周建國,丁德昌

(湖南文理學(xué)院法學(xué)院,湖南常德 415000)

新農(nóng)村建設(shè)中農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)自由流轉(zhuǎn)的程序法分析

周建國,丁德昌

(湖南文理學(xué)院法學(xué)院,湖南常德 415000)

實(shí)現(xiàn)農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)自由流轉(zhuǎn)是新農(nóng)村建設(shè)的現(xiàn)實(shí)要求。為實(shí)現(xiàn)農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)自由流轉(zhuǎn),從程序法角度對(duì)農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)主體、流轉(zhuǎn)方式、流轉(zhuǎn)合同、流轉(zhuǎn)組織機(jī)構(gòu)等方面問題進(jìn)行分析,提出實(shí)現(xiàn)農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)自由流轉(zhuǎn)的法律建議。

新農(nóng)村;農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán);流轉(zhuǎn);程序法

中共中央國務(wù)院《關(guān)于推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》明確指出:“穩(wěn)定和完善以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制,健全在依法、自愿、有償基礎(chǔ)上的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制,有條件的地方可發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營?！笨梢?社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)離不開農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)自由流轉(zhuǎn)的實(shí)現(xiàn)與保障。農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)有利于實(shí)現(xiàn)土地的價(jià)值,促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,有助于推動(dòng)我國農(nóng)村市場化的進(jìn)程。[1]農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)能產(chǎn)生一定的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益,而且從長遠(yuǎn)看這兩種效益都是積極有效的。[2]因此,農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)是當(dāng)前新農(nóng)村建設(shè)中的一個(gè)熱點(diǎn)問題,學(xué)者們從不同角度對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)象進(jìn)行了廣泛的研究,但總體來說,目前研究主要集中于農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的實(shí)體問題上,而從程序法角度研究則罕見?！皩?shí)現(xiàn)實(shí)體法內(nèi)容的方法歸根結(jié)底是由程序法所規(guī)定的訴訟過程”,“只要嚴(yán)格遵守正當(dāng)程序,結(jié)果就被視為是合乎正義的?！盵3]由于新農(nóng)村建設(shè)的順利推進(jìn),伴隨《農(nóng)村土地承包法》、《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》(以下簡稱《流轉(zhuǎn)辦法》)及《物權(quán)法》等法律法規(guī)的相繼施行,農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)模加大、速度加快。截至2008年底,全國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)面積1.09億畝,速增至占家庭承包耕地面積的8.9%。[4]但是農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的程序問題更加凸現(xiàn)出來,如何以程序法保障新農(nóng)村建設(shè)中農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)順利進(jìn)行,以實(shí)現(xiàn)農(nóng)地的最大利用目的,積極推動(dòng)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè),值得深入探討。

一 新農(nóng)村建設(shè)中農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)自由流轉(zhuǎn)程序問題

(一)流轉(zhuǎn)主體問題

農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)主體不規(guī)范。農(nóng)地流轉(zhuǎn)主要在農(nóng)戶間進(jìn)行,參與主體主要是農(nóng)戶。但是在現(xiàn)實(shí)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中,一些地方,轉(zhuǎn)入方不是與獲得承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶簽訂協(xié)議,而是與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、集體經(jīng)濟(jì)組織或村委會(huì)簽訂流轉(zhuǎn)協(xié)議,再由它們?nèi)プ龀邪r(nóng)戶的工作,或者直接由村委會(huì)處理,實(shí)質(zhì)上往往是村干部獲得了土地的處置權(quán)。農(nóng)村集體土地所有者的“代表”——村干部往往是抉擇土地流轉(zhuǎn)與否的權(quán)利主體,[5]他們往往并不真正尊重農(nóng)民的意愿,隨意改變農(nóng)地承包關(guān)系,搞強(qiáng)制性的農(nóng)地流轉(zhuǎn),損害了農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)益。在各級(jí)政府政策的鼓勵(lì)推動(dòng)下,一些農(nóng)業(yè)企業(yè)、專業(yè)合作組織、經(jīng)營大戶、工商企業(yè)等已逐漸成為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模經(jīng)營主體,在農(nóng)村大面積集中成片轉(zhuǎn)包或承租農(nóng)民的承包土地,用于發(fā)展規(guī)模、效益、特色農(nóng)業(yè),實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。據(jù)農(nóng)業(yè)部調(diào)查,目前土地承包經(jīng)營權(quán)在農(nóng)戶之間流轉(zhuǎn)的為64%,受讓方為企業(yè)等其他主體的已占到36%。以黑龍江省為例,2008年土地承包經(jīng)營權(quán)在農(nóng)戶之間流轉(zhuǎn)占42.2%,受讓方為企業(yè)等其他主體的為57.8%。[6]但作為農(nóng)地所有者的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織很少甚至沒有介入農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)。

(二)流轉(zhuǎn)方式問題

農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式的混亂依據(jù)《農(nóng)村土地承包法》、《流轉(zhuǎn)辦法》等規(guī)定,承包方依法取得的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)可以采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn),但是現(xiàn)實(shí)中存在的農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式則比較混亂,有的甚至不符合法律和國家有關(guān)政策規(guī)定。一是除了轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、繼承、入股等法定流轉(zhuǎn)方式外,還有借用、委托經(jīng)營、代耕、準(zhǔn)占用、抵押、質(zhì)押、贈(zèng)與、拍賣、反租倒包、新型合作化(農(nóng)民將分到自家的農(nóng)地,與農(nóng)村合作組織約定租金,租給農(nóng)村合作組織,由農(nóng)村合作組織發(fā)展規(guī)模經(jīng)營,農(nóng)民年終參與分紅。)[7]、股份加合作(與農(nóng)業(yè)股份公司簽訂生產(chǎn)合同時(shí),村(組)成立合作社,村民以入股形式進(jìn)行農(nóng)地流轉(zhuǎn),以合作社為平臺(tái)聚集農(nóng)地,通過合作形式進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營。)、土地股份合作社(土地股份合作社一般由致富能人或村組干部發(fā)起,以農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)作為出資對(duì)象,由工商部門登記,建立土地股份合作社。)[8]宅基地?fù)Q房、土地?fù)Q社保等多種流轉(zhuǎn)方式。二是許多農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式之間存在交叉重復(fù),缺乏科學(xué)的界定與劃分,如代耕與委托經(jīng)營。三是一些農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)采取了不符合法律和國家政策有關(guān)規(guī)定的方式進(jìn)行,如一般農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的繼承和抵押。

(三)流轉(zhuǎn)合同問題

農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同的缺乏或不規(guī)范。實(shí)踐中,農(nóng)戶間自發(fā)流轉(zhuǎn)土地的現(xiàn)象較為普遍,這種現(xiàn)象更多是無序的,不規(guī)范的。一是無流轉(zhuǎn)合同。轉(zhuǎn)出方與轉(zhuǎn)入方在商討流轉(zhuǎn)事項(xiàng)過程中,沒有流轉(zhuǎn)合同。二是以流轉(zhuǎn)口頭協(xié)議居多。大多數(shù)農(nóng)戶間的農(nóng)地流轉(zhuǎn)一般都未簽訂規(guī)范的書面合同,習(xí)慣以口頭形式商定雙方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系,包括土地轉(zhuǎn)讓金支付方式、轉(zhuǎn)讓期限等。由于僅以口頭方式達(dá)成協(xié)議,穩(wěn)定性差,雙方利益無法受到法律保護(hù)。三是流轉(zhuǎn)書面合同不規(guī)范。即使少數(shù)農(nóng)戶的農(nóng)地流轉(zhuǎn)簽有“書面合同”,但其內(nèi)容極為簡單,條款不完善,如在本村組農(nóng)戶承包地互換的過程中,對(duì)互換的期限、互換承包地的使用情況、互換的法律后果沒有約定或約定不明,從而引發(fā)糾紛。還有的流轉(zhuǎn)書面合同甚至手續(xù)不全,如轉(zhuǎn)包、出租、互換承包地未及時(shí)向發(fā)包方備案,轉(zhuǎn)讓承包地未事先向發(fā)包方提出轉(zhuǎn)讓申請(qǐng),影響法律效力,也會(huì)留下許多不穩(wěn)定因素。正如學(xué)者們調(diào)查所得結(jié)果:由于農(nóng)戶間的短期轉(zhuǎn)包居多,因此口頭約定的占相當(dāng)比例,有的地方達(dá)到了一半以上;有的雖簽訂了合同,但合同不規(guī)范,未經(jīng)合同管理機(jī)構(gòu)審查監(jiān)證,沒有明確業(yè)主與農(nóng)戶之間的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系,也無違約責(zé)任和保障條款,留下了許多隱患。瀘州市納溪區(qū)流轉(zhuǎn)土地27847畝,口頭約定和合同不完善的占67.5%。[9]四是流轉(zhuǎn)合同檔案不健全。有些鄉(xiāng)(鎮(zhèn))和村委會(huì)沒有土地流轉(zhuǎn)合同檔案和登記冊,留下后患。此外,土地流轉(zhuǎn)市場發(fā)育緩慢、流轉(zhuǎn)市場價(jià)格機(jī)制不健全,合同實(shí)際簽定履行過程中無章可循。

(四)流轉(zhuǎn)組織機(jī)構(gòu)問題

農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)組織機(jī)構(gòu)的越位、錯(cuò)位或缺位。雖然《農(nóng)村土地承包法》及相關(guān)法律中均已明確規(guī)定“承包方有權(quán)依法自主決定承包土地是否流轉(zhuǎn)、流轉(zhuǎn)的對(duì)象和方式。任何單位和個(gè)人不得強(qiáng)迫或者阻礙承包方依法流轉(zhuǎn)其承包土地”。但由于國家的土地政策和集體土地所有權(quán)的性質(zhì),農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)實(shí)際上受到行政部門、集體經(jīng)濟(jì)組織、承包人及相關(guān)人員的多方制約。在現(xiàn)實(shí)流轉(zhuǎn)過程中,作為發(fā)包方的集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)承包方流轉(zhuǎn)對(duì)象及流轉(zhuǎn)方式的無理或非法干涉導(dǎo)致承包方的合法收益得不到應(yīng)有保護(hù),致使部分流轉(zhuǎn)權(quán)益喪失。政府土地行政管理部門在職權(quán)范圍內(nèi)依法指導(dǎo)農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)本無可厚非,但是實(shí)踐中卻因?qū)ν恋貦?quán)利認(rèn)識(shí)不清出現(xiàn)不少政府部門濫用權(quán)力侵害農(nóng)民權(quán)益的現(xiàn)象。當(dāng)前農(nóng)地流轉(zhuǎn)多數(shù)是農(nóng)戶之間的自發(fā)行為,沒有形成統(tǒng)一規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)市場,沒有流轉(zhuǎn)中介機(jī)構(gòu)或機(jī)構(gòu)不健全。該項(xiàng)管理工作缺位,出現(xiàn)流轉(zhuǎn)信息傳播渠道不暢,土地流轉(zhuǎn)的供求雙方消息不能及時(shí)溝通,存在要轉(zhuǎn)的轉(zhuǎn)不出,要租的租不到的情況,導(dǎo)致土地資源使用效率較低,影響了生產(chǎn)要素的合理流動(dòng)和優(yōu)化配置。目前,黑龍江省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)戶自發(fā)流轉(zhuǎn)仍居主流,自發(fā)流轉(zhuǎn)面積占總量的75.8%。[10]由于流轉(zhuǎn)一般在農(nóng)戶之間自發(fā)進(jìn)行(尤其多在同一集體組織的農(nóng)戶之間),作為農(nóng)民集體土地所有權(quán)主體的集體組織大多游離于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)行為之外。[11]村集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)這部分流轉(zhuǎn)土地缺乏監(jiān)管,不能及時(shí)掌握流轉(zhuǎn)情況,集體和流轉(zhuǎn)幾方的合法利益得不到應(yīng)有的法律保護(hù)。此外,作為農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)管理的縣、鄉(xiāng)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)管理機(jī)構(gòu)對(duì)農(nóng)村家庭承包土地流轉(zhuǎn)缺乏有效管理。[12]

二 新農(nóng)村建設(shè)中農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)自由流轉(zhuǎn)的程序法分析

(一)流轉(zhuǎn)主體分析

“凡程序皆與一定的主體相聯(lián)系,脫離主體的程序是空中樓閣。”[13]因而農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)程序必依附一定的主體而存在。依據(jù)《農(nóng)村土地承包法》、《流轉(zhuǎn)辦法》等法律法規(guī),農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)主體應(yīng)是享有流轉(zhuǎn)權(quán)的農(nóng)戶、組織或個(gè)人,而不應(yīng)僅限于本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的承包農(nóng)戶,換句話說,農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的流入方可以為本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)外的農(nóng)戶、組織或個(gè)人,流出方可以為自己或委托發(fā)包方或中介組織流轉(zhuǎn)其承包土地。其中,本集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)以農(nóng)地所有者的身份依法介入農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)。其理由為:本集體經(jīng)濟(jì)組織依法參與流轉(zhuǎn)可以起規(guī)范、協(xié)調(diào)和監(jiān)督作用,且集體土地所有者介入農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)與尊重農(nóng)民自主意愿并不對(duì)立。集體土地所有者的介入是依法介入,土地承包經(jīng)營人的自主是法律內(nèi)的自主。介入與自主的界限是土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)是否符合土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的法律規(guī)定的條件和程序要求。超出法定界限,對(duì)集體土地所有者而言為不當(dāng)、非法干預(yù),對(duì)土地承包經(jīng)營人而言為權(quán)利濫用。

(二)流轉(zhuǎn)方式分析

目前農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)從流轉(zhuǎn)主體的角度分主要有:一是政府主導(dǎo)的,如宅基地?fù)Q房、整體搬遷,將集體土地變?yōu)閲型恋亍６谴寮w主導(dǎo)的,以集體的形式進(jìn)行整片的開發(fā)、入股、轉(zhuǎn)讓。三是農(nóng)戶自發(fā)的流轉(zhuǎn)。雖然因參與流轉(zhuǎn)的主體不同而流轉(zhuǎn)方式存有差異,但是,一般說來,農(nóng)地承包戶在土地轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓、租賃等各方面都可依據(jù)有關(guān)法律和國家政策規(guī)定行使,享有完全不受干擾和侵犯的權(quán)利。同時(shí),有些流轉(zhuǎn),農(nóng)地承包戶須接受土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)限制性規(guī)定。比如,采取轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)的,需要經(jīng)過發(fā)包方同意;《繼承法》不允許土地承包經(jīng)營權(quán)繼承;農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)不可以抵押;對(duì)家庭承包的土地不能入股,只有通過拍賣、招標(biāo)或者公開協(xié)商等其他方式承包的“四荒地”(荒山、荒溝、荒丘、荒灘),才允許設(shè)定抵押權(quán)、允許入股。

(三)流轉(zhuǎn)組織機(jī)構(gòu)分析

當(dāng)前農(nóng)民在農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中尚處于自發(fā)階段,缺乏政府的引導(dǎo)和農(nóng)地評(píng)估機(jī)構(gòu)、土地法律咨詢機(jī)構(gòu)、農(nóng)地融資等中介組織機(jī)構(gòu)的服務(wù)。這不僅制約了農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場的發(fā)育,使得土地價(jià)值無法通過市場價(jià)格實(shí)現(xiàn),而且導(dǎo)致了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的無序。比如,因尚未建立農(nóng)地評(píng)估機(jī)構(gòu),導(dǎo)致在農(nóng)地轉(zhuǎn)讓過程中出現(xiàn)了一系列不規(guī)范現(xiàn)象。中介組織機(jī)構(gòu)與流轉(zhuǎn)市場的缺乏成為農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)無序流轉(zhuǎn)的一個(gè)重大因素。

(四)流轉(zhuǎn)程序模式分析

登記制度不健全也是農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)無序流轉(zhuǎn)的程序性因素。根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第22條規(guī)定:“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效時(shí)取得土地承包經(jīng)營權(quán)”。即土地承包合同生效之時(shí)承包人即取得承包經(jīng)營權(quán),因此土地承包經(jīng)營權(quán)的創(chuàng)設(shè)程序模式為意思主義。又根據(jù)第38條規(guī)定:“土地承包經(jīng)營權(quán)采取互換、轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn),當(dāng)事人要求登記的,應(yīng)當(dāng)向縣級(jí)以上地方人民政府申請(qǐng)登記。未經(jīng)登記,不得對(duì)抗善意第三人”。第49條規(guī)定:“通過招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包農(nóng)村土地,經(jīng)依法登記取得土地承包經(jīng)營權(quán)證或者林權(quán)證等證書的,其土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)讓、出租、人股、抵押或者其他方式流轉(zhuǎn)”。此兩條即未經(jīng)登記的土地承包經(jīng)營權(quán)不得對(duì)抗善意第三人或不能采取轉(zhuǎn)讓、出租、人股、抵押或者其他方式流轉(zhuǎn),因此土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)程序模式為登記對(duì)抗或登記生效要件主義。不同的流轉(zhuǎn)程序模式同樣反映在《物權(quán)法》第130條、第134條及第14條上?？梢?農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的程序模式有意思主義、登記對(duì)抗要件主義和登記生效要件主義三種,導(dǎo)致流轉(zhuǎn)主體尤其是法律意識(shí)淡薄的農(nóng)民主體無所適從。

三 新農(nóng)村建設(shè)中農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)自由流轉(zhuǎn)的程序法保障

(一)明晰流轉(zhuǎn)主體

農(nóng)地流轉(zhuǎn)主體一般主要是本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的承包農(nóng)戶,但隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展,新農(nóng)村建設(shè)的順利推進(jìn),農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)主體逐漸多元化。因此,轉(zhuǎn)出方可以委托發(fā)包方或中介組織流轉(zhuǎn)其承包土地,轉(zhuǎn)入方可以是其他按有關(guān)法律及有關(guān)規(guī)定允許從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的組織和個(gè)人,即除承包農(nóng)戶外,還包括法人、其他組織、自然人。但沒有轉(zhuǎn)出方或承包方的書面委托,任何組織和個(gè)人無權(quán)以任何方式?jīng)Q定流轉(zhuǎn)農(nóng)戶的承包土地。同時(shí),轉(zhuǎn)入方應(yīng)符合《土地管理法》第15條第2款規(guī)定,即“農(nóng)民集體所有土地由本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或個(gè)人承包經(jīng)營,必須經(jīng)過村民三分之二以上成員或三分之二以上村民代表同意,并報(bào)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府批準(zhǔn)”。此外,還應(yīng)對(duì)農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)入方的主體資格給予其他必要的限制,防止無能力及無心從事農(nóng)地經(jīng)營的組織或個(gè)人浪費(fèi)土地資源和利用炒賣手段漁利。

(二)明確流轉(zhuǎn)方式

近年來土地流轉(zhuǎn)方式呈現(xiàn)多樣化并開始推廣,為發(fā)揮更大的制度績效,必須完善并規(guī)范農(nóng)村土地市場化流轉(zhuǎn)機(jī)制,根據(jù)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和市場發(fā)育程度,因地制宜地選擇土地流轉(zhuǎn)方式,發(fā)揮多種流轉(zhuǎn)方式的長處。因此,在目前的情況下,立法應(yīng)對(duì)傳統(tǒng)流轉(zhuǎn)方式與新型流轉(zhuǎn)方式按照其性質(zhì)進(jìn)行科學(xué)分類,并對(duì)不同流轉(zhuǎn)方式的適用范圍、對(duì)象及條件予以明確規(guī)定,使農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式做到有法可依。

(三)規(guī)范流轉(zhuǎn)合同

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)在堅(jiān)持農(nóng)戶家庭承包經(jīng)營制度和穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系與遵循平等協(xié)商、依法、自愿、有償原則的基礎(chǔ)上,要求不管以何種方式流轉(zhuǎn)承包方應(yīng)當(dāng)與受讓方在協(xié)商一致的基礎(chǔ)上簽訂書面流轉(zhuǎn)合同,并報(bào)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))管理部門和村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)包方備案。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同一般包括以下內(nèi)容:雙方當(dāng)事人的姓名、住所;流轉(zhuǎn)土地的四至、座落、面積、質(zhì)量等級(jí);流轉(zhuǎn)的期限和起止日期;流轉(zhuǎn)方式;流轉(zhuǎn)土地的用途;雙方當(dāng)事人的權(quán)利和義務(wù);流轉(zhuǎn)價(jià)款及支付方式;流轉(zhuǎn)合同到期后地上附著物及相關(guān)設(shè)施的處理;違約責(zé)任。凡是由集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一組織流轉(zhuǎn)的,無論采取哪種方式,必須經(jīng)當(dāng)事人的同意方可進(jìn)行,任何組織機(jī)構(gòu)或個(gè)人不得非法干預(yù);凡向本村以外流轉(zhuǎn)承包經(jīng)營權(quán)的,須向村集體經(jīng)濟(jì)組織提出土地流轉(zhuǎn)申請(qǐng),經(jīng)審議同意后方可實(shí)施。如涉及復(fù)雜的利益關(guān)系,村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)向鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府請(qǐng)示,由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府把關(guān),但鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府農(nóng)村土地承包管理部門和農(nóng)村集體組織不得以任何名義強(qiáng)迫農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地,也不得阻撓農(nóng)戶自愿合理流轉(zhuǎn)土地。

(四)建立健全流轉(zhuǎn)服務(wù)組織機(jī)構(gòu)

加強(qiáng)農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)組織機(jī)構(gòu)中介服務(wù)是促進(jìn)土地有序流轉(zhuǎn)的重要保障。當(dāng)前農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中存在著獲取市場信息難度大、交易成本高的問題,市場中介組織極其匱乏。為此,必須建立健全各種形式的土地流轉(zhuǎn)中介組織,為農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)提供規(guī)范的交易場所,降低農(nóng)地流轉(zhuǎn)的交易成本,使農(nóng)民獲得充分的關(guān)于流轉(zhuǎn)的市場信息,實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)的有序化。首先,各地政府特別是縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)積極創(chuàng)造條件,依托基層農(nóng)業(yè)經(jīng)營管理部門加快建立“土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心”等服務(wù)組織,為供需雙方提供流轉(zhuǎn)的平臺(tái)。其次,加強(qiáng)市場流轉(zhuǎn)中介組織的建設(shè)。由于農(nóng)地流轉(zhuǎn)的程序比較復(fù)雜,急需建立農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場信息、咨詢、預(yù)測等中介組織,不同類型的中介組織對(duì)促進(jìn)農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)發(fā)揮著積極作用,要努力為中介組織的發(fā)展創(chuàng)造良好的條件,要為中介組織的運(yùn)作提供法律制度保障,減少政府部門對(duì)中介組織的行政干預(yù),鼓勵(lì)農(nóng)民自發(fā)組織成立新型的內(nèi)生型中介組織,[14]提供流轉(zhuǎn)情況調(diào)查咨詢、流轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、流轉(zhuǎn)供求信息的搜集、整理和發(fā)布,指導(dǎo)流轉(zhuǎn)合同的簽訂,轉(zhuǎn)讓金或流轉(zhuǎn)費(fèi)用的代收和代繳,流轉(zhuǎn)糾紛的調(diào)解等,積極為農(nóng)地流轉(zhuǎn)提供有序、公開、快捷的服務(wù)。其次,建立健全地價(jià)評(píng)估機(jī)制,制定農(nóng)村土地估價(jià)指標(biāo)體系,確立科學(xué)的評(píng)估方法,使農(nóng)地估價(jià)有章可循。

(五)選擇登記生效流轉(zhuǎn)程序模式

完備的登記制度是不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)流轉(zhuǎn)有序化的必要條件。農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)作為一種不動(dòng)產(chǎn)用益物權(quán),要做到使流轉(zhuǎn)具有安全性,登記程序極為重要。土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)應(yīng)納入統(tǒng)一的土地登記之中,由登記機(jī)關(guān)將土地承包經(jīng)營權(quán)、集體土地所有權(quán)等進(jìn)行統(tǒng)一登記。按不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利登記原理,不動(dòng)產(chǎn)登記是不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)變動(dòng)的法定公示手段,是決定不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)變動(dòng)能否生效,或者使得物權(quán)變動(dòng)取得完滿效力而必須具備的程序性條件。農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)應(yīng)采用登記生效主義的流轉(zhuǎn)程序模式,即登記是承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的生效要件,如不經(jīng)登記,承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)不得生效、不受法律保護(hù)。具體而言:一是農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的設(shè)立,承包合同成立后,僅產(chǎn)生債權(quán)的效力,受讓方所取得的土地權(quán)利為債權(quán),經(jīng)登記方才取得物權(quán)性質(zhì)的農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)。二是農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn),須經(jīng)登記轉(zhuǎn)入方才能取得具有物權(quán)性質(zhì)的承包經(jīng)營權(quán)。不僅可以對(duì)抗轉(zhuǎn)出方的侵害,還可以對(duì)抗來自第三人的不法侵害,以維護(hù)自己的合法權(quán)益。

(六)加強(qiáng)流轉(zhuǎn)監(jiān)督和管理工作

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)工作是帶有方向性、戰(zhàn)略性的大事,是一個(gè)動(dòng)態(tài)的漸進(jìn)的長期過程。各級(jí)政府及其有關(guān)組織部門要高度重視,將該項(xiàng)工作納入重要的議事日程,作為落實(shí)黨的新農(nóng)村政策、推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)的一項(xiàng)重要任務(wù)來抓,要掌握土地流轉(zhuǎn)基本情況,依法開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的指導(dǎo)和管理工作,保證土地有序流轉(zhuǎn)。具體而言:一是實(shí)行合同備案制。土地流轉(zhuǎn)合同要經(jīng)村委會(huì)備案,有條件的地方應(yīng)通過公證機(jī)關(guān)公證。二是加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)合同檔案管理。土地流轉(zhuǎn)合同要立卷歸檔,分類管理,妥善保管,做到檔案信息完整真實(shí)。作為保障農(nóng)民土地權(quán)利、義務(wù)和調(diào)解土地流轉(zhuǎn)雙方糾紛的重要依據(jù)。三是強(qiáng)化土地流轉(zhuǎn)監(jiān)督和管理。農(nóng)村集體組織應(yīng)及時(shí)將土地流轉(zhuǎn)信息上報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)管理部門;各級(jí)農(nóng)業(yè)行政主管部門要依法履行對(duì)農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的監(jiān)督和管理職能,認(rèn)真指導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)合同的訂立,規(guī)范合同內(nèi)容,妥善調(diào)解和處理流轉(zhuǎn)糾紛,切實(shí)搞好服務(wù);土地管理部門也要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督,充分發(fā)揮村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織的作用,通過其對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織之外的轉(zhuǎn)入方資質(zhì)進(jìn)行審查,對(duì)土地流轉(zhuǎn)過程進(jìn)行監(jiān)督管理。

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Procedural Law Analysis of a Free Flow of Contractual Operation Right of Rural Land in the Construction of New Rural Area

ZHOU Jian-guo,D ING De-chang

(School of Law,Hunan Uninversity of Arts and Science,Changde 415000,China)

Achieving a free flow of contractual operation right of rural land is the real requirements of the new rural area construction.From the perspective of the procedural law,this paper analyzes the free flow subjects,modes,contracts,and management organizations,and proposes legal advice to realize a free flow of contractual operation right of rural land.

new rural area;contractual operation right of rural land;free flow;procedural law

D922.3

A

1671-1181(2011)02-0053-05

2010-10-26

湖南省社科基金課題“農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的民法規(guī)制研究”(08YBB138)。作者簡介:周建國(1969-),男,湖南常德人,碩士,副教授,研究方向:程序法理論、民法學(xué)。

(責(zé)任編輯:宋耕春)