fā)

賦權(quán)式扶貧開發(fā)：①在實(shí)施扶貧開發(fā)的過程中應(yīng)賦予貧困農(nóng)戶應(yīng)有的政策知情權(quán)、實(shí)施參與權(quán)、管理維護(hù)權(quán)和評(píng)估監(jiān)督權(quán)等，強(qiáng)調(diào)貧困人口直接參與包括教育和衛(wèi)生保健等方面社會(huì)服務(wù)計(jì)劃的設(shè)計(jì)、實(shí)施、監(jiān)測(cè)與評(píng)估的整個(gè)過程，立足于貧困人口的基本需求，從而扭轉(zhuǎn)扶貧資源使用效率低下、扶貧代價(jià)高昂、扶貧開發(fā)的可持續(xù)性較差等局面。②應(yīng)大力推廣小額信貸扶貧，60%扶貧資金通過小額信貸方式投向特色種養(yǎng)業(yè)、家庭加工業(yè)，建立農(nóng)戶間的互助、良好關(guān)系，促進(jìn)貧困人口對(duì)反貧困戰(zhàn)略的參與及自我選擇、自我約束和自我發(fā)展的能力，增強(qiáng)其參與扶貧開發(fā)和脫貧致富的積極性[6]。③將外部組織干預(yù)轉(zhuǎn)變?yōu)橐龑?dǎo)貧困人口建立自我服務(wù)和自我發(fā)展的“鄉(xiāng)土合作組織系統(tǒng)”，培養(yǎng)貧困人口自我組織、自我管理、自我創(chuàng)新的能力，充分發(fā)揮其管理渠道明晰、運(yùn)行高效迅捷、彌補(bǔ)政府資源不足等方面的積極作用，激發(fā)貧困人口的主體意識(shí)，以實(shí)現(xiàn)扶貧效益的可持續(xù)性。

4.3 加強(qiáng)以結(jié)構(gòu)調(diào)整與龍頭企業(yè)為動(dòng)力的產(chǎn)業(yè)扶貧

發(fā)展特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)是實(shí)施西部大開發(fā)、增強(qiáng)邊疆民族地區(qū)自我發(fā)展能力的根本性措施。①依托資源優(yōu)勢(shì)，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，推進(jìn)農(nóng)村區(qū)域化布局、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，圍繞糧、棉、畜、林果四大基地建設(shè)，扶持和發(fā)展林果業(yè)、設(shè)施農(nóng)業(yè)、畜牧養(yǎng)殖業(yè)等特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，走產(chǎn)業(yè)化扶貧開發(fā)道路。②大力扶持民族特色家庭手工業(yè)的發(fā)展。著力打造樂器村、小刀村、花帽村、地毯村、絲綢村等專業(yè)村，重點(diǎn)發(fā)展和田地毯、艾得萊絲綢、維吾爾小刀等特色產(chǎn)品，拓展貧困農(nóng)民的就業(yè)渠道及增收空間。③大力推行“公司＋農(nóng)戶+基地”的發(fā)展模式，鼓勵(lì)龍頭企業(yè)發(fā)展的特色農(nóng)產(chǎn)品精深加工業(yè)，延伸產(chǎn)業(yè)鏈，努力使龍頭企業(yè)肩負(fù)起標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)、增加農(nóng)民收入、促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重任。④設(shè)立“邊疆民族貧困地區(qū)特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金”，對(duì)成長(zhǎng)性好、有發(fā)展?jié)摿Φ奶厣a(chǎn)業(yè)項(xiàng)目給予必要的資金引導(dǎo)和政策扶持，并在土地、供電、鐵路運(yùn)輸、人才培訓(xùn)等方面給予相應(yīng)支持，為促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展創(chuàng)造良好的政策環(huán)境。

4.4 促進(jìn)以提升自我發(fā)展能力為核心的科技扶貧

以提升自我發(fā)展能力為核心的科技扶貧：①建立健全農(nóng)業(yè)科技推廣網(wǎng)絡(luò)。鼓勵(lì)科技人員開展多種形式的科技承包和技術(shù)服務(wù)，建立科技人員直接到戶、良種直接到田、技術(shù)要領(lǐng)直接到人的農(nóng)技推廣新機(jī)制；圍繞產(chǎn)業(yè)基地建設(shè)重點(diǎn)推廣優(yōu)良品種、高效栽培、畜禽飼養(yǎng)和加工技術(shù)、病蟲害綜合防治、節(jié)水灌溉、農(nóng)產(chǎn)品保鮮加工儲(chǔ)運(yùn)等先進(jìn)實(shí)用科技成果，提高貧困縣農(nóng)業(yè)科技覆蓋率。②加強(qiáng)科教扶貧，努力提高貧困農(nóng)戶的科技文化素質(zhì)與生產(chǎn)技能。實(shí)行農(nóng)科教相結(jié)合，通過加強(qiáng)對(duì)農(nóng)牧民和各類職業(yè)技術(shù)教育和專項(xiàng)技術(shù)培訓(xùn)，提高貧困縣各族群眾的科技文化素質(zhì)和掌握先進(jìn)實(shí)用技術(shù)的能力，力爭(zhēng)使每個(gè)貧困戶至少掌握一、兩門脫貧致富技能，增強(qiáng)自我發(fā)展和脫貧致富的能力。③結(jié)合干部管理體制的改革，調(diào)配、充實(shí)、培訓(xùn)國(guó)家級(jí)貧困縣的基層干部隊(duì)伍，通過完善干部輪換、下派掛職鍛煉制度和應(yīng)屆大學(xué)畢業(yè)生到基層工作鍛煉制度，形成既流動(dòng)又相對(duì)穩(wěn)定、向貧困縣、鄉(xiāng)、村輸送智力資源的規(guī)范機(jī)制，努力在新疆國(guó)家級(jí)貧困縣實(shí)現(xiàn)每個(gè)村有一名以上中專程度的農(nóng)牧業(yè)先進(jìn)技術(shù)的傳授者和示范者，每個(gè)鄉(xiāng)級(jí)班子中有一名以上大專以上程度的、懂技術(shù)、懂經(jīng)營(yíng)、會(huì)管理的領(lǐng)導(dǎo)骨干，每個(gè)縣黨政職能部門中有一名以上大學(xué)程度的、專業(yè)業(yè)務(wù)熟練、有較強(qiáng)組織協(xié)調(diào)能力的領(lǐng)導(dǎo)骨干。

4.5 全力推進(jìn)以改善民生為重點(diǎn)的公共服務(wù)均等化

基本公共服務(wù)不到位、公共產(chǎn)品短缺是新階段致貧和貧困代際傳遞的重要因素?；竟卜?wù)均等化在反貧困中的重大作用在于有助于減少絕對(duì)貧困，緩解相對(duì)貧困，為貧困人口提供基本的保障，形成有效的社會(huì)安全網(wǎng)。①改善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，努力實(shí)現(xiàn)“五通”（通水、通電、通路、通電話、通廣播電視）、“五有”（有學(xué)上、有醫(yī)療保障、有科技文化室、有集體經(jīng)濟(jì)收入、有強(qiáng)有力的村級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子）和“五能”（能用上安全飲用水、能用上電、能有一項(xiàng)以上有穩(wěn)定收入來源的生產(chǎn)項(xiàng)目、能有經(jīng)濟(jì)適用房住、能及時(shí)得到培訓(xùn)和獲得信息）。農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重點(diǎn)是解決制約新疆國(guó)家級(jí)貧困縣農(nóng)業(yè)生產(chǎn)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的林網(wǎng)建設(shè)工程、農(nóng)田水利工程、病險(xiǎn)水庫(kù)加固工程、防沙治沙工程、“一池三改”工程（建沼氣池、改廁、改灶、改圈）、抗震安居工程、飲水安全工程、村村通公路工程、廣播電視電話村村通工程。②健全完善農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，建設(shè)公共衛(wèi)生服務(wù)體系和醫(yī)療保障體系，農(nóng)民促進(jìn)教育與醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)公平，解決農(nóng)民學(xué)有所教和病有所醫(yī)的問題。③建立和完善農(nóng)村社會(huì)保障體系。特殊的保障對(duì)象與薄弱的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)是新疆農(nóng)村建立社會(huì)保障制度面臨的嚴(yán)峻現(xiàn)實(shí)。完善農(nóng)村社會(huì)保障體系，如農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、農(nóng)村最低生活保障、新型農(nóng)村合作醫(yī)療、貧困人口的大病救助制度等，將其作為新時(shí)期農(nóng)村扶貧創(chuàng)新的重要著力方向，構(gòu)建農(nóng)村反貧困安全網(wǎng)，提高弱勢(shì)群體的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)承受能力，遏制因?yàn)?zāi)致貧、病殘致貧等返貧現(xiàn)象的產(chǎn)生和蔓延，緩減城鄉(xiāng)間與區(qū)域間的收入差異和社會(huì)矛盾。

4.6 根據(jù)貧困類型和群體特征相機(jī)選擇扶貧措施

選擇扶貧措施：①應(yīng)考慮資源稟賦狀況，對(duì)于具有自然資源開發(fā)優(yōu)勢(shì)的地區(qū)，適宜采用合理開發(fā)、利用資源優(yōu)勢(shì)的扶貧策略；對(duì)于具有勞動(dòng)力資源優(yōu)勢(shì)的地區(qū)應(yīng)采用鼓勵(lì)勞務(wù)輸出的扶貧措施；對(duì)于缺乏自然資源優(yōu)勢(shì)和生產(chǎn)生活條件惡劣的北疆高寒牧區(qū)、戈壁荒漠和邊境地區(qū)，就地脫貧建設(shè)成本高、生態(tài)環(huán)境代價(jià)大、不利于可持續(xù)發(fā)展，應(yīng)實(shí)行生態(tài)移民，采用異地搬遷或者異地開發(fā)式扶貧政策[7]。②應(yīng)考慮不同類型的貧困人口，對(duì)喪失勞動(dòng)能力、負(fù)擔(dān)過重的貧困家庭，應(yīng)建立社會(huì)互助與救濟(jì)制度，以保障其基本生活；對(duì)因?yàn)?zāi)致貧人口，應(yīng)完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度和重大自然災(zāi)害緊急救助制度，提高其抵御自然災(zāi)害的能力；對(duì)于南疆三地州少數(shù)民族貧困人口，扶貧開發(fā)需要將資源環(huán)境保護(hù)、生態(tài)建設(shè)與計(jì)劃生育相結(jié)合，改善貧困地區(qū)的生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)環(huán)境，著力培育區(qū)域經(jīng)濟(jì)新的增長(zhǎng)點(diǎn)與可持續(xù)發(fā)展能力，將扶貧與扶志相結(jié)合、輸血與造血相結(jié)合、治窮與治愚相結(jié)合、自力更生與社會(huì)扶持相結(jié)合，與時(shí)俱進(jìn)、因地制宜地進(jìn)行的綜合開發(fā)式扶貧。

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