張百茹

（遼寧大學(xué)法學(xué)院，沈陽(yáng) 110036）

我國(guó)海外投資監(jiān)管立法與實(shí)踐研究

張百茹

（遼寧大學(xué)法學(xué)院，沈陽(yáng) 110036）

在金融危機(jī)背景下，如何進(jìn)行海外投資監(jiān)管以更好地控制和規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，成為當(dāng)前立法的一項(xiàng)重要工作。分析我國(guó)海外投資監(jiān)管立法及其實(shí)踐的現(xiàn)狀，研究現(xiàn)有的立法資源，結(jié)合實(shí)踐中具有典型性的案例，指出其中存在的立法體系不合理、內(nèi)容繁雜滯后、立法位階低、執(zhí)行不力、事后監(jiān)管缺位等問(wèn)題。根據(jù)我國(guó)具體情況，借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，在立法與實(shí)踐的相關(guān)方面提出完善我國(guó)海外投資監(jiān)管實(shí)踐的建議。

海外投資;投資監(jiān)管;立法體系;立法位階;事后監(jiān)管;核準(zhǔn)制;備案制

海外投資是我國(guó)實(shí)行對(duì)外開(kāi)放政策和利用國(guó)內(nèi)國(guó)際兩種資源、兩個(gè)市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化的重要方式［1－2］。2009年，我國(guó)非金融類(lèi)境外投資總額達(dá)到433億美元，比上年增長(zhǎng)了6.5%，為歷史最高水平。近年來(lái)，國(guó)家外匯管理局對(duì)海外投資外匯管理的政策不斷進(jìn)行調(diào)整，企業(yè)用人民幣資金購(gòu)匯進(jìn)行境外投資已經(jīng)沒(méi)有任何障礙，滿(mǎn)足了企業(yè)的融資需求，促進(jìn)了海外投資的發(fā)展［3］。對(duì)有資金實(shí)力的企業(yè)來(lái)說(shuō)，當(dāng)前是通過(guò)海外并購(gòu)整合實(shí)現(xiàn)企業(yè)跨越式成長(zhǎng)的歷史性機(jī)遇期。

一、我國(guó)海外投資監(jiān)管立法與實(shí)踐現(xiàn)狀

海外投資監(jiān)管，顧名思義就是政府通過(guò)行政手段對(duì)海外投資企業(yè)進(jìn)行監(jiān)督和管理。對(duì)于投資母國(guó)來(lái)說(shuō)，其海外投資通常會(huì)對(duì)本國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展產(chǎn)生積極和消極的雙重影響:在一般情況下，海外投資作為一國(guó)重要的國(guó)際經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，對(duì)該國(guó)參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)、促進(jìn)本國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有積極作用;然而海外投資畢竟是一項(xiàng)高風(fēng)險(xiǎn)、高度專(zhuān)業(yè)化的活動(dòng)，投資企業(yè)倘若對(duì)此缺乏深入了解和必要的專(zhuān)業(yè)知識(shí)，置高風(fēng)險(xiǎn)于不顧，則很可能招致巨額損失，對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生不良影響［4］。國(guó)資委為了保障中央企業(yè)財(cái)產(chǎn)的安全，避免企業(yè)盲目投資導(dǎo)致過(guò)大的風(fēng)險(xiǎn)，針對(duì)央企投資沖動(dòng)連續(xù)進(jìn)行預(yù)警，并表示將從2010年開(kāi)始在中央企業(yè)全面推行經(jīng)濟(jì)增加值考核，以引導(dǎo)企業(yè)規(guī)范投資行為。

1.立法體系現(xiàn)狀

我國(guó)的海外投資最早可以追溯到1979年，近三十年來(lái)我國(guó)陸續(xù)頒布了一些海外投資監(jiān)管法規(guī)，但目前我國(guó)海外投資監(jiān)管立法存在如下問(wèn)題:

首先，迄今為止，我國(guó)已經(jīng)建立起對(duì)外直接投資統(tǒng)計(jì)制度、年檢制度、綜合績(jī)效評(píng)價(jià)制度和國(guó)別投資經(jīng)營(yíng)障礙報(bào)告制度等。在立法主體方面，與境外投資管理相關(guān)的規(guī)定散見(jiàn)于各類(lèi)政府規(guī)章之中，大量存在的是國(guó)務(wù)院及其主管部門(mén)制定的行政法規(guī)和部門(mén)規(guī)章，甚至還有尚未向社會(huì)公布的內(nèi)部文件，其重點(diǎn)涉及投資審批、稅收、外匯、國(guó)有資產(chǎn)等方面。立法過(guò)程中，表現(xiàn)出法律文件頒布機(jī)關(guān)多、文件散亂、時(shí)限和效力各不相同的狀況，缺乏權(quán)威性和透明度。一方面，海外投資監(jiān)管立法位階低，權(quán)威性不強(qiáng);另一方面，這直接造成了海外投資者之間的不平等，影響了法律的統(tǒng)一實(shí)施［5］。因其效率優(yōu)先的原則使然，部門(mén)立法總是本能地?cái)U(kuò)張自身的權(quán)利和利益，各部門(mén)各司其職、各施其政，相互的有機(jī)聯(lián)系不足，甚至存在相互抵觸的現(xiàn)象，缺乏穩(wěn)定性和系統(tǒng)性。這既不利于海外投資者及時(shí)了解和遵循相關(guān)法律法規(guī)，又不利于國(guó)家對(duì)海外投資的監(jiān)管。

其次，我國(guó)通常是在海外投資某方面的問(wèn)題已經(jīng)很?chē)?yán)重時(shí)，才由相關(guān)部門(mén)發(fā)布一個(gè)管理辦法，在海外投資立法方面存在很?chē)?yán)重的滯后性，無(wú)法適應(yīng)目前蓬勃發(fā)展的海外投資速度和規(guī)模［6］。例如，我國(guó)在海外投資財(cái)務(wù)管理方面曾普遍存在嚴(yán)重問(wèn)題，諸如財(cái)務(wù)制度本身不完善、相關(guān)政策執(zhí)行不嚴(yán)格、內(nèi)部財(cái)務(wù)運(yùn)行不規(guī)范、業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)與財(cái)務(wù)脫節(jié)現(xiàn)象嚴(yán)重等?？梢哉f(shuō)，不良的財(cái)務(wù)管理在當(dāng)時(shí)已成為我國(guó)境外投資企業(yè)順利發(fā)展的主要障礙，而直到1996年7月才由財(cái)政部發(fā)布了《境外投資財(cái)務(wù)管理暫行辦法》進(jìn)行規(guī)制。

2.監(jiān)管體制現(xiàn)狀

近年來(lái)，我國(guó)對(duì)外投資監(jiān)管體制的改革力度越來(lái)越大，已經(jīng)取得了長(zhǎng)足的進(jìn)展。比如撤銷(xiāo)國(guó)家經(jīng)貿(mào)委和外經(jīng)貿(mào)部另組建商務(wù)部以解決多頭管理的問(wèn)題;改項(xiàng)目審批制為核準(zhǔn)制;取消外匯風(fēng)險(xiǎn)審查，放寬購(gòu)匯限制，全面下放外匯資金來(lái)源審查權(quán)限，滿(mǎn)足企業(yè)融資需求等。商務(wù)部于2009年3月16日發(fā)布了《境外投資管理辦法》，規(guī)定由商務(wù)部和省級(jí)商務(wù)主管部門(mén)對(duì)企業(yè)境外投資實(shí)行核準(zhǔn)，僅保留了商務(wù)部對(duì)少數(shù)重大境外投資的核準(zhǔn)權(quán)限;同時(shí)，對(duì)外投資的核準(zhǔn)程序也大大簡(jiǎn)化，絕大部分境外投資企業(yè)只需遞交一張申請(qǐng)表，即可在3個(gè)工作日內(nèi)獲得《企業(yè)境外投資證書(shū)》，減少程序簡(jiǎn)化內(nèi)容，增加了核準(zhǔn)的可操作性和透明度。這些改革措施很大一部分是針對(duì)事前監(jiān)管的，而我國(guó)海外投資的事后監(jiān)管卻一直處于缺位狀態(tài)，雖然建立了一些規(guī)章制度，但這些僅有的規(guī)章制度也大多流于形式，在實(shí)踐中可操作性較差［7］?！毒惩馔顿Y管理辦法》規(guī)定，商務(wù)主管部門(mén)主要對(duì)是否影響雙邊政治和經(jīng)貿(mào)關(guān)系、是否損害國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全、是否違反國(guó)際義務(wù)、是否存在惡性競(jìng)爭(zhēng)等進(jìn)行核準(zhǔn)，境外投資經(jīng)濟(jì)技術(shù)可行性由企業(yè)自行負(fù)責(zé)。

我國(guó)的國(guó)有企業(yè)因其規(guī)模經(jīng)濟(jì)和成本優(yōu)勢(shì)而具備了雄厚實(shí)力，一直是我國(guó)海外投資的主導(dǎo)力量。然而長(zhǎng)期以來(lái)，國(guó)資委對(duì)企業(yè)投資后行為的行業(yè)指引不夠完善，投資決策管理不夠科學(xué)，企業(yè)法人治理機(jī)制不夠健全，投資目標(biāo)管理不夠明確，導(dǎo)致項(xiàng)目虧損、大量國(guó)有資產(chǎn)流失海外［8］。既存監(jiān)管措施（如清產(chǎn)核資、產(chǎn)權(quán)登記、年度檢查、上報(bào)子企業(yè)財(cái)務(wù)決算報(bào)表等）主要依靠企業(yè)的自覺(jué)而產(chǎn)生效力，對(duì)監(jiān)管對(duì)象缺乏有效制約。隨著美國(guó)次貸危機(jī)演變成全球金融危機(jī)，我國(guó)企業(yè)的海外投資大都遭受了巨大的損失。中國(guó)平安投資富通的虧損，導(dǎo)致280億元人民幣的投資市值僅剩下約10億元。中國(guó)鋁業(yè)集團(tuán)自2008年1月聯(lián)合美國(guó)鋁業(yè)收購(gòu)了力拓英國(guó)上市公司約12%的股份，成為力拓的單一最大股東之后，這一全球第三大礦產(chǎn)資源公司的股價(jià)隨著國(guó)際鋼鐵市場(chǎng)行情一路下行;2008年11月25日，必和必拓宣布放棄收購(gòu)力拓的計(jì)劃，更導(dǎo)致力拓股價(jià)大跌37%。在這個(gè)時(shí)期，正好英鎊的匯率發(fā)生大幅下跌，導(dǎo)致中鋁的投資除市值縮水外，還承受了很大的匯率損失壓力。按照2008年11月25日收盤(pán)的股價(jià)以及匯率計(jì)算，中鋁的這筆投資價(jià)值約為172億元人民幣，這意味著中國(guó)目前最大的一筆海外投資已經(jīng)損失了750億元人民幣［9］。

二、我國(guó)海外投資監(jiān)管立法與實(shí)踐的完善策略

1.進(jìn)一步完善核準(zhǔn)制，擴(kuò)大備案制適用范圍

海外投資將國(guó)內(nèi)企業(yè)融入國(guó)際經(jīng)營(yíng)之中，國(guó)家可控制的余地相對(duì)于其在國(guó)內(nèi)經(jīng)營(yíng)要小，而企業(yè)面臨的競(jìng)爭(zhēng)壓力比在國(guó)內(nèi)經(jīng)營(yíng)要大，遇到的商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)和政治風(fēng)險(xiǎn)幾率高、強(qiáng)度大，不安全因素多。對(duì)一些投資項(xiàng)目進(jìn)行相對(duì)嚴(yán)格的事前審批是維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全的必然要求，可以預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)、減少損失，將海外投資的消極影響降低到最小程度。對(duì)于一些不影響國(guó)民經(jīng)濟(jì)安全的海外投資項(xiàng)目，可以逐步向備案制轉(zhuǎn)變［10］。從公平角度而言，應(yīng)當(dāng)考慮對(duì)不同性質(zhì)的投資主體采用不同的事前監(jiān)管制度。對(duì)國(guó)有企業(yè)的監(jiān)管應(yīng)當(dāng)更加嚴(yán)格，建議沿用核準(zhǔn)制;對(duì)民營(yíng)企業(yè)等投資主體應(yīng)設(shè)定相對(duì)寬松的核準(zhǔn)期限。這樣既可以嚴(yán)防國(guó)有資產(chǎn)流失的情況發(fā)生，又可以促進(jìn)非公有制企業(yè)的發(fā)展。

2.加強(qiáng)對(duì)境外投資的引導(dǎo)和服務(wù)工作

《境外投資管理辦法》規(guī)定發(fā)布《對(duì)外投資合作國(guó)別（地區(qū)）指南》，并建設(shè)“對(duì)外投資與合作信息服務(wù)系統(tǒng)”，旨在為駐外經(jīng)商機(jī)構(gòu)及時(shí)提供咨詢(xún)和信息服務(wù)［11］。這體現(xiàn)了相關(guān)部門(mén)在海外投資監(jiān)管中不斷便利化、管理和服務(wù)相結(jié)合以及權(quán)責(zé)一致的原則。應(yīng)當(dāng)繼續(xù)根據(jù)形勢(shì)發(fā)展需要，及時(shí)調(diào)整完善《對(duì)外投資管理辦法》的內(nèi)容，利用多雙邊經(jīng)貿(mào)磋商機(jī)制或投資促進(jìn)工作機(jī)制促進(jìn)對(duì)外投資，與有關(guān)國(guó)家簽訂雙邊投資促進(jìn)保護(hù)協(xié)定和避免雙重征稅協(xié)定，加強(qiáng)政府間的溝通交流，創(chuàng)造良好的國(guó)際環(huán)境，不斷推進(jìn)境外投資便利化，支持企業(yè)更加積極穩(wěn)妥地“走出去”。

3.加強(qiáng)事后監(jiān)管，防范投資風(fēng)險(xiǎn)

我國(guó)對(duì)海外投資進(jìn)行監(jiān)管實(shí)質(zhì)上是為了降低海外投資風(fēng)險(xiǎn)，保障海外投資積極、穩(wěn)妥、健康地發(fā)展，旨在力求將問(wèn)題解決在萌芽狀態(tài)，因此，政府應(yīng)當(dāng)改變過(guò)去重視事前監(jiān)管、輕視事后管理的做法，注重對(duì)企業(yè)“走出去”之后的全方位監(jiān)管［12］。商務(wù)部和國(guó)家外匯管理局于2009年12月28日發(fā)布的《關(guān)于境外投資聯(lián)合年檢工作有關(guān)事項(xiàng)的通知》對(duì)年檢的內(nèi)容和程序等問(wèn)題進(jìn)行了進(jìn)一步法律調(diào)整，但是除了對(duì)海外投資公司的財(cái)務(wù)、經(jīng)營(yíng)狀況進(jìn)行監(jiān)督之外，還應(yīng)彌補(bǔ)對(duì)離岸公司的監(jiān)管空白，實(shí)現(xiàn)對(duì)企業(yè)海外投資的全面引導(dǎo)和保護(hù)，幫助其防范單憑企業(yè)一己之力難以防范的風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)一步改善企業(yè)的投資環(huán)境。

（1）充分發(fā)揮各方對(duì)海外投資的監(jiān)管作用。政府應(yīng)當(dāng)做好海外投資審查工作，同時(shí)授權(quán)我國(guó)相關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì)和駐外商務(wù)機(jī)構(gòu)調(diào)查我國(guó)海外投資企業(yè)以及各種離岸公司是否有逃匯及其他違法經(jīng)營(yíng)行為，指導(dǎo)駐在國(guó)投資企業(yè)的建立和運(yùn)作，對(duì)于重點(diǎn)國(guó)家及地區(qū)的投資企業(yè)，應(yīng)當(dāng)向商務(wù)部提交定期或不定期報(bào)告。國(guó)有企業(yè)和投資額較大的民營(yíng)企業(yè)，要根據(jù)不同類(lèi)型的投資提供相應(yīng)的材料以供審查，如決案書(shū)及附屬明細(xì)表、外匯債券報(bào)告書(shū)等。應(yīng)建立和健全國(guó)有資產(chǎn)投資風(fēng)險(xiǎn)管理體制、盈虧公開(kāi)透明的體制以及激勵(lì)約束機(jī)制。同時(shí)，在全球化趨勢(shì)日趨明顯的今天，提高監(jiān)管有效性的一個(gè)重要方法就是加強(qiáng)各國(guó)監(jiān)管當(dāng)局的合作，進(jìn)行跨境監(jiān)管協(xié)調(diào)。

（2）完善問(wèn)責(zé)制度，對(duì)違法違章投資者采取制裁措施。一個(gè)成熟健全的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)，首先是一個(gè)責(zé)任社會(huì)，理清決策失誤者的過(guò)失并予以追責(zé)是國(guó)際社會(huì)的慣例。對(duì)企業(yè)可以采取警告、取消稅收等財(cái)政金融優(yōu)惠措施、暫時(shí)終止其接受支付資格、取消其海外投資許可證等方法進(jìn)行問(wèn)責(zé);對(duì)嚴(yán)重經(jīng)營(yíng)不善導(dǎo)致投資巨額損失的企業(yè)，可以建議其撤資并追究相關(guān)人員的責(zé)任。對(duì)國(guó)有企業(yè)而言，還要對(duì)國(guó)資委追究未履行好監(jiān)管職責(zé)的責(zé)任。國(guó)資委應(yīng)當(dāng)向全體納稅人公告，或由全國(guó)兩會(huì)予以專(zhuān)題審議，并依法追究相關(guān)責(zé)任人決策失誤的責(zé)任。

［1］余勁松，周成新．國(guó)際投資法［M］．北京:法律出版社，2007．

［2］曹建明，丁偉．海外直接投資法律問(wèn)題比較研究［M］．上海:華東理工大學(xué)出版社，1995．

［3］梁開(kāi)銀，盧荊享．論中國(guó)海外投資監(jiān)管立法的完善［J］．河北法學(xué)，1999（4）:31－34．

［4］鄒淑環(huán)．我國(guó)海外投資審批與監(jiān)管制度的建立與完善［J］．現(xiàn)代財(cái)經(jīng)，2000（2）:45－48．

［5］潘陽(yáng)．論我國(guó)海外投資立法的完善［J］．理論探索，2008（2）:23－26．

［6］梁沛沛．我國(guó)企業(yè)“走出去”面臨的風(fēng)險(xiǎn)與對(duì)策［J］．山東省農(nóng)業(yè)管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2008（2）:84－86．

［7］談蕭．韓國(guó)海外投資法制評(píng)析及啟示［J］．國(guó)際貿(mào)易問(wèn)題，2006（9）:120－124．

［8］謝慶勇．企業(yè)對(duì)外直接投資的風(fēng)險(xiǎn)分析［J］．商業(yè)時(shí)代，2007（11）:31－32．

［9］信息時(shí)報(bào)．中鋁投資力拓浮虧750億元股價(jià)比收購(gòu)時(shí)跌逾75% ［EB/OL］．［2008－11－28］．http://ccnews．people．com．cn/GB/87326/8429367．html．

［10］羅向晗．完善我國(guó)境外投資審批制度的法律思考［J］．福建金融管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2006（1）:56－61．

［11］王增濤．我國(guó)對(duì)外直接投資的監(jiān)督與管理［J］．改革，2005（3）:78－82．

［12］曹穎杰．我國(guó)企業(yè)應(yīng)對(duì)國(guó)際貿(mào)易摩擦與“走出去”發(fā)展戰(zhàn)略［J］．沈陽(yáng)工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào):社會(huì)科學(xué)版，2010 （1）:24－27．

Research on legislation and practice of Chinese overseas investment supervision and control

ZHANG Bai-ru
（School of Law，Liaoning University，Shenyang 110036，China）

Under the background of financial crisis，how to execute overseas investment supervision in order to control and avoid risks is an important task of legislation nowadays．The status quo of legislation and practice of overseas investment supervision in China is analyzed，the existing legislation resource is studied，and the problems in it are pointed out combined with the typical cases in practice，such as the irrational system of legislation，the miscellaneous and laggard content，the low rank of legislation，the imperfect implementation，and the lack of after-supervision．According to the specific situation in China and experience of other countries for reference，suggestions of perfecting the practice of overseas investment supervision in China are proposed from related aspects of legislation and practice．

overseas investment;investment supervision and control;legislation system;legislation rank; post-supervision;sanction mode;record mode

D 996.4

A

1674－0823（2011）01－0071－03

2010－02－02

張百茹（1986－），女，黑龍江哈爾濱人，碩士生，主要從事國(guó)際法等方面的研究。

（責(zé)任編輯:郭曉亮）