魏 小 雨

(武漢理工大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢 430070)

論我國(guó)住房保障體系中的政府職能

魏 小 雨

(武漢理工大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢 430070)

完善住房保障體系，對(duì)于切實(shí)提高人民生活質(zhì)量及構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)意義重大。而住房保障的實(shí)質(zhì)就是政府通過(guò)多種方式解決中低收入家庭的住房問(wèn)題，住房保障體系的關(guān)鍵在于政府職能的行使。但目前，我國(guó)住房保障體系中的政府職能主要集中在保障和調(diào)節(jié)方面，而其意識(shí)、監(jiān)管機(jī)制、機(jī)構(gòu)設(shè)置、相關(guān)政策等方面都存在著諸多不足，需要以完善健全監(jiān)管機(jī)制、科學(xué)定位政府角色、推進(jìn)相關(guān)立法及政策實(shí)施等方式進(jìn)行改進(jìn)，使我國(guó)住房保障體系不斷完善。

住房保障;政府職能;房地產(chǎn);職能缺位;保障政策

住房保障制度是國(guó)家依據(jù)法律規(guī)定，通過(guò)國(guó)民收入再分配，保障城市居民基本居住水平的一種制度。市場(chǎng)的失靈使政府的介入具有必要性和緊迫性，在房地產(chǎn)領(lǐng)域尤為顯著。但是，政府失靈導(dǎo)致職能的發(fā)揮與其預(yù)期目標(biāo)具有較大的差距。現(xiàn)階段，理論界和實(shí)踐界著眼于經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房等住房保障體系中的具體制度，而較少對(duì)政府職能進(jìn)行界定和剖析，不能從根本上解決充分發(fā)揮政府在住房保障體系中的職能的問(wèn)題。本文擬從問(wèn)題根源著手，深入系統(tǒng)剖析現(xiàn)狀、問(wèn)題和成因，建設(shè)性意見(jiàn)的提出使本文具有一定的理論價(jià)值和實(shí)踐價(jià)值，以期對(duì)完善制度和構(gòu)建和諧社會(huì)有一定積極作用。

一、住房保障體系中政府職能的界定

住房保障體系是我國(guó)社會(huì)保障制度的重要內(nèi)容，對(duì)保障民生、維護(hù)廣大人民的根本利益具有重要作用。目前我國(guó)的住房保障體系存在著諸多問(wèn)題，其中政府職能的缺位成為住房保障體系不能有效發(fā)揮作用的關(guān)鍵。作為實(shí)施住房保障的主體，政府在住房保障體系中必須發(fā)揮主導(dǎo)作用，并有義務(wù)使社會(huì)財(cái)富通過(guò)保障性住房進(jìn)行二次分配，以達(dá)到維護(hù)中低收入者住房權(quán)利的目的。當(dāng)前，住房保障體系中政府的職能主要體現(xiàn)于保障作用和調(diào)節(jié)作用兩方面。一方面，社會(huì)保障是各個(gè)國(guó)家均有的一項(xiàng)社會(huì)福利政策，是政府的職能和行為[1]。住房保障作為社會(huì)保障的一部分，在中低收入群體的住房問(wèn)題越來(lái)越受到重視的當(dāng)下，體現(xiàn)了政府保障民生的重要方針，成為解決住房問(wèn)題的重要方式，保證了社會(huì)成員平等地享受基本社會(huì)福利。此為政府保障職能之本義。另一方面，盡管?chē)?guó)家先后出臺(tái)了“國(guó)十條”“國(guó)八條”等一系列高壓的房地產(chǎn)調(diào)控政策，但我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)仍處于一種不健康的上漲態(tài)勢(shì)。保障性住房作為住房體系的一部分，消化了低收入及最低收入家庭的剛性住房需求，從一定程度上緩解了商品房的購(gòu)買(mǎi)壓力，成為保障人人居有其所的重要途徑。此為政府職能調(diào)節(jié)作用之積極體現(xiàn)。

二、住房保障體系中政府職能的現(xiàn)狀及成因

正是由于政府職能在住房保障體系中占據(jù)著重要地位，如何發(fā)揮好政府職能就成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。當(dāng)前，在住房保障體系中存在的政府職能缺位主要有以下幾個(gè)方面。

(一)地方政府意識(shí)有待加強(qiáng)

中央良好的制度和政策需要地方重視并切實(shí)地貫徹實(shí)施，但是，縱觀我國(guó)現(xiàn)狀，地方政府在住房保障問(wèn)題上存在著較大的意識(shí)偏差。首先，地方政府一直以GDP為導(dǎo)向，凡是能夠促進(jìn)GDP迅速增長(zhǎng)的產(chǎn)業(yè)往往受到重視，但保障性住房作為一種社會(huì)福利，因其較低的稅收和土地收益，使地方政府的產(chǎn)出較低。保障性住房因此長(zhǎng)期受到忽視和冷落，中央的制度和政策在地方淪為一紙空文。其次，隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，房地產(chǎn)市場(chǎng)逐漸出現(xiàn)很多新現(xiàn)象，面對(duì)這種情況，政府部門(mén)也要對(duì)其有科學(xué)的認(rèn)識(shí)，以新方法、新思路來(lái)發(fā)揮職能，合理應(yīng)對(duì)?，F(xiàn)階段，政府監(jiān)管漏洞、相關(guān)法律不健全、行政處罰無(wú)力等，成為現(xiàn)今信任危機(jī)和社會(huì)矛盾的主要因素。再次，我國(guó)政府的管理觀念仍停滯在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的思想上，在具體的行政事務(wù)中，往往采取直接干預(yù)的手段，偏離了“為人民服務(wù)”的宗旨。最后，正如國(guó)務(wù)院在相關(guān)規(guī)范性文件中所提出的，市場(chǎng)要和保障分離、政府應(yīng)明確自身定位[2]。長(zhǎng)期以來(lái)，本該由政府承擔(dān)的住房保障責(zé)任大部分推給了市場(chǎng)，造成了今天市場(chǎng)供求嚴(yán)重失衡的局面。

(二)政府監(jiān)管機(jī)制不健全

建立嚴(yán)格的退出機(jī)制，對(duì)居住人的收入和消費(fèi)進(jìn)行監(jiān)管，使不符合條件的居住者及時(shí)退出經(jīng)適房，讓更多更需要經(jīng)適房的人能夠及時(shí)享受到他們應(yīng)有的社會(huì)福利。然而，目前地方政府對(duì)于經(jīng)適房的監(jiān)管機(jī)制還存在許多不足，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

首先是住房保障群體范圍的界定。國(guó)務(wù)院1998年第23號(hào)文件規(guī)定，經(jīng)濟(jì)適用房的銷(xiāo)售對(duì)象為中低收人家庭，然而根據(jù)北京市開(kāi)發(fā)辦提供的數(shù)據(jù)，北京市自1998年實(shí)行經(jīng)濟(jì)適用房制度以來(lái)，購(gòu)房者中高達(dá)16%都屬于高收入者[3]。因此在界定保障人群范圍時(shí)，政府必須首先充分地調(diào)查研究，建立中低收入住房困難家庭信息檔案，建立健全申請(qǐng)、審核和公示辦法，對(duì)不符合條件的家庭要及時(shí)清理，利用好現(xiàn)有資源，規(guī)范廉租房和經(jīng)適房的供應(yīng)管理。

其次是經(jīng)適房交易過(guò)程中的投機(jī)和違規(guī)行為。在交易過(guò)程中，政府對(duì)購(gòu)買(mǎi)者的收入水平、轉(zhuǎn)讓資格等監(jiān)管是極不嚴(yán)格的，這造成了各地經(jīng)適房騙購(gòu)案屢見(jiàn)不鮮。我國(guó)《經(jīng)濟(jì)適用住房管理辦法》規(guī)定，經(jīng)濟(jì)適用房實(shí)行有限產(chǎn)權(quán)，購(gòu)買(mǎi)五年后方可上市進(jìn)行交易。這便存在著極大的投機(jī)機(jī)會(huì)，投機(jī)者中長(zhǎng)期住用經(jīng)濟(jì)適用房，把自己的住房出售或租賃。

此外還應(yīng)當(dāng)重視對(duì)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商的監(jiān)管。在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使下，開(kāi)發(fā)商往往采用故意抬高價(jià)格或擴(kuò)大戶型面積的方法，使經(jīng)濟(jì)適用房變得“不經(jīng)濟(jì)”，中低收入者難以負(fù)擔(dān)。為此，政府應(yīng)加強(qiáng)開(kāi)發(fā)過(guò)程和結(jié)果的管理與監(jiān)控并將方案公示，這既能起到警告開(kāi)發(fā)商依法辦事的作用，也能使購(gòu)房者放心。

(三)機(jī)構(gòu)設(shè)置不明晰

中低收入家庭的住房問(wèn)題無(wú)疑是“十二五”中的重中之重，無(wú)論是投資、建設(shè)還是維護(hù)，其工程之巨、實(shí)現(xiàn)之難可想而知，這無(wú)疑需要一個(gè)專業(yè)的管理機(jī)構(gòu)來(lái)統(tǒng)一協(xié)調(diào)。雖然我國(guó)各地市已陸續(xù)建立各式住房保障機(jī)構(gòu)，但各個(gè)機(jī)構(gòu)不僅名稱不統(tǒng)一，職能、職權(quán)也各有差別。近年來(lái)較多省市采用改革合并的形式，將房地產(chǎn)管理局更名為住房保障和房地產(chǎn)管理局，已經(jīng)是顯著的進(jìn)步，但有必要進(jìn)一步明確職責(zé)、提高效率，將住房保障局和房地產(chǎn)管理局進(jìn)行分離。

(四)相關(guān)政策不到位

如果沒(méi)有配套政策的出臺(tái)，保障性住房制度的實(shí)施就無(wú)法得到應(yīng)有的保障，因而保障性住房政策的制定顯得十分重要。當(dāng)前，保障性住房政策中主要存在以下幾大缺陷。

首先，中等收入階層被忽視。目前我國(guó)住房保障體系針對(duì)的對(duì)象主要是低收入及最低收入家庭，中等收入家庭在其中成了尷尬的“夾心層”，成了住房保障體系中缺失的重要一環(huán)。

其次，資金供給不足凸顯。目前我國(guó)保障性住房的建設(shè)資金來(lái)源主要有三個(gè)：一是土地出讓金的10%，二是中央財(cái)政劃撥，三是試點(diǎn)城市的公積金貸款支持。上述三項(xiàng)2010年合計(jì)為4838億，但根據(jù)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部的估算，2010年1000萬(wàn)套保障房的建設(shè)資金本應(yīng)突破1.3萬(wàn)億元，這中間巨大的差額映射了當(dāng)今住房保障資金嚴(yán)重供給不足的問(wèn)題。

最后，法律責(zé)任設(shè)定不當(dāng)。住建部發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)適用住房管理有關(guān)問(wèn)題的通知》要求，購(gòu)房人以虛假資料騙購(gòu)經(jīng)濟(jì)適用住房的，一經(jīng)查實(shí)，立即責(zé)令退還，并取消其在5年內(nèi)再次申請(qǐng)購(gòu)買(mǎi)或租賃各類政策性、保障性住房的資格[4]。從中可以看出，對(duì)于以不正當(dāng)手段獲得保障性住房的違法者，處罰措施極輕。有立法者建議引入刑事責(zé)任制度，加大懲罰力度。騙購(gòu)經(jīng)適房的行為是否應(yīng)以詐騙罪論處，值得我們繼續(xù)討論，但是加大懲罰力度要成為落實(shí)政策的重要保障之一。

三、住房保障體系中政府職能的完善

住房保障關(guān)系國(guó)計(jì)民生，政府在該制度中發(fā)揮舉足輕重的職能。住房保障體系不再僅僅是一個(gè)學(xué)術(shù)性問(wèn)題，而是直接關(guān)系到和諧社會(huì)的構(gòu)建。完善政府在體系中的職能迫在眉睫。

(一)完善健全監(jiān)管體制

建立一個(gè)行之有效的檔案、監(jiān)管及準(zhǔn)入退出機(jī)制是監(jiān)管之有效措施。在建立檔案時(shí)，嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)、分級(jí)管理、逐級(jí)建檔，保證居民管理信息系統(tǒng)的可靠性和完善性，使不符條件的居民及時(shí)退出，符合條件的居民及時(shí)受保。同時(shí)應(yīng)成立專門(mén)的管理部門(mén)，負(fù)責(zé)對(duì)保障性住房的居住者的收入情況等進(jìn)行定期的檢查并公示，讓低收入人群在一個(gè)公平公正公開(kāi)的環(huán)境下合理享受保障房的使用權(quán)。

(二)科學(xué)定位政府角色

首先，在住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部已獨(dú)立設(shè)置住房保障司的基礎(chǔ)上，應(yīng)借鑒國(guó)外及國(guó)內(nèi)各地機(jī)構(gòu)設(shè)置和管理的有效模式，在地方成立專門(mén)的住房保障局或辦公室，統(tǒng)一行使對(duì)保障性住房的管理職能。其次，在我國(guó)努力建設(shè)“服務(wù)型政府”的今天，住房保障理所應(yīng)當(dāng)?shù)爻蔀楦骷?jí)政府政績(jī)考核機(jī)制的重要指標(biāo)，這不僅將有效地促進(jìn)住房保障制度的實(shí)施，更將促使當(dāng)前的政績(jī)考核機(jī)制成為一個(gè)更具內(nèi)涵、更加科學(xué)的指標(biāo)體系[5]。

(三)推進(jìn)相關(guān)立法進(jìn)程

完善住房保障法律制度，才能從根本上預(yù)防并解決現(xiàn)行制度中的不足之處。目前我國(guó)有關(guān)的文件大多屬于部門(mén)規(guī)章或地方政府規(guī)章，如國(guó)務(wù)院《關(guān)于全面推進(jìn)城鎮(zhèn)住房制度改革的意見(jiàn)》《廉租住房保障辦法》《廉租住房保障資金管理辦法》等，但至今并未出臺(tái)一部權(quán)威統(tǒng)一的住房保障性法律。可喜的是，我國(guó)已開(kāi)始起草《住房保障法》，有關(guān)方面稱，該法草案明確了公民居住權(quán)，以及政府在保障居住權(quán)方面承擔(dān)的責(zé)任，還將通過(guò)其保證保障性住房的資金來(lái)源。

(四)落實(shí)相關(guān)政策

政策對(duì)于制度的落實(shí)發(fā)揮重要的作用，在住房保障問(wèn)題上尤為突出。政府理應(yīng)充分發(fā)揮其職能，利用政策引導(dǎo)、完善住房保障法律制度。關(guān)于政策的導(dǎo)向和保障作用之發(fā)揮，政府應(yīng)著力于以下方面。

首先，擴(kuò)大保障人群。鑒于我國(guó)目前中低收入人群基數(shù)大、住房問(wèn)題依然是居民生活首要難題的情況，住房保障覆蓋面必須擴(kuò)大。首先改革保障人群收入標(biāo)準(zhǔn)，將中等收入有住房需要的家庭、大學(xué)生等中青年住房困難群體等納入住房保障范圍內(nèi)，并根據(jù)不同的收入情況定性分類，以“階梯式”方式提供住房保障，特殊困難者或最低生活保障直接配給保障房源，中低收入者以售為主配建保障房并提供購(gòu)房補(bǔ)貼，中等收入者直接提供租賃補(bǔ)貼，做到有限資源的最優(yōu)分配。

其次，定期信息公開(kāi)。政府應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮職能，對(duì)保障性住房的成本和價(jià)格定期公示，公布經(jīng)適房等保障性住房的銷(xiāo)售情況及購(gòu)房者情況，同時(shí)發(fā)揮公眾的監(jiān)督力量，以保證其健康運(yùn)行。另外，需加大保障性住房現(xiàn)有制度和政策的宣傳力度，讓符合條件且需要入住保障房的居民及時(shí)了解相關(guān)信息，同時(shí)還可以對(duì)不符合條件的住房者予以懲戒，起到警示作用。

最后，保障資金來(lái)源。保障性住房體系的資金應(yīng)以國(guó)家財(cái)政為主導(dǎo)。首先建立專門(mén)的住房金融機(jī)構(gòu)，為中低收入群體購(gòu)房給予貸款等多元化的優(yōu)惠和幫助通過(guò)多種方式籌集資金，同時(shí)吸引民營(yíng)資本進(jìn)入，形成強(qiáng)有力的公共住房資金來(lái)源。通過(guò)強(qiáng)制性手段規(guī)定以土地出讓收入、公有住房出售收入作為保障資金的重要來(lái)源，并設(shè)立專門(mén)的保障房資金，實(shí)現(xiàn)專款專用。最后，可由政府部門(mén)作為主管單位，設(shè)立保障資金專項(xiàng)基金會(huì)，派專人監(jiān)督和管理，廣泛接受社會(huì)捐贈(zèng)。

[1]劉繼同.社會(huì)福利制度戰(zhàn)略升級(jí)與構(gòu)建中國(guó)特色福利社會(huì)[J].東岳論叢,2009(1).

[2]馬曉琳.我國(guó)廉租住房制度建設(shè)問(wèn)題研究[D].長(zhǎng)春：東北師范大學(xué)碩士學(xué)位論文,2008.

[3]陳琛.經(jīng)濟(jì)適用房購(gòu)買(mǎi)對(duì)象錯(cuò)位問(wèn)題的分析及解決對(duì)策[J].住宅產(chǎn)業(yè),2008(10).

[4]住房城鄉(xiāng)建設(shè)部采取措施加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)適用住房管理[J].中國(guó)勘察設(shè)計(jì),2010(6).

[5]鞏傳寶.我國(guó)城鎮(zhèn)住房保障制度研究[D].濟(jì)南：山東大學(xué)碩士學(xué)位論文,2008.

[責(zé)任編輯許昌]

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1000-2359(2011)05-0126-03

2011-02-16