冉富強(qiáng)

（河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)，河南 鄭州 450002）

公債發(fā)行的憲法實(shí)體控制

冉富強(qiáng)

（河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)，河南 鄭州 450002）

為維護(hù)主權(quán)信用健康，在中央與地方兩個(gè)層面，財(cái)政赤字和公債發(fā)行均應(yīng)受到憲法控制。首先，憲法應(yīng)當(dāng)分別對(duì)中央與地方政府發(fā)行公債的種類作出明確限定。其次，憲法應(yīng)當(dāng)對(duì)公債用途予以明確界定，嚴(yán)格杜絕利用公債支應(yīng)日常公共財(cái)政。再次，各類公債的發(fā)行總量要由憲法予以限制。最后，各類公債的最長(zhǎng)期限也要由憲法控制，以保障代際人權(quán)和維護(hù)代際公正。

公債；種類；用途；總量；期限；憲法控制

民主機(jī)制控制公債有自身缺陷，公債與國(guó)家主權(quán)信用、央地關(guān)系、代際人權(quán)與代內(nèi)人權(quán)保障都有緊密聯(lián)系。由此，如果單純依靠普通法律來(lái)控制公債很難達(dá)到控制公債的預(yù)期目的。要從根本上對(duì)公債進(jìn)行有效控制，就必須在憲法框架內(nèi)對(duì)其發(fā)行實(shí)體及發(fā)行程序施加更為嚴(yán)格的控制①。為深入研究這一問(wèn)題，筆者決定專門以公債實(shí)體控制為宗旨，就公債種類、用途、總量及期限等方面的憲法實(shí)體控制分別予以深入研討，以便為未來(lái)我國(guó)主權(quán)信用立法提供理論參考。

一、公債發(fā)行種類的憲法控制

從我國(guó)實(shí)際出發(fā)，公債可以分為國(guó)內(nèi)公債與國(guó)外公債，日常性支出公債和建設(shè)公債，短期公債（又稱國(guó)庫(kù)券）與中、長(zhǎng)期公債，強(qiáng)制公債與自愿公債。其中，建設(shè)公債又可以進(jìn)一步分為一般責(zé)任公債和收入公債，一般責(zé)任公債是以政府的一般財(cái)政收入為償債來(lái)源，政府承擔(dān)全部清償責(zé)任；而收入公債則以特定項(xiàng)目收入為償債來(lái)源，政府只承擔(dān)補(bǔ)充性賠償責(zé)任。下面結(jié)合中央與地方政府的事權(quán)劃分就中央政府與地方政府的公債發(fā)行種類及權(quán)限進(jìn)行分析。

（一）中央政府的公債發(fā)行種類

1.中央政府專屬公債發(fā)行權(quán)

各級(jí)政府的公債發(fā)行權(quán)限與其所管理的事權(quán)有直接關(guān)系。一般來(lái)說(shuō)，國(guó)防、外交、宏觀調(diào)控、收入再分配、司法及全國(guó)性公共產(chǎn)品供給屬于中央政府的專屬職能。中央政府作為國(guó)家主權(quán)的代表，擁有全國(guó)性征稅權(quán)、造幣權(quán)及國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)，具有獨(dú)立公法人地位。在公債發(fā)行領(lǐng)域，中央政府應(yīng)當(dāng)具有憲法所界定的各種公債發(fā)行權(quán)。由于中央政府管理的事項(xiàng)分為專屬事項(xiàng)與共管事項(xiàng)，其專屬事項(xiàng)決定某些種類的公債只能由中央政府發(fā)行，即這些公債發(fā)行權(quán)屬于中央政府的專屬公債發(fā)行權(quán)，比如用于國(guó)防的費(fèi)用、用于宏觀調(diào)控的短期公債等非生產(chǎn)性公債及強(qiáng)制公債，只能由中央政府發(fā)行，地方政府無(wú)權(quán)染指。

（1）非生產(chǎn)性公債

美國(guó)幾乎所有州和地方政府都把預(yù)算平衡作為州及地方政府預(yù)算的一個(gè)原則，且有32個(gè)州同意把預(yù)算平衡作為聯(lián)邦政府預(yù)算原則加入聯(lián)邦憲法。2001年西班牙《預(yù)算穩(wěn)定法》規(guī)定在任的各級(jí)政府（中央、地方和市政當(dāng)局）都要擬定和恢復(fù)零赤字預(yù)算。這項(xiàng)法律比歐洲貨幣聯(lián)盟對(duì)西班牙所要求的目標(biāo)——在短期內(nèi)要將公共支出的赤字保持在GDP的3%以下，在中、長(zhǎng)期內(nèi)要保持預(yù)算平衡或者財(cái)政盈余——還要嚴(yán)格②。在德國(guó)，Bundestage的100名議會(huì)代表提出一項(xiàng)將代際公正原則作為一項(xiàng)憲法修正案加入憲法。自從2003年秋天，后代人權(quán)基金會(huì)在議會(huì)內(nèi)外開(kāi)始游說(shuō)這個(gè)法案③。為了保證代際公正和代際人權(quán)，在和平年代，必須以最嚴(yán)格的方式控制非生產(chǎn)性公債的發(fā)行與使用。

然而，如果出現(xiàn)戰(zhàn)爭(zhēng)或特大自然災(zāi)害，通過(guò)征稅不能保證政府日常支出，就必須通過(guò)發(fā)行公債來(lái)籌集戰(zhàn)爭(zhēng)經(jīng)費(fèi)或者其他經(jīng)費(fèi)，以適度調(diào)整整體稅收規(guī)模?！霸诖笠?guī)模戰(zhàn)爭(zhēng)中，征收新稅和舉債，通常應(yīng)該是并存不廢的。至于兩者之間，應(yīng)取之額究竟多少，除非仔細(xì)考察當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)的和心理的情況，是不能決定的”④。其實(shí)，早期資本主義國(guó)家公債的發(fā)生、發(fā)展史，就是一部戰(zhàn)爭(zhēng)公債歷史。凱恩斯主義革命之后，戰(zhàn)爭(zhēng)公債在公債歷史中的統(tǒng)治地位才逐漸喪失。西方主要資本主義國(guó)家二戰(zhàn)時(shí)期的戰(zhàn)爭(zhēng)公債在戰(zhàn)爭(zhēng)結(jié)束后很長(zhǎng)時(shí)期才得以消化。

除了戰(zhàn)爭(zhēng)公債用于非生產(chǎn)領(lǐng)域之外，中央政府專屬公債發(fā)行權(quán)還包括短期公債。短期公債是中央政府為解決臨時(shí)性財(cái)政短缺的一種財(cái)政工具。財(cái)政收入在一年四季會(huì)出現(xiàn)不均衡波動(dòng)，而財(cái)政支出則基本上是以均衡的方式流出，因此出現(xiàn)財(cái)政收支時(shí)間差應(yīng)屬正常。為了保證政治國(guó)家的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，中央政府有必要通過(guò)發(fā)行短期公債來(lái)解決暫時(shí)財(cái)政困難。地方政府雖然也會(huì)出現(xiàn)短期財(cái)政短缺的情況，但它可以從中央政府獲得規(guī)范化轉(zhuǎn)移支付。

另外，短期公債還是中央政府實(shí)行宏觀調(diào)控、穩(wěn)定貨幣供給、保持利率與物價(jià)穩(wěn)定的重要調(diào)控措施。二戰(zhàn)以后，宏觀調(diào)控成為各國(guó)中央政府的重要職能，各主權(quán)國(guó)家中央銀行在債券公開(kāi)市場(chǎng)上，相機(jī)決策而反經(jīng)濟(jì)風(fēng)行地買賣公債以調(diào)控貨幣供給總量已經(jīng)成為中央政府的一種重要調(diào)控手段。“為了避免在公開(kāi)市場(chǎng)操作中債券價(jià)格的大幅度波動(dòng)，中央銀行必須選擇那種市場(chǎng)容量大，而且潛在風(fēng)險(xiǎn)小的券種作為其操作對(duì)象。于是，在眾多的‘債券族’中，短期公債成了中央銀行公開(kāi)市場(chǎng)操作工具競(jìng)爭(zhēng)的優(yōu)勝者”⑤。比如，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“公共債務(wù)法”第三條明確規(guī)定短期公債的發(fā)行權(quán)專屬于臺(tái)灣行政當(dāng)局。

短期公債用于政府日常性開(kāi)支，所以，它不會(huì)產(chǎn)生代際公正問(wèn)題。但短期公債發(fā)行仍然要有一定限制。首先，政府日常開(kāi)支依靠稅收是公共財(cái)政的一個(gè)基本原則。量能課稅原則是現(xiàn)代公民公平負(fù)擔(dān)稅負(fù)的原則。如果大量使用短期公債支應(yīng)日常開(kāi)支，就會(huì)使公平負(fù)稅原則遭受實(shí)質(zhì)破壞。這一點(diǎn)在以所得稅為主體稅種的國(guó)家尚不明顯。在以增值稅為主體稅種的我國(guó)，基于增值稅自身的累退性，大量使用短期公債會(huì)更加彰顯其累退性質(zhì)。其次，在中央政府利用短期公債調(diào)控貨幣、金融市場(chǎng)方面，它的使用限度也受到客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律的制約。

（2）強(qiáng)制公債

由于強(qiáng)制公債具有非自愿性質(zhì)，公債購(gòu)買人的意志受到公權(quán)力的強(qiáng)制，所以，強(qiáng)制公債與稅收相似。馬克思曾經(jīng)把強(qiáng)制公債比作稅收的另一種形式。它與稅收的最大不同就是公債到期后政府要?dú)w還公債本息。而稅收則是對(duì)私人財(cái)產(chǎn)的無(wú)償征收，沒(méi)有歸還本息問(wèn)題。但強(qiáng)制公債卻剝奪了當(dāng)事人一定時(shí)期內(nèi)的財(cái)產(chǎn)使用權(quán)，也屬于“侵害”私人財(cái)產(chǎn)權(quán)范疇，也應(yīng)該受到嚴(yán)格限制。

在強(qiáng)制公債的左邊有征稅，右邊有自愿公債，因此在和平年代，其使用的空間很有限。由于強(qiáng)制公債在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中十分特殊而罕見(jiàn)，且戰(zhàn)爭(zhēng)或特大自然災(zāi)害的應(yīng)對(duì)也屬于中央政府的職責(zé)，所以，強(qiáng)制公債的發(fā)行權(quán)應(yīng)由中央政府保留。

2.中央政府普通公債發(fā)行權(quán)

中央政府除了擁有戰(zhàn)爭(zhēng)公債、短期公債及強(qiáng)制公債等專屬公債發(fā)行權(quán)以外，還與地方政府共同擁有各種建設(shè)公債的發(fā)行權(quán)，也稱普通公債發(fā)行權(quán)。中央政府的普通公債發(fā)行權(quán)可以從多視角進(jìn)行區(qū)分。首先，以公債償債來(lái)源為標(biāo)準(zhǔn)，中央政府普通公債發(fā)行權(quán)可分為一般責(zé)任公債和收入公債。其次，從公債期限的角度考慮，它又可以分為中期和長(zhǎng)期公債發(fā)行權(quán)。再次，從公債的銷售或購(gòu)買地域進(jìn)行劃分，它又可以分為國(guó)內(nèi)公債、國(guó)外公債發(fā)行權(quán)。由于普通公債發(fā)行權(quán)是中央與地方政府共同擁有的權(quán)限，在和平年代，除了短期公債之外，中央政府發(fā)行的主要就是普通建設(shè)公債。中央政府普通公債發(fā)行權(quán)控制的重點(diǎn)是其用途、數(shù)額、期限及償債基金設(shè)置等，因此普通公債發(fā)行權(quán)的研究重點(diǎn)應(yīng)放在用途、限額、期限等方面。

（二）地方政府的公債發(fā)行種類

地方政府沒(méi)有外交、國(guó)防、宏觀調(diào)控、支付戰(zhàn)爭(zhēng)費(fèi)用及特大自然災(zāi)害應(yīng)對(duì)等事務(wù)管理權(quán)限，因此地方政府沒(méi)有非生產(chǎn)性公債發(fā)行權(quán)⑥。在內(nèi)外債關(guān)系上，地方政府應(yīng)該擁有向國(guó)外發(fā)行公債或直接借貸的權(quán)力，但應(yīng)有嚴(yán)格的批準(zhǔn)程序，以維護(hù)主權(quán)信用。

從事權(quán)配置來(lái)看，地方政府只能擁有建設(shè)公債發(fā)行權(quán)，即地方政府發(fā)行的公債只能用于區(qū)域性公共工程項(xiàng)目建設(shè)。其中，地方政府既可以發(fā)行以地方一般財(cái)政收入為擔(dān)保的一般責(zé)任公債，也可以發(fā)行以特定公債項(xiàng)目收入為償債來(lái)源的收入公債。為了保證地方政府的信用健康和經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，地方政府應(yīng)盡量減少和控制一般責(zé)任公債發(fā)行，盡可能地發(fā)行收入公債。只有項(xiàng)目本身的性質(zhì)不適于發(fā)行收入公債時(shí)，才能考慮發(fā)行一般責(zé)任公債。

二、公債用途的憲法控制

（一）公共目的限制

盡管人們對(duì)公債必須用于公共目的沒(méi)有異議，但由于公共目的的概念相當(dāng)抽象，公益的內(nèi)涵與外延不容易把握?！肮娓拍畹淖畲蟮奶厣?，即表現(xiàn)在其內(nèi)容的不確定性，亦是公益的受益人及利益的抽象性”⑦。再者，公益的內(nèi)涵與外延也不是固定不變的教條，它隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展及人們對(duì)政府職能的理解而不斷變化。今天，人們對(duì)公益內(nèi)涵的理解已經(jīng)與19世紀(jì)發(fā)生了很大的變化。19世紀(jì)人們普遍認(rèn)為，公共財(cái)政不能用于資助私人企業(yè)或個(gè)體。然而，在20世紀(jì)30年代之后，隨著政府職能的擴(kuò)展，人們對(duì)公共目的的內(nèi)涵又有了新的認(rèn)識(shí)。人們逐漸認(rèn)為公共財(cái)政支持私人企業(yè)也是為了增強(qiáng)公共財(cái)政未來(lái)的稅基和納稅能力，也應(yīng)該屬于公共目的的范圍。公益概念變動(dòng)不居的品格使西方個(gè)別學(xué)者認(rèn)為：“（美國(guó)的）法院從實(shí)質(zhì)上認(rèn)為，公共目的的內(nèi)涵屬于政治性的，而不能通過(guò)司法予以決定。公共目的的定義取決于選民的推扯、沖突和妥協(xié)的結(jié)果，它記錄了政治程序的慎思和努力的結(jié)果?！雹?/p>

筆者認(rèn)為，公共目的確實(shí)是隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的變化而不斷發(fā)展的，但它與特定共同體的憲法理念、價(jià)值、精神和原則有直接關(guān)系。正如陳新民所說(shuō)：“由于現(xiàn)代的憲法思潮，對(duì)公益概念的認(rèn)知，將逐漸由對(duì)不確定多數(shù)受益人的重視，轉(zhuǎn)向?qū)娴馁|(zhì)量之上，易言之，所謂最重要的社會(huì)利益，是以憲法的基本精神來(lái)決定，準(zhǔn)此，既使對(duì)少數(shù)的受益人（例如對(duì)國(guó)民中少數(shù)的社會(huì)弱者，予以特別的扶助行為）的扶助措施，亦可認(rèn)為是合乎現(xiàn)代公益之概念。故，對(duì)于公益概念的了解，亦宜由量（受益者之?dāng)?shù)量）轉(zhuǎn)向?qū)|(zhì)（公益的性質(zhì)）的方向上。”⑨

（二）國(guó)債用途

在現(xiàn)代社會(huì)，國(guó)家不再屬于古典經(jīng)濟(jì)學(xué)家的“守夜人”，開(kāi)始全面參與社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活。為了增加就業(yè)和擴(kuò)大內(nèi)需，公債往往被廣泛用于公共工程投資。2009年，為應(yīng)對(duì)蔓延全球的金融危機(jī)，我國(guó)中央政府決定投放4萬(wàn)億投資刺激經(jīng)濟(jì)，以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和勞動(dòng)力就業(yè)。其中很大一部分資金要依靠發(fā)行債券來(lái)籌集。中央政府為了應(yīng)對(duì)金融危機(jī)而發(fā)行的公債，是否可以用于非生產(chǎn)性領(lǐng)域？在和平年代發(fā)行的各種建設(shè)公債，應(yīng)該投向何處？是否所有建設(shè)工程都可以通過(guò)舉債方式籌集建設(shè)資金？

公債既是一個(gè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，又是一個(gè)非常重要的政治和法律問(wèn)題，特別是一個(gè)憲法學(xué)的問(wèn)題，它與代內(nèi)公正、代際公正及后代人權(quán)保障都有十分緊密的聯(lián)系。公債發(fā)行、使用與償還必須符合代內(nèi)公債和代際公債的基本價(jià)值取向，能夠獲得正當(dāng)性與合理性證成；否則公債發(fā)行與使用就不具有正當(dāng)性和合法性。

首先，除了戰(zhàn)爭(zhēng)公債和短期公債可以用于非生產(chǎn)性支出之外，中央政府發(fā)行的其余公債都必須用于公共工程項(xiàng)目的建設(shè)，禁止發(fā)行公債用于政府日常開(kāi)支。從地域上來(lái)看，它既可以用于全國(guó)性的公共工程投資，也可以用于跨區(qū)域的省際公共工程投資。其次，要把握和篩選建設(shè)公債的使用范圍。只有那些建設(shè)成本巨大、受益期限持久，能夠通過(guò)稅收平滑實(shí)現(xiàn)成本與效益同步移轉(zhuǎn)的公共工程才適合發(fā)行公債籌集建設(shè)資金；相反，那些使用年限較短，建設(shè)成本不適宜向后移轉(zhuǎn)的公共建設(shè)工程，或者通過(guò)市場(chǎng)本身就能實(shí)現(xiàn)較好配置的項(xiàng)目，則無(wú)需通過(guò)發(fā)行公債進(jìn)行資助。再次，要嚴(yán)格控制一般責(zé)任公債的發(fā)行，適當(dāng)放松收入公債的發(fā)行條件。為預(yù)防收入公債的預(yù)估失敗，造成政府承擔(dān)補(bǔ)充賠償支付責(zé)任，要認(rèn)真組織收入公債的前期調(diào)查研究、論證和預(yù)算立項(xiàng)工作，認(rèn)真編制建設(shè)成本、收入、管理及維護(hù)等方面的項(xiàng)目預(yù)算，特別是那些涉及代際核算的內(nèi)容，要采取更加嚴(yán)格的編制方式，為收入公債的審議批準(zhǔn)提供準(zhǔn)確而可靠的信息來(lái)源。要堅(jiān)決杜絕以前我國(guó)國(guó)債發(fā)行、使用過(guò)程中的一些違反建設(shè)公債的現(xiàn)象，比如，在2007年我國(guó)曾經(jīng)發(fā)行1.55萬(wàn)億元國(guó)債，用于購(gòu)買外匯美國(guó)的國(guó)債⑩。這種用途雖然也屬于公共目的，但它顯然不符合代際公正的基本價(jià)值取向，有向后代轉(zhuǎn)移當(dāng)代負(fù)擔(dān)之嫌。另外，我國(guó)也曾經(jīng)發(fā)行國(guó)債向幾大國(guó)有商業(yè)銀行注資，雖然國(guó)有商業(yè)銀行屬于國(guó)家的金融支柱，投放也屬于公共目的，但它是否有必要?jiǎng)佑冒l(fā)行公債來(lái)籌資尚需商榷。

（三）地方公債用途

地方政府的事權(quán)決定地方公債只能用于區(qū)域性公共建設(shè)。盡管在不同的國(guó)家或地區(qū)，對(duì)地方公債用途的稱謂不同，但其用途都受建設(shè)公債原則的支配，即地方公債禁止用于日常開(kāi)支。比如，日本《地方財(cái)政法》第5條規(guī)定，地方公共團(tuán)體之支出，應(yīng)以地方債以外的收入作為財(cái)源，但有以下情形時(shí)，可以地方債作為財(cái)源，其中包括：1.充作交通、瓦斯、上下水道（即自來(lái)水）等地方公營(yíng)企業(yè)所需經(jīng)費(fèi)的財(cái)源時(shí)；2.充作投資與貸款的財(cái)源時(shí)；3.充作地方債轉(zhuǎn)換所需的經(jīng)費(fèi)時(shí)；4.充作災(zāi)害應(yīng)急事業(yè)費(fèi)、災(zāi)害復(fù)建事業(yè)費(fèi)及災(zāi)害救濟(jì)事業(yè)費(fèi)之財(cái)源時(shí)；5.普通稅（不包括地方消費(fèi)稅、道府縣香煙稅、市町村香煙稅、礦區(qū)稅、狩獵者登記稅、特別土地保有稅及法定外普通稅）稅率超過(guò)標(biāo)準(zhǔn)稅率的地方公共團(tuán)體，充作戰(zhàn)火復(fù)蘇事業(yè)費(fèi)及學(xué)校與其他文化設(shè)施、保育所及其他福利措施、消防措施、道路、河川、港灣及其他土木設(shè)施等公共設(shè)施或公共設(shè)施之建設(shè)事業(yè)費(fèi)之財(cái)源時(shí)。

從上述列舉可以看出，它們都沒(méi)有超出地方建設(shè)事業(yè)的范疇。再如，美國(guó)各州和地方政府發(fā)行的一般責(zé)任債券主要是為一般公共資本籌集資金，這些資本支出的受益范圍通常都較寬，如圖書館、消防設(shè)施、街道等。收入債券主要用于那些能直接按所提供服務(wù)收取費(fèi)用且收入能力較強(qiáng)的項(xiàng)目，如公用事業(yè)、交通等方面的項(xiàng)目，也可用于那些盡管可以收費(fèi)但收入不足以償還債務(wù)而須有相關(guān)稅收作為部分還款來(lái)源的項(xiàng)目，如會(huì)議中心、停車場(chǎng)等市政設(shè)施（11）。

目前，雖然臺(tái)灣地區(qū)現(xiàn)行“憲法”賦予地方政府有自主立法發(fā)行地方公債權(quán)，但在它實(shí)際執(zhí)行中卻采取臺(tái)灣行政當(dāng)局立法授權(quán)方式。由于臺(tái)灣行政當(dāng)局沒(méi)有制定具體法律賦予縣、鄉(xiāng)兩級(jí)政府發(fā)行公債，所以，縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、市）級(jí)地方政府至今仍沒(méi)有發(fā)行地方公債。只有“省級(jí)政府”依據(jù)“臺(tái)灣地區(qū)平均地權(quán)土地債權(quán)發(fā)行條例”等具體授權(quán)發(fā)行了地方公債（12）。它授權(quán)發(fā)行的地方公債都屬于資本性公債。因此從國(guó)外及我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的公債發(fā)行來(lái)看，地方公債應(yīng)嚴(yán)格限定在地方性公共工程建設(shè)范圍內(nèi)。

三、公債發(fā)行總量的憲法控制

（一）公債總量控制的內(nèi)容

1.一般責(zé)任公債與收入公債的總量控制

一般責(zé)任公債項(xiàng)目自身沒(méi)有收入，或者自身收入不能保證償還全部公債本息，比如公辦學(xué)校、綜合體育場(chǎng)等。保障代際人權(quán)之考量，一般責(zé)任公債最高限額成為公債總量控制的重點(diǎn)，其發(fā)行總量應(yīng)嚴(yán)格控制。由于收入公債有項(xiàng)目自身收入，在通常情況下，它只給項(xiàng)目使用人增加新的負(fù)擔(dān)，而不會(huì)對(duì)未來(lái)一般納稅人產(chǎn)生負(fù)擔(dān)。但也不排除政府最終承擔(dān)責(zé)任的可能，預(yù)估錯(cuò)誤或者項(xiàng)目管理不善都可能出現(xiàn)項(xiàng)目收入不足以清償公債本息。由于這些公債項(xiàng)目大多屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品，政府不得不承擔(dān)差額補(bǔ)充責(zé)任。

一般責(zé)任公債的上述特征，促使美國(guó)各州憲法對(duì)一般責(zé)任公債的實(shí)體與程序控制都非常嚴(yán)格，對(duì)收入公債的憲法限制則相對(duì)寬松。所有對(duì)公債進(jìn)行限制的州憲法都有以州政府一般征稅權(quán)為擔(dān)保的“一般責(zé)任公債”的限制；對(duì)以特定項(xiàng)目收入為償債來(lái)源的“收入公債”是否限制，各州憲法則規(guī)定不一。有14個(gè)州的憲法對(duì)至少一些種類的收入公債實(shí)施了憲法控制（13）；也有少數(shù)幾個(gè)州規(guī)定發(fā)行收入公債也必須經(jīng)過(guò)公民的投票表決；另外，還有個(gè)別州從根本上禁止收入公債，或者只限于特定的目的、一定的數(shù)額的收入公債（14）。

2.內(nèi)債與外債的總量控制

公債的限額既包括內(nèi)債上限，也包括外債上限。如果很大一部分的債務(wù)是由外國(guó)政府持有，或者由外國(guó)公民持有，那么公共債務(wù)的潛在經(jīng)濟(jì)影響就會(huì)更大。債務(wù)國(guó)要依賴于債權(quán)人，某種程度上還必須得作些政策修改，以確保有個(gè)穩(wěn)定的借貸環(huán)境。更有甚者，一旦資本快速流出債務(wù)國(guó)，那么其經(jīng)濟(jì)將變得很脆弱。然而，“在對(duì)外舉債的情況下，全部‘債務(wù)負(fù)擔(dān)’潛在地說(shuō)要比對(duì)內(nèi)舉債大得多，這僅僅是因?yàn)樵诤笠环N情況下能夠發(fā)行更多的公債。所以，與對(duì)內(nèi)舉債的能力相比，對(duì)對(duì)外舉債能力一把要做出更嚴(yán)格的憲法約束”（15）。

（二）憲法控制公債總量的方式

憲法對(duì)公債總量的限制有兩種方式。一是憲法規(guī)定由議會(huì)通過(guò)立法或預(yù)算程序確定某個(gè)時(shí)期的公債上限。比如，德國(guó)《基本法》第115條第1項(xiàng)規(guī)定：“舉債之限額，須經(jīng)聯(lián)邦法律指定或經(jīng)得以指定之授權(quán)；其在未來(lái)年度可能充為歲出之保證、損害擔(dān)保及其他指擔(dān)保責(zé)任者，亦然。舉債之總額，不得超過(guò)預(yù)算所預(yù)估之投資歲出，但為防止總體經(jīng)濟(jì)平衡受干擾者，不在此限?！狈姨m1997年新修訂的《憲法》第64條規(guī)定：“政府借款須在議會(huì)批準(zhǔn)的中央政府債務(wù)或新舉借的最大限額之內(nèi)?！?/p>

二是由憲法或憲法性法律直接對(duì)公債總量上限作出某種形式的規(guī)定。比如，美國(guó)絕大多數(shù)州有關(guān)于長(zhǎng)期債務(wù)憲法限制的規(guī)定，這些債務(wù)限制或者以絕對(duì)數(shù)額的方式，或者以州財(cái)政收入、一定財(cái)產(chǎn)價(jià)值的相應(yīng)比例為參照，確定州或地方政府所能負(fù)擔(dān)的最大債務(wù)限額（16）。也有采取公債總量與財(cái)政支出掛鉤的辦法。比如，伊利諾伊州憲法規(guī)定，凡在一個(gè)財(cái)政年度征稅之前舉債的債務(wù)，其數(shù)額不得超過(guò)當(dāng)年本州財(cái)政撥款額的5%；因緊急事態(tài)或稅收失敗而引發(fā)財(cái)政赤字時(shí)，本州依照法律可發(fā)行的公債數(shù)額不得超過(guò)本州當(dāng)年財(cái)政年度撥款總額的25%。

我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“公共債務(wù)法”第四條規(guī)定：“各級(jí)政府在其總預(yù)算和特別預(yù)算內(nèi)，所舉借之公共債務(wù)未償余額，合計(jì)不得超過(guò)行政院主計(jì)處預(yù)估之前三年度名目國(guó)民生產(chǎn)毛額平均數(shù)的48%；其分配如下：‘中央’為28.8%?！比毡緞t將地方公債發(fā)行總量上限與財(cái)政預(yù)算支出掛鉤。具體包括如下幾個(gè)方面：（1）對(duì)于不按時(shí)償還地方債本金或發(fā)現(xiàn)以前通過(guò)明顯不符合事實(shí)的申請(qǐng)獲準(zhǔn)發(fā)債的地方政府，不批準(zhǔn)發(fā)債；（2）公債費(fèi)占財(cái)政支出比重在20%以上的地方政府不批準(zhǔn)發(fā)行厚生福利設(shè)施建設(shè)公債，30%以上的不批準(zhǔn)發(fā)行一般事業(yè)債券；（3）對(duì)當(dāng)年地方稅征收不足90%或賽馬收入較多的地方政府發(fā)債也進(jìn)行限制；（4）嚴(yán)格限制出現(xiàn)財(cái)政赤字的地方政府和出現(xiàn)赤字的公營(yíng)企業(yè)發(fā)行債券（17）。

比較以上兩種公債總量限制的方式，第二種方式更加有效。第一種方式實(shí)際上將公債總量控制的權(quán)力授予了議會(huì)，而議會(huì)自身如果沒(méi)有其他高權(quán)規(guī)則的約束，根本不能保證公債總量得到有效控制。正如有學(xué)者認(rèn)為：“德國(guó)的財(cái)政系統(tǒng)面臨一些問(wèn)題?！?lián)邦政府對(duì)于公債總量上升沒(méi)有采取十分強(qiáng)硬的方式應(yīng)對(duì)。”（18）第二種方式或者把公債限額規(guī)定在一定的絕對(duì)金額之內(nèi)，或者把公債限額與一定的可計(jì)算的征稅財(cái)產(chǎn)或國(guó)民生產(chǎn)總值、財(cái)政支出等參照物相聯(lián)系，實(shí)現(xiàn)了公債限額的透明化和確定化，更加嚴(yán)格且便于操作。但這種相對(duì)比較固定的公債總量控制方式有可能顯得過(guò)于僵化和不易修改，很可能會(huì)阻礙政府通過(guò)舉債擴(kuò)大公共投資所需要的建設(shè)資金，進(jìn)而影響社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，特別是相互競(jìng)爭(zhēng)的地方政府，如果舉債權(quán)受到憲法絕對(duì)數(shù)量的限制，將會(huì)對(duì)一個(gè)地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成很大的影響。如何使得公債的憲法控制達(dá)到償債能力與資本需求之間的平衡，是公債總量控制的一個(gè)至關(guān)重要的問(wèn)題。筆者認(rèn)為，解決這個(gè)問(wèn)題的有效辦法之一，就是合理配置一般責(zé)任公債與收入公債的總量比例，適當(dāng)放松對(duì)收入公債的管制。如果社會(huì)大眾普遍感到憲法所確定的公債上限已經(jīng)影響了當(dāng)前的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，就只能采取修憲的方式予以解決。

四、公債期限的憲法控制

（一）一般責(zé)任公債期限

托馬斯·杰斐遜（Thomas Jefferson）在1789年就主張：“只有生者才對(duì)地球有用益權(quán)，死者沒(méi)有權(quán)力和權(quán)利對(duì)地球使用和受益，這是不證自明的道理。”（19）根據(jù)這個(gè)規(guī)則，“每代人都有義務(wù)保證留給后代的國(guó)家生產(chǎn)能力與自己繼承時(shí)一樣。每代人的支出只能用于保持現(xiàn)存的生產(chǎn)能力和修復(fù)遭受損害的生產(chǎn)能力；每代人都可以享受地球的成果，但都要避免隨心所欲的浪費(fèi)行為。代際資產(chǎn)首先要避免隨心所欲的浪費(fèi)。超過(guò)當(dāng)代人收入的支出只有在能夠增加國(guó)家的生產(chǎn)能力時(shí)，才能產(chǎn)生代際資產(chǎn)以沖抵代際債務(wù)。只有凈代際資產(chǎn)才是可以接受的”（20）。

遵循杰斐遜代際人權(quán)及代際公正規(guī)則，美國(guó)學(xué)者Frank R.Gunter對(duì)民主國(guó)家的公債拒付時(shí)間進(jìn)行推算。他假定每一筆涉及增加或減少公債和征稅的法案，都必須經(jīng)過(guò)年滿21歲的所有公民直接投票決定，據(jù)此推算出政府在多少年之后，可能通過(guò)民主議決機(jī)制拒付國(guó)家曾經(jīng)所舉之債。他以1988年的美國(guó)為分析對(duì)象，當(dāng)年美國(guó)共有人口大約2.45億。其中，未達(dá)選舉年齡的有3400萬(wàn)。剩下2.14億人有選舉權(quán)。1988年之后，每年大約有1%的人口死亡或遷出。據(jù)此他推算出48年后，美國(guó)政府可以通過(guò)公民表決拒付1988年所舉超過(guò)當(dāng)年政府遺留資產(chǎn)以外的債務(wù)。如果公債期限在48年以內(nèi)，政府可以通過(guò)增加稅收和減少當(dāng)期支出方式償付。然而，如果本金或利息通過(guò)舉新債還舊債的方式，那么，這個(gè)解釋就變得更加復(fù)雜化。但它的期限將變得更短；否則的話，公民就不能享受低稅收和高公共支出的優(yōu)惠待遇（21）。

美國(guó)學(xué)者對(duì)民主國(guó)家公債拒付期限的分析，雖然只是一種“加權(quán)式”民主投票假設(shè)，且它排除了公民在投票時(shí)對(duì)其他因素的考量；但這種分析方法卻有一定道理，它為我們確定一般責(zé)任公債的最長(zhǎng)期限提供了重要參數(shù)，即一般責(zé)任公債的期限與人口的增長(zhǎng)率（遷入率）和死亡率（遷出率）有緊密關(guān)系。如果一個(gè)國(guó)家的人口增長(zhǎng)率（遷入率）和死亡率（遷出率）都相當(dāng)高，這些高的比率會(huì)實(shí)質(zhì)性地縮短公債的代際期限。美國(guó)是一個(gè)發(fā)達(dá)國(guó)家，且其出生率（遷入率）和死亡率都相對(duì)較低。而處于發(fā)展中的我國(guó)，無(wú)論是出生率，還是死亡率（遷出率）都要高于美國(guó)。由此推論出我國(guó)一般責(zé)任公債的期限應(yīng)當(dāng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)短于美國(guó)。既然按照1988年標(biāo)準(zhǔn)推算，美國(guó)一般責(zé)任公債最長(zhǎng)期限為48年，那么，我國(guó)一般責(zé)任公債的最長(zhǎng)期限應(yīng)該少于45年。

（二）收入公債期限

美國(guó)學(xué)者強(qiáng)調(diào)，其48年之后拒付的只是超過(guò)政府遺留凈資產(chǎn)范圍之外的公債，而對(duì)于存在某種形態(tài)凈資產(chǎn)的公債項(xiàng)目，則不能拒付。畢竟，償還這種公債并不違反代際公正的基本價(jià)值取向。然而，收入公債也有最長(zhǎng)期限限制。首先，收入公債期限不能超越項(xiàng)目自身壽命。這是一個(gè)客觀限制。

有的收入公債項(xiàng)目的使用壽命較長(zhǎng)，比如三峽大壩的設(shè)計(jì)使用壽命就是300年，而有些專家稱其實(shí)際使用壽命可以達(dá)到500年，難道三峽大壩項(xiàng)目可以發(fā)行300年的公債嗎？顯然，這又涉及收入公債期限的第二決定因素，即收入公債的期限以其預(yù)估的收回建設(shè)成本的期限為基準(zhǔn)。收回建設(shè)成本之后，原則上，收入公債項(xiàng)目就應(yīng)該無(wú)償?shù)叵蛏鐣?huì)提供服務(wù)，或者將所收取的事由費(fèi)上繳國(guó)家或地方政府作為一般財(cái)政收入或者一般責(zé)任公債的償債基金。這就是羅爾斯所講的正義儲(chǔ)存原則，即前代人應(yīng)該在最小受惠值范圍內(nèi)為后代儲(chǔ)存社會(huì)福利和社會(huì)正義。由于上述原因，在確立收入公債的期限時(shí)，應(yīng)該將羅爾斯的正義儲(chǔ)存原則作為一個(gè)重要的參數(shù)納入其中。如果收入公債的預(yù)估失敗，或管理不當(dāng)，以至單純依靠公債項(xiàng)目收入不能償付公債本息，政府只能對(duì)其中的差額承擔(dān)補(bǔ)充責(zé)任。

至于收入公債的最長(zhǎng)期限應(yīng)該具體確定在什么范圍之內(nèi)，筆者認(rèn)為，這已經(jīng)超出了法學(xué)研究的范圍。不過(guò)，根據(jù)一些國(guó)家或地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，除了蘇聯(lián)曾經(jīng)發(fā)行過(guò)實(shí)際長(zhǎng)達(dá)40年、50年之久的公債以外，英國(guó)、法國(guó)曾經(jīng)發(fā)行過(guò)無(wú)期公債（也稱永久公債），無(wú)期限公債在發(fā)行時(shí)沒(méi)有確定具體的償還期限，平時(shí)僅有債權(quán)人償付利息，但在財(cái)政充裕時(shí)可以隨時(shí)從市場(chǎng)上買入而注銷之。日本發(fā)行的公債最長(zhǎng)達(dá)到40年，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的公債期限最長(zhǎng)還不到30年。2003年，美國(guó)亞拉巴馬州公民憲法改革委員會(huì)（Alabama Citizens’Commission on Constitutional Reform）提出憲法修正案，它建議該州憲法規(guī)定所有公債的期限不能超過(guò)30年。我國(guó)2009年發(fā)行期限長(zhǎng)達(dá)50年的國(guó)債。如果不在立法上實(shí)施限制，也許在不久的將來(lái)，我國(guó)將會(huì)出現(xiàn)更長(zhǎng)的國(guó)債或無(wú)期限國(guó)債?？磥?lái)，我國(guó)建設(shè)公債期限的最長(zhǎng)期限必須予以限制，且要以憲法的行使予以規(guī)制，以約束全國(guó)人大的預(yù)算和立法對(duì)公債期限的規(guī)定。

（三）戰(zhàn)爭(zhēng)等非生產(chǎn)性公債期限

除了建設(shè)公債之外，中央政府發(fā)行的中、長(zhǎng)期戰(zhàn)爭(zhēng)公債的期限如何確定，也是一個(gè)很大的技術(shù)性問(wèn)題。在戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)下，也要合理配置稅賦與公債的相應(yīng)比例。究竟戰(zhàn)費(fèi)應(yīng)該有多少取自現(xiàn)行賦稅，有多少取自自由公債，現(xiàn)在尚存爭(zhēng)論。不過(guò)有兩點(diǎn)則為多數(shù)人支持：第一，如果政府舉債供給戰(zhàn)費(fèi)，應(yīng)該同時(shí)課征新稅，其數(shù)額應(yīng)該至少足以支付公債利息；否則，如果戰(zhàn)事結(jié)束之后，賦稅不能如公眾之所期望逐漸減少，反而將大幅增加，這種情況會(huì)日益引起人民不滿。第二，在大規(guī)模戰(zhàn)爭(zhēng)中，征收新稅與舉借新債，通常應(yīng)該是并存不廢的。至于兩者之間應(yīng)該各占多少比例，就要仔細(xì)考察當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)大眾心理。

注釋：

①冉富強(qiáng)：《憲法控制公債必要性探析》，載《河南社會(huì)科學(xué)》2010年第2期。

②參見(jiàn) Fermin Cabases·Pedro Pascual·Jaime Valles：The effectiveness of institutional borrowing restrictions：Empirical evidence from Spanish unicipalities，PublicChoice（2007），131：293-313。

③ 參 見(jiàn) Marco Wanderwitz，PeterFriedrich ，Anna Luhrmann， Michael Kauch： Changing the German Constitution in Favor of Future Generation-Four Perspectivesfrom theGeneration，DOL10.1007（978-77084-8 Springer2008。

④[英]庇古：《戰(zhàn)時(shí)經(jīng)濟(jì)學(xué)》，徐宗士譯，北京理工大學(xué)出版社2007年版，第31頁(yè)。

⑤劉華：《公債的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)研究》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2004年版，第248頁(yè)。

⑥關(guān)于地方公債的一些探討參見(jiàn)苗連營(yíng)、程雪陽(yáng)：《憲法學(xué)視域中的地方公債制度》，載《河南社會(huì)科學(xué)》2010年第1期；王紅建：《地方公債、財(cái)政分權(quán)與憲政的實(shí)現(xiàn)》，載《河南社會(huì)科學(xué)》2009年第3期。

⑦參見(jiàn)陳新民：《德國(guó)公法學(xué)基礎(chǔ)理論》（上冊(cè)），山東人民出版社2001年版，第204頁(yè)。

⑧參見(jiàn)Richard Briffault：The disfavored constitution：state fiscallimits and state constitutionallaw，RutgerLaw Journal ，Summer ，2003，34 Rutgers L.J.907。

⑨陳新民：《德國(guó)公法學(xué)基礎(chǔ)理論》（上冊(cè)），山東人民出版社2001年版，第204、205頁(yè)。

⑩資料來(lái)源于http：//business.joohe.com/2007/0630/113200.shtml。訪問(wèn)時(shí)間2010年2月2日。

（11）章江益：《財(cái)政分權(quán)條件下的地方政府負(fù)債》，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社2009年版，第109頁(yè)。

（12）廖欽福：《憲法公債概念及基本原則之研究》，臺(tái)灣中原大學(xué)碩士論文第85、86頁(yè)。

（13）參見(jiàn)National Association of State Budget Officers，1987。

（14）參見(jiàn) Beverly S.Bunch：The Effect of Constitutional Debt Limits on State Governments'Use of Public Authorities.Public Choice，Vol.68，No.1/3（Jan。，1991），pp.57-69）。

（15）[美]杰弗瑞·布倫南、詹姆斯·M.布坎南：《憲政經(jīng)濟(jì)學(xué)》，馮克利、秋風(fēng)、魏志梅等譯，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2004年版，第125-126頁(yè)。

（16）參見(jiàn) Beverly S.Bunch：The Effect of Constitutional Debt Limits on State Governments'Use of Public Authorities.Public Choice，Vol.68，No.1/3（Jan。，1991），pp.57-69。

（17）劉華：《公債的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)研究》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2004年版，第280頁(yè)。

（18）參 見(jiàn) Peter Claeys·Raul Ramos ·Jordi Surinach：Fiscal sustainability across governmenttiers，Springer-Verlag 2008。

（19） 轉(zhuǎn) 引 自 Frank R.Gunter： ThomasJefferson on the repudiation of public debt，Constitutional political economy ，Vol，2，No.3，1991。

（20） （21） 參 見(jiàn) Frank R.Gunter： ThomasJefferson on the repudiation of public debt， Constitutional political economy ，Vol，2，No.3，1991。

責(zé)任編輯韓成軍

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1007－905X（2011）02－0078－05

2010-11-02

2010年度最高人民檢察院檢察理論研究重點(diǎn)課題“檢察權(quán)配置問(wèn)題研究”（GJ2010B05）；教育部2010年規(guī)劃基金項(xiàng)目“公債的憲法控制”（10YJA820086）

冉富強(qiáng)（1969— ），男，河南商水人，河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)副教授，法學(xué)博士，主要研究方向?yàn)閼椃▽W(xué)。