錢 寧，陳立周

（云南大學(xué) 公共管理學(xué)院，云南 昆明 650091）

當(dāng)代發(fā)展型社會政策研究的新進展及其理論貢獻

錢 寧，陳立周

（云南大學(xué) 公共管理學(xué)院，云南 昆明 650091）

20世紀90年代以來，國際社會政策研究的重要變化是“發(fā)展型社會政策”作為一種新的社會政策范式受到理論界和實務(wù)界的重視，引發(fā)社會政策研究的“范式革命”。這一新范式的主要貢獻是將社會政策從一種社會再分配的手段發(fā)展成為一種社會投資，從而徹底改變了經(jīng)濟政策唱主角、社會政策當(dāng)配角的傳統(tǒng)觀念，在價值理念、實施策略及社會目標三方面完成對傳統(tǒng)社會政策的超越。

發(fā)展型社會政策；社會投資；資產(chǎn)建設(shè)；范式革命

20世紀90年代以來，隨著全球一體化的加速和世界風(fēng)險社會的形成，國際社會政策發(fā)展出現(xiàn)了一個積極的變化：面對日益嚴重的貧富差距問題及全球化的金融、文化、生態(tài)等危機，人們開始從新自由主義的神話里走出來，在對“福利國家”進行批判性反思的基礎(chǔ)上形成了一個新共識，即福利的提供既不能完全依賴政府，也不能單純依靠市場，而是需要構(gòu)建一種積極性社會政策，使社會各個成分都能夠在福利體系中充分發(fā)揮作用。這種積極性社會政策將傳統(tǒng)的屬于經(jīng)濟政策范疇的“發(fā)展”概念引入分析的中心，徹底改變了經(jīng)濟政策唱主角、社會政策當(dāng)配角的傳統(tǒng)社會政策觀，因而也被稱之為“發(fā)展型社會政策”。近年西方學(xué)者從不同的角度對這一新的社會政策范式進行了建構(gòu)，如米奇利（James Midgley）提出“社會發(fā)展理論”，彼得·泰勒 -古比（Peter Taylor-Gooby）論證“新福利主義”，吉登斯（Anthony Giddens）倡導(dǎo)“積極性福利社會”等；新世紀以來，隨著社會政策時代來臨，國內(nèi)許多學(xué)者開始介入此主題的研究，倡導(dǎo)建構(gòu)中國的發(fā)展型社會政策?？傮w上看，雖然當(dāng)前國內(nèi)外發(fā)展型社會政策的研究還缺乏系統(tǒng)性，還需進一步發(fā)展和建構(gòu)，但也引發(fā)了社會政策研究的“范式革命”，從價值理念、實施策略和社會目標三方面完成了對傳統(tǒng)社會政策的超越。本文先對這些研究進行梳理和分析，在此基礎(chǔ)上對這種“超越”做出初步歸納。

一、國外發(fā)展型社會政策研究

為了超越左與右的論爭，吉登斯提出“第三條道路”理論，主張用“福利社會”取代“福利國家”。福利社會的核心是對人類潛能的開發(fā)應(yīng)當(dāng)在最大程度上取代事后的再分配，福利開支也不再是完全由政府來創(chuàng)造和分配，而是由政府與其他機構(gòu)（包括企業(yè)）一起通過合作來提供，因此在福利社會里，第三部門應(yīng)該在提供福利服務(wù)上發(fā)揮更大的作用，自上而下地分配福利資金的做法也應(yīng)該讓位于更加地方化的分配體制，而且福利供給的重組應(yīng)當(dāng)與積極發(fā)展公民社會結(jié)合起來，“今天，我們應(yīng)該倡導(dǎo)一種積極的福利，公民個人和政府以外的其他機構(gòu)也應(yīng)當(dāng)為這種福利做出貢獻，而且，它還將有助于財富的創(chuàng)造。”［1］（P121）福利社會的典型特征是實行積極性的福利制度，建立社會投資型的國家，“為了取代福利國家這個概念，我們應(yīng)當(dāng)提出‘社會投資國家’概念，這個概念適用于一個推行積極福利政策的社會。”［1］（P122）建立社會投資國家的基本原則是盡量在人力資本上進行投資，而不是給予直接的經(jīng)濟援助。在吉登斯看來，建設(shè)社會投資國家不僅可以解決福利國家本身的問題，還可以增強各國在經(jīng)濟全球化壓力下的競爭力［1］（P132）。持相似觀點的還有英國社會政策學(xué)者彼得·泰勒-古比，他認為經(jīng)濟全球化、勞動力的流動性、家庭生活的復(fù)雜化以及社會結(jié)構(gòu)的變化，都迫切要求建立一種新的社會福利制度。換言之，既然充分就業(yè)、再就業(yè)以及提供費用較高的普遍福利已經(jīng)成為不可能的選擇，那么社會福利支出只有用于人力資本的投資和增加個人參與經(jīng)濟的機會才具有可行性［2］（P45-53）。因此，隨著國際競爭的加劇，福利國家應(yīng)該將重點轉(zhuǎn)向人力資本投資這一方向。泰勒-古柏將自己的這些觀點稱之為“新福利主義”。

“社會投資”理念被另一位社會政策學(xué)者、美國華盛頓大學(xué)的邁克爾·謝諾登（Michael Sherraden）教授進一步發(fā)展為“資產(chǎn)為本的社會政策”。在1990年出版的《窮人與資產(chǎn)》一書中，他首次提出了“資產(chǎn)為本”的社會政策觀，主張社會政策的重點不應(yīng)再放在傳統(tǒng)的收入再分配上，而是應(yīng)該強調(diào)授權(quán)于個人，促進個人資產(chǎn)的長期積累，以推動個人、家庭和社區(qū)的發(fā)展，并以這種發(fā)展構(gòu)成社會整體的長期發(fā)展［3］（P9-10）。邁克爾·謝諾登認為擁有資產(chǎn)除了能延遲人們的消費以外，還可能產(chǎn)生其他積極的影響，包括更明確的未來觀、更穩(wěn)定的家庭、更多的人力資本投資、更妥善的財產(chǎn)管理、更積極的社區(qū)參與等。資產(chǎn)為本的社會政策的提出，在全球掀起了一場從理念到實踐的社會政策革命。加利福尼亞大學(xué)伯克利分校的尼爾·吉爾伯特（Neil Gilbert）教授評價道：資產(chǎn)形成社會政策開拓了重要的分析思路，對傳統(tǒng)的反貧困福利措施和思想提出了挑戰(zhàn)，將社會政策的討論提升到一個新的水平［3］（P9-10）。預(yù)言資產(chǎn)形成福利政策在世界很多國家和地區(qū)獲得響應(yīng)，例如美國1998年頒布《聯(lián)邦獨立資產(chǎn)法》，很多州實行個人發(fā)展賬戶政策；英國于2005年建立了兒童信托基金；加拿大、澳大利亞及烏干達等國家近年也開展個人發(fā)展賬戶及類似項目；我國臺灣地區(qū)臺北市2000年開始實驗家庭發(fā)展賬戶等［4］（P1-17）。

國際社會政策學(xué)界真正明確及系統(tǒng)地提出“發(fā)展型社會政策”的是美國社會政策學(xué)者米奇利（James Midgley）。他在探討發(fā)展中國家社區(qū)發(fā)展的基礎(chǔ)上，將現(xiàn)代意義的發(fā)展觀和社會政策的本質(zhì)結(jié)合起來，提出社會政策的“發(fā)展型模型”或者是“社會發(fā)展”視角，并且堅持認為發(fā)展型社會政策作為一種消除社會福利和經(jīng)濟發(fā)展之間裂痕的新方法，不僅適用于南方國家，也應(yīng)該被工業(yè)國家采納。之所以這樣，是因為發(fā)展型社會政策包含這樣一些重要理念：社會變遷和社會進步；社會干預(yù)和集體行為；普遍主義、平等和社會包容；協(xié)調(diào)社會政策和經(jīng)濟政策；等等。這些理念在實踐中體現(xiàn)為系列“社會投資”行為，如投資于人力資本、就業(yè)和創(chuàng)業(yè)計劃、社會資本、資產(chǎn)發(fā)展、社會計劃；消除經(jīng)濟參與屏障等［5］（P163-175）。米奇利還認為，長期以來，社會政策的研究局限于對工業(yè)社會及其問題的分析，形成了各種有關(guān)資本主義福利國家的分析范式。顯然，這些以資本主義國家為背景的研究范式并不適合用來分析發(fā)展中國家的社會政策，部分學(xué)者欲圖尋求新的解釋范式。發(fā)展型社會政策出現(xiàn)亦可視為是對社會政策發(fā)展過程中的“工業(yè)國家社會政策偏好”的一種反省。米奇利樂觀地預(yù)測，在社會政策研究領(lǐng)域，剩余型和制度型的陳舊分類會被追求普惠的、發(fā)展型社會政策思路所取代，因為，發(fā)展型社會政策思路是對傳統(tǒng)社會政策思路的重大轉(zhuǎn)變，從以消費和維持為導(dǎo)向的服務(wù)轉(zhuǎn)向提高能力、投資于民、擴大經(jīng)濟參與和促進經(jīng)濟發(fā)展的干預(yù)［5］（P163）。由此可見，發(fā)展型社會政策為我們提供了一種既能回應(yīng)對社會福利開支損傷經(jīng)濟的擔(dān)憂，又能與迅速變化的全球經(jīng)濟體制相適應(yīng)的分析視角。

20世紀90年代后期，社會政策研究的另一個重要變化是對“社會”一詞特殊含義的探究，以及由此引發(fā)的對社會政策相對從屬于經(jīng)濟政策的質(zhì)疑，人們開始認識到經(jīng)濟成就是人類福祉的必要條件而非充分條件。社會質(zhì)量化理論就是這種探究的成果之一。社會質(zhì)量被界定為“民眾在提升其福祉和個人潛能的條件下，能夠參與社區(qū)的社會經(jīng)濟生活的程度”［6］（P7），社會質(zhì)量作為政策性概念首先在歐盟的施政綱領(lǐng)中出現(xiàn)，2000年歐盟發(fā)表的《社會政策議程》中，強調(diào)經(jīng)濟政策、社會政策及就業(yè)政策之間的動態(tài)互動，聲稱“一條關(guān)鍵的啟示是，增長并非目的本身，而僅僅是使所有人都能夠享有更好的生活水準的手段?！保?］（P14）但是社會質(zhì)量理論的主要倡導(dǎo)者艾倫·沃克（Alan Walker）批評道，由于將增強生產(chǎn)要素的作用作為社會政策發(fā)展的一種指導(dǎo)原則，《社會政策議程》依然體現(xiàn)了那種由來已久的社會政策相對于經(jīng)濟政策的從屬性，它不過將社會政策之于經(jīng)濟政策的“婢女”角色，變成“社會政策是一種生產(chǎn)要素”，因而社會政策的未來，顯示出一種越來越附屬于經(jīng)濟的傾向［8］（P3）。這無疑只關(guān)注社會政策的工具性價值，而忽視了它的目標性價值，比如解決社會問題，創(chuàng)造一個更公平的社會等。有鑒于此，艾倫·沃克提出社會質(zhì)量化理論，其核心是認為社會政策與經(jīng)濟政策都從屬于社會質(zhì)量。為了達到可接受的社會質(zhì)量水準，必須滿足四個條件：其一，人們必須有機會獲得社會經(jīng)濟保障——不管是來自就業(yè)還是來自社會保障——以便使自己免于貧困和其他形式的物質(zhì)剝奪。其二，在勞動力市場之類的主要社會經(jīng)濟制度中，人們必須體驗社會融入，或使其所遭受的社會排斥最小化。其三，人們應(yīng)能夠生活在以社會整合為特征的社區(qū)和社會中。其四，人們必須在一定程度上自主并被賦予一定的權(quán)能，以便在社會經(jīng)濟的急劇變遷面前，有能力全面參與。這四個基本條件決定了社會關(guān)系朝社會質(zhì)量方向發(fā)展的機會。滿足這四個條件，人們才能獲得社會質(zhì)量能力：社會質(zhì)量理論對社會政策的價值在于，它提供了使需求、政策行動者和政策三者聯(lián)系起來的必不可少的連接［8］（P27）?？梢姡鐣|(zhì)量化理論的最大貢獻，在于提醒人們?nèi)绻晃稄娬{(diào)社會政策的社會投資功能，只會依舊囿于為經(jīng)濟政策服務(wù)的陷阱，而忽視了本身的價值追求和社會目標。

以上是國外發(fā)展型社會政策研究的幾種代表性理論，香港學(xué)者梁祖彬教授曾對近年發(fā)展型社會政策研究進行過總結(jié)，認為它們包括了這樣一些共同觀點：（1）社會政策與經(jīng)濟政策應(yīng)該互相融合、互相補充；（2）社會政策應(yīng)該以社會投資為導(dǎo)向，尋求多種方式來發(fā)展社會資本與人力資本，從而提高人們參與經(jīng)濟發(fā)展的能力；（3）政府、私營組織和公民社會組織之間必須圍繞社會的整體目標展開合作，做出各自的貢獻［9］。這一總結(jié)無疑是比較準確的，這些新的社會政策理論和觀點的涌現(xiàn)，表明當(dāng)今國際社會政策學(xué)界對福利國家的爭論已經(jīng)漸漸平息，人們開始將討論的重心移向“社會政策也具有生產(chǎn)性”這一主題上來，社會政策不再被視為經(jīng)濟發(fā)展的“婢女”，而是被當(dāng)作跟經(jīng)濟政策一樣具有同等發(fā)展效應(yīng)的干預(yù)策略。這種新的社會政策思維已經(jīng)開始影響到各國的施政綱領(lǐng)，例如歐盟1998年提出了一系列改革措施：實行積極就業(yè)政策，加強社會凝聚力，改善社會保護制度，以及促進社會包容等［10］（P36-48）。

二、國內(nèi)發(fā)展型社會政策探討

20世紀90年代之前，中國有社會政策實踐之實而無社會政策研究之名。20世紀90年代后期，中國經(jīng)濟高速增長創(chuàng)造巨大物質(zhì)財富的同時，各種社會矛盾日益激化，三農(nóng)問題、城市貧困、農(nóng)民工問題、失業(yè)現(xiàn)象等進一步加劇，而傳統(tǒng)社會政策在應(yīng)對這些問題時顯得相當(dāng)乏力。新世紀以來，中國政府倡導(dǎo)建設(shè)和諧社會、實行公平公正的發(fā)展等，為社會政策研究帶來新的機遇。學(xué)界開始積極引進國外前沿理論，以促進我國的社會政策學(xué)科建設(shè)，例如將社會質(zhì)量理論作為新視角討論和諧社會建設(shè)［11］，分析“福利三角”范式［12］，論述社會投資思想對我國福利政策的啟示［13］，介紹國外的新社會風(fēng)險理論及社會政策調(diào)整對我國的借鑒意義［14］等。彭華民等學(xué)者還編著了《西方社會福利理論前沿：論國家、社會、體制與政策》一書，對國外社會福利前沿理論進行了系統(tǒng)的介紹［15］。在學(xué)習(xí)和借鑒國外前沿理論的基礎(chǔ)上，國內(nèi)學(xué)者也試圖構(gòu)建中國的社會政策研究范式。

在發(fā)展型社會政策的討論方面，徐道穩(wěn)在對其理論來源的梳理的基礎(chǔ)上，提出建構(gòu)中國發(fā)展型社會政策應(yīng)該堅持以公正為基礎(chǔ)、以民主為手段、以自由為目的的原則［16］。張秀蘭、徐月賓則將發(fā)展型社會政策作為一種理論框架來構(gòu)建中國的社會政策，認為發(fā)展型社會政策不僅代表了一種社會政策思維模式的轉(zhuǎn)變，也是中國社會政策發(fā)展的未來選擇。他們認為發(fā)展型社會政策的基本理念有四個：（1）在政策重點上，關(guān)注對人力資本的投資，以及勞動力人群能否順利進入勞動力市場；（2）在社會政策與經(jīng)濟的關(guān)系上，強調(diào)社會政策對經(jīng)濟發(fā)展的貢獻，強調(diào)經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展；（3）在基本功能上，社會政策是對社會的投資，是增強國家競爭力的手段；（4）在思維方式上，強調(diào)對社會問題進行“上游干預(yù)”，重視中長期戰(zhàn)略。在此基礎(chǔ)上，他們還提出了構(gòu)建中國發(fā)展型社會政策的基本思路：（1）改善農(nóng)村辦學(xué)條件，提高農(nóng)村教育質(zhì)量；（2）加強對勞動力市場的干預(yù)；（3）建立和完善農(nóng)村社會保障制度及覆蓋全民的醫(yī)療社會保障制度；（4）建設(shè)普惠型的社會福利制度等［17］（P7-30）。林閩鋼也在對其理論來源進行分析的基礎(chǔ)上，指出發(fā)展型社會政策與社會投資型福利有著相同的理論基礎(chǔ)，即社會民主主義的回歸及超越左與右的“第三條道路”，它們的共同點是注重教育和培訓(xùn)，強調(diào)人力資本投資［18］（P51-68）。王思斌將發(fā)展型社會政策視為我國處于發(fā)展中國家行列和存在大規(guī)模貧困群體的狀況下的一種理性的社會政策選擇，認為實行發(fā)展型社會政策有如下意涵：第一，政府對改革和社會變遷中出現(xiàn)的貧困現(xiàn)象負責(zé)，政府是負責(zé)任的政府，是關(guān)心民生的政府。第二，政府要通過投資增強有勞動能力的失業(yè)群體的能力，創(chuàng)造條件促進就業(yè)，而不是單純救助。第三，即使向失去勞動能力的群體提供福利也要考慮其發(fā)展問題［19］。

“資產(chǎn)為本的社會政策”也引起國內(nèi)學(xué)者的關(guān)注。楊團認為，社會政策科學(xué)的研究目前正處于科學(xué)革命的階段，它表現(xiàn)為資產(chǎn)為本的社會政策公開挑戰(zhàn)已經(jīng)定格的傳統(tǒng)的收入為本的社會政策范式，正在提出新的觀察、研究社會貧困與社會福利問題的角度、視野和參照框架［20］。唐鈞將資產(chǎn)社會政策作為一種分析框架，應(yīng)用于建設(shè)“基礎(chǔ)—整合的社會保障制度”的研究中，認為所有的社會保障項目都分成基礎(chǔ)的和補充的兩個部分，政府的責(zé)任是確?；旧钏?，而補充項目可以以資產(chǎn)建設(shè)為本。從這個分析框架出發(fā)，他具體論述了在社會保險制度和社會救助制度以資產(chǎn)為本的改革思路和措施［21］。孫炳耀對資產(chǎn)為本的社會政策的理論意義進行了初步的分析，認為以資產(chǎn)為直接目標的社會政策，可以運用其特有的政策工具，以較低的公共成本激勵個人資產(chǎn)形成，增強個人自我保障能力，形成社會保障積累資金，減少社會保障公共轉(zhuǎn)移支付，還可以對經(jīng)濟、社會產(chǎn)生積極的外部效應(yīng)［22］。王思斌從社會資本的角度分析了混合福利體制中“誘導(dǎo)性社會資本”的建立對于提高弱勢人群的社會資本的重要意義，并進一步指出社會資本是可以建構(gòu)的，在實施社會保障的過程中誘發(fā)社會資本具有社會投資的意義［23］。

以上討論為中國發(fā)展型社會政策的理論建構(gòu)奠定了初步基礎(chǔ)，然而，這些討論基本上還停留于“應(yīng)然”層面，沒有涉及“實然”層面，因而無法把握其本土適用性。近年一些學(xué)者開始基于實踐經(jīng)驗探討發(fā)展型社會政策：葛道順通過對大連市社區(qū)公共服務(wù)社的政策實驗案例的分析，探討不同關(guān)系組合對弱勢群體社會資本重建的意義，證明“高整合—高鏈結(jié)”的自組織是弱勢群體緩解自我排斥、促進社會融合的有效方法，也是弱勢群體人力資本和社會資本積累的基本途徑［24］。張時飛通過對新疆呼圖壁縣保險證質(zhì)押借款項目發(fā)展經(jīng)驗的考察，認為以資產(chǎn)為本的社會政策理念有可能成為破解我國農(nóng)保工作困局的重要思路，在現(xiàn)行農(nóng)保制度中引入資產(chǎn)建設(shè)要素，讓農(nóng)民直接參與個人帳戶資產(chǎn)的管理與運營，有可能開啟我國農(nóng)保工作穩(wěn)步推進的新局面［25］。錢寧從社會工作視角出發(fā)，在對少數(shù)民族社區(qū)發(fā)展中的新貧困問題進行分析的基礎(chǔ)上，認為一個貧困的少數(shù)民族農(nóng)村社區(qū)，在面臨外部社會的沖擊和內(nèi)部社區(qū)關(guān)系緊張與沖突的情況下，只有通過社區(qū)能力建設(shè)，走以社區(qū)能力建設(shè)為中心的內(nèi)源發(fā)展道路，才能使農(nóng)村在社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型中獲得自我發(fā)展的機會與能力［26］。張和清等在社區(qū)發(fā)展實踐的基礎(chǔ)上，總結(jié)出一種優(yōu)勢視角下的農(nóng)村社會工作實踐模式，此模式以能力建設(shè)和資產(chǎn)建立為核心，強調(diào)如何利用社會工作的介入手法和策略，發(fā)掘農(nóng)村當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)和民眾所擁有的資產(chǎn)和能力，從而使得當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)和民眾成為農(nóng)村發(fā)展的真正主體［27］。以上這些研究的最大價值在于將發(fā)展型社會政策的理念及策略用之于實踐，并在此基礎(chǔ)上進行了初步的理論探討，代表著發(fā)展型社會政策本土化的一種可貴探索。然而，這些研究還缺乏系統(tǒng)的論證，結(jié)論顯得單薄，還需進一步進行提煉和總結(jié)。

三、發(fā)展型社會政策的理論貢獻

從目前的研究狀況看，發(fā)展型社會政策尚未發(fā)展成為一種成熟的理論，其理論體系還需進一步建構(gòu)和完善，正如米奇利所說，發(fā)展型社會政策仍然處于社會政策學(xué)者的爭論之中，同其他規(guī)范性視角相比，它不夠嚴謹也不夠明確，不同學(xué)術(shù)著作對之有不同的定義，且各種干預(yù)項目從制定到實施也都大相徑庭，發(fā)展型社會政策經(jīng)常被看作社會政策領(lǐng)域內(nèi)一種折中主義和實用主義的方法［28］。但是從它催生“范式革命”這一個結(jié)果出發(fā)，我們認為發(fā)展型社會政策至少在三個方面對社會政策的發(fā)展做出了根本性的理論貢獻：其一，在價值理念方面，實現(xiàn)工具性價值與目標性價值的統(tǒng)一；其二，在實踐策略方面，實現(xiàn)整體性進步和差別性對待的統(tǒng)一；第三，在社會目標方面，實現(xiàn)經(jīng)濟增長和社會發(fā)展的統(tǒng)一。正是這三方面的統(tǒng)一，使發(fā)展型社會政策完成了對傳統(tǒng)社會政策的超越。

在價值理念方面，實現(xiàn)工具性價值和目標性價值的統(tǒng)一。社會政策的基本價值包括兩部分，一是工具性或?qū)嵱眯詢r值，二是目標性或終極性價值。諸如利益、需要、權(quán)利、責(zé)任、義務(wù)等均屬工具性或?qū)嵱眯缘膬r值，而自由、平等、正義等則是終極性或目標性的價值，前者代表著人們對一些社會現(xiàn)實問題的理解與分析，而后者代表著人們對人的價值和社會理想的追求。這兩類價值是所有社會政策都堅持的。在社會政策研究中，價值探討屬于福利哲學(xué)層面的工作，“福利哲學(xué)通過對這些基本價值的分析與解釋，闡述他對人的需要及社會福利的可能性的看法，為社會政策及人們的福利實踐提供指導(dǎo)性的意見或理論依據(jù)。”［29］（P13）然而傳統(tǒng)社會政策在討論這兩類價值時要么將二者進行割裂，要么混淆二者的區(qū)別。發(fā)展型社會政策通過重構(gòu)社會發(fā)展觀，將工具性價值和目標性價值統(tǒng)一起來。這一工作很大程度上是印度經(jīng)濟學(xué)家阿馬蒂亞·森（Amartya Sen）完成的。阿馬蒂亞·森提將發(fā)展視為擴展人們享有的實質(zhì)自由的過程，同時又將人的自由視為發(fā)展的條件，通過對二者辯證關(guān)系的剖析將社會政策從傳統(tǒng)的狹隘的發(fā)展觀中擺脫出來，構(gòu)建了“以自由看待發(fā)展”的新發(fā)展觀，“對發(fā)展的恰當(dāng)定義，必須遠遠超越財富的積累和國民生產(chǎn)總值以及其他與收入有關(guān)的變量的增長。這并非忽視經(jīng)濟增長的重要性，而是我們必須超越它?！保?0］（P10）完成這種超越的實質(zhì)，是將經(jīng)濟增長與社會發(fā)展協(xié)同起來，共同推動社會的進步。超越的目的也是為了“將實現(xiàn)自由發(fā)展成為一種社會的承諾”，為此阿馬蒂亞·森將自由進一步區(qū)分為工具性自由與實質(zhì)性自由。工具性自由包括政治自由、經(jīng)濟條件、社會機會、透明性保證、防護性保障等，它們是實現(xiàn)實質(zhì)性自由的條件。而實質(zhì)性自由是一個人有能力選擇自己有理由珍視的生活的自由。為了能實現(xiàn)實質(zhì)性自由，社會政策就必須以增強人們的可行能力為最高目標，所謂可行能力（capability）是指一個人“有可能實現(xiàn)的、各種可能的功能性活動組合”，而“功能性活動”是反映“一個人認為值得去做或達到的多種多樣的事情或狀態(tài)?！卑ⅠR蒂亞·森指出，“有價值的功能性活動的種類很多，從很初級的要求，如有足夠的營養(yǎng)和不受可以避免的疾病之害，到非常復(fù)雜的活動或者個人的狀態(tài)，如參與社區(qū)生活和擁有自尊?！保?0］（P83-87）這些功能性活動是實質(zhì)自由的具體實現(xiàn)，人們只有完成這些功能性活動，才能真正享有實質(zhì)自由，實現(xiàn)真正的發(fā)展。顯然，阿馬蒂亞·森通過辯證地剖析自由與發(fā)展、工具性自由與實質(zhì)性自由、功能性活動與可行能力之間的關(guān)系，從福利哲學(xué)的高度將工具性價值和目標性價值進行了統(tǒng)一，在價值理念上完成了對傳統(tǒng)社會政策的超越。

在實踐策略方面，實現(xiàn)整體性干預(yù)和差別性對待的統(tǒng)一。通常有三種傳統(tǒng)的社會干預(yù)手段幫助人們實現(xiàn)社會福利：政府干預(yù)，社會工作及社會慈善活動。除此之外，還有第四種實現(xiàn)社會福利的途徑，即社會發(fā)展。與傳統(tǒng)干預(yù)手段不同，社會發(fā)展不是通過提供物品或服務(wù)，也不是通過治療或改造方式與個人打交道，而是聚焦于社區(qū)或社會，聚焦于更廣泛的社會過程與結(jié)構(gòu)，通過將社會政策與經(jīng)濟政策融合起來，更好地實現(xiàn)人們的福利。這一特征使社會發(fā)展作為一種社會干預(yù)跟傳統(tǒng)干預(yù)方法從本質(zhì)上區(qū)別開來，也就是更加注重提供預(yù)防性而非補救性的社會干預(yù)。米奇利認為社會發(fā)展因為具有積極干預(yù)、致力于進步、宏觀聚焦、全面性質(zhì)、將社會政策與經(jīng)濟政策融合、社會空間聚焦以及能采眾家之長，而成為當(dāng)今最具包容性的促進福利的手段［31］。一般而言社會發(fā)展在三個層面實施干預(yù)：政府實施的社會發(fā)展，主要以集體主義和國家主義為意識形態(tài)基礎(chǔ)，通過國家干預(yù)對有需要的人群提供保護，在實踐中形成制度型福利政策；社區(qū)實施的社會發(fā)展，采用社群主義或平民主義為價值理念，主張社區(qū)自主或社區(qū)自治，后來也強調(diào)社區(qū)行動和社區(qū)參與的發(fā)展模式；個人實施的社會發(fā)展，主要以個人主義或市場自由主義為理論指導(dǎo)，強調(diào)個人自由是實現(xiàn)福利的最大保障，充分發(fā)展的市場機制能幫助人們實現(xiàn)最大的福利。這三個層次的干預(yù)為實現(xiàn)人們的福利提供了保障，然而也會造成重復(fù)干預(yù)或干預(yù)無效。為了實施更有效的干預(yù)，發(fā)展型社會政策將這三個層面綜合起來，形成一種整體性的實踐策略，實現(xiàn)包容多種因素、顧及全民利益的整體性社會進步。這一種實踐策略被米奇利從理論上進行了提煉，稱之為社會發(fā)展的“制度性視角”。需要指出的是，包容性或整體性發(fā)展是重要的，但對之過分強調(diào)也會導(dǎo)致忽視特殊問題及特殊需要。對此發(fā)展型社會政策提出“積極性差別對待”及“優(yōu)先區(qū)域”的原則，明確主張要特別關(guān)注貧困社區(qū)，包括城市貧民區(qū)、偏遠困乏的鄉(xiāng)村社區(qū)等，在干預(yù)策略上進行傾斜，幫助這些社區(qū)實現(xiàn)發(fā)展，“社會發(fā)展干預(yù)手段應(yīng)該在更為廣泛的發(fā)展背景下對這些地方加以重視，也即‘積極區(qū)別對待’或‘優(yōu)先區(qū)域’政策?！保?2］（P179）總之，發(fā)展型社會政策既強調(diào)整體性及全面性的實踐策略，也強調(diào)特殊性及針對性的社會干預(yù)，通過實現(xiàn)整體性進步和積極差別性對待的統(tǒng)一，完成對傳統(tǒng)社會政策的超越。

在社會目標方面，實現(xiàn)經(jīng)濟增長和社會發(fā)展的統(tǒng)一。跟傳統(tǒng)社會政策一樣，發(fā)展型社會政策的社會目標也是實現(xiàn)社會福利，但是社會福利的內(nèi)涵已經(jīng)有很大擴展，不再簡單地視為物質(zhì)方面的“擁有”，而是包括社會問題得到控制、需求得到滿足、及發(fā)展機會得到保障三方面。這種社會福利更代表著一種良好的社會狀態(tài)，而非簡單的收入或消費能力的提高。為了實現(xiàn)這種良好的社會狀態(tài)，發(fā)展型社會政策力圖糾正“扭曲發(fā)展”問題，實現(xiàn)社會的全面進步。與傳統(tǒng)社會政策只關(guān)注再分配的領(lǐng)域、因而對片面強調(diào)經(jīng)濟增長造成的“扭曲發(fā)展”無能為力的狀況不同，發(fā)展型社會政策試圖將社會進步與經(jīng)濟增長協(xié)同起來，將二者視為一個動態(tài)過程的有機構(gòu)成部分，堅持經(jīng)濟發(fā)展和社會進步是一枚硬幣的兩面，雖然承認經(jīng)濟發(fā)展是社會進步的前提，但充其量經(jīng)濟增長只是社會進步的充分條件而非必要條件，所以經(jīng)濟發(fā)展如果沒有同時改善整體人口的社會福利，也就毫無意義。在這種發(fā)展觀的指導(dǎo)下，發(fā)展型社會政策主張在經(jīng)濟政策中加入“社會”維度，以及在社會政策中加入“發(fā)展”維度。而要在社會政策中加入“發(fā)展”維度，就必須進行積極干預(yù)，進行社會投資。正如前文介紹的，這是發(fā)展型社會政策研究者所共同堅持的主張，例如古比堅持社會政策應(yīng)該重視人力資本投資，提高人的能力和機會；吉登斯倡導(dǎo)建立建構(gòu)積極福利社會，建設(shè)“社會投資國家”；米奇利主張超越傳統(tǒng)的剩余型模式或制度型模式的極端選擇，建立“發(fā)展型福利模式”等，艾倫·沃克的社會質(zhì)量建設(shè)等，都屬于進行積極干預(yù)和加強社會投資的具體論述。社會投資主要包括人力資本投資、社會資本投資、消除制度屏障、資產(chǎn)建設(shè)等形式。在發(fā)展型社會政策視野下，社會投資不是一個被動發(fā)展的過程，而是在政府主導(dǎo)下發(fā)動各方力量進行積極干預(yù)的過程。正是由于主張在經(jīng)濟政策中加入“社會”維度，同時在社會政策中加入“發(fā)展”維度，發(fā)展型社會政策實現(xiàn)經(jīng)濟增長和社會發(fā)展的統(tǒng)一，在社會目標方面完成對傳統(tǒng)社會政策的超越。

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The New Advance of Contemporary Developmental Social Policy Study and Its Theoretical Contributions

QIAN Ning，CHEN Li-zhou
（School of Public Administration，Yunnan University，Kunming，Yunnan 650091，China）

Since the 1990s，an important change of social policy study is that the researchers begin to enjoy the Developmental Social Policy as a new research paradigm，and it causes a paradigm revolution.Its main contribution is developing the social policy from a social redistribution to a social investment，which completely changes the situation of the economic policy plays leading role and social policy plays secondary role.So it surpasses the traditional social policy on the value,practiced strategy，and social goals.

developmental social policy；social investment；asset building；paradigm revolution

C912.67

A

1000-2529（2011）04-0085-05

2011-01-15

國家社會科學(xué)基金項目“社會福利制度創(chuàng)新與社會工作職業(yè)化”（06BSH050）

錢 寧（1954-），男，云南昆明人，云南大學(xué)公共管理學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師；陳立周（1975-），男，云南騰沖人，云南大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生。

（責(zé)任編校：文 泉）