范 毅

(山西省水土保持生態(tài)環(huán)境建設(shè)中心)

淤地壩是黃土高原地區(qū)治理水土流失的重要措施之一。至2010年底，山西省共建淤地壩近4.5萬(wàn)座，總控制面積5 970 km2，已淤地10.47萬(wàn) hm2。這些工程，對(duì)控制我省的水土流失，減少入黃泥沙，改善當(dāng)?shù)厝罕姷纳a(chǎn)生活及交通條件，促進(jìn)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，發(fā)揮了積極作用。但現(xiàn)有的淤地壩工程，普遍存在設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)低、年久老化失修、損壞現(xiàn)象嚴(yán)重等問(wèn)題，安全度汛形勢(shì)不容樂(lè)觀。有些淤地壩已達(dá)到甚至超過(guò)小型水庫(kù)規(guī)模，但設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)卻低于小型水庫(kù)，一旦遭遇暴雨洪水，安全隱患極大。因此，進(jìn)一步做好淤地壩防汛工作意義重大。

山西省各級(jí)水行政管理部門(mén)每年都要安排部署防汛準(zhǔn)備、組織防汛檢查、處置度汛中存在的各種險(xiǎn)情和災(zāi)情等安全防范措施。但從總體來(lái)說(shuō)，目前淤地壩的防汛工作還處于相對(duì)被動(dòng)的工作狀態(tài)，很有必要通過(guò)出臺(tái)國(guó)家層面的淤地壩防汛指導(dǎo)意見(jiàn)，加大宣傳力度，增強(qiáng)防汛意識(shí)，依靠先進(jìn)的技術(shù)手段創(chuàng)新管理模式，對(duì)工程建設(shè)及運(yùn)行期的防汛安全進(jìn)行科學(xué)預(yù)報(bào)，從而完善淤地壩防汛的各項(xiàng)工作。

1 經(jīng)驗(yàn)與做法

1.1 嚴(yán)格落實(shí)防汛責(zé)任制

落實(shí)防汛責(zé)任制是淤地壩安全度汛的重要組織保證。我省將淤地壩防汛納入整體防汛管理體系，實(shí)行行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，要求每座骨干壩和中型淤地壩必須明確行政責(zé)任人、技術(shù)負(fù)責(zé)人和具體管護(hù)人員，行政責(zé)任人由鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，技術(shù)負(fù)責(zé)人由縣水利局領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，具體管護(hù)人員選用責(zé)任心強(qiáng)、經(jīng)過(guò)專(zhuān)門(mén)培訓(xùn)、能負(fù)起責(zé)任的人員擔(dān)任，從而做到了層層落實(shí)，責(zé)任到人。

1.2 掌握淤地壩運(yùn)行狀況，及時(shí)排除重大安全隱患

近幾年來(lái)，我省每年都要分幾次對(duì)全省骨干壩、中型壩運(yùn)行現(xiàn)狀進(jìn)行大排查、大檢查，加強(qiáng)了監(jiān)管，摸清了底子，為一系列政策文件的出臺(tái)積累下了第一手資料。近年來(lái)已完成67座下游有村莊、學(xué)校、工礦企業(yè)等重要設(shè)施的大中型病險(xiǎn)淤地壩的應(yīng)急除險(xiǎn)加固工作。

1.3 創(chuàng)新機(jī)制，落實(shí)管護(hù)責(zé)任和資金

2003年，全省推廣了臨汾市汾西縣“護(hù)壩田”典型經(jīng)驗(yàn)，即“一田三專(zhuān)”管護(hù)模式，以“護(hù)壩田”收入作為淤地壩工程管理和維護(hù)的資金來(lái)源，采用專(zhuān)項(xiàng)資金、專(zhuān)門(mén)管理、專(zhuān)業(yè)隊(duì)伍的方式對(duì)淤地壩進(jìn)行管護(hù)。2009年，臨汾市大寧縣將淤地壩管護(hù)經(jīng)費(fèi)納入縣級(jí)財(cái)政預(yù)算，具體補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn):骨干壩每座每年600元，中型淤地壩每座每年400元，小型淤地壩每座每年200元。我們?cè)谌》秶鷥?nèi)又大力推廣了大寧縣這一先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。目前，全省凡是建有淤地壩的縣，都出臺(tái)了類(lèi)似的管護(hù)辦法，并依照各自的地方財(cái)政狀況，落實(shí)了管護(hù)經(jīng)費(fèi)。

1.4 強(qiáng)化防汛預(yù)案，落實(shí)責(zé)任主體

省水利廳出臺(tái)文件，要求各縣制定全縣淤地壩防汛搶險(xiǎn)應(yīng)急預(yù)案，拿出切實(shí)可行的“防、撤、搶”方案。對(duì)下游有村莊、學(xué)校、廠礦等重要設(shè)施的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要建檔管理，制定單壩預(yù)案，確定專(zhuān)人管護(hù)。

我們?cè)诜e極爭(zhēng)取有關(guān)部門(mén)資金對(duì)病險(xiǎn)淤地壩除險(xiǎn)加固的同時(shí)，按照“誰(shuí)批準(zhǔn)、誰(shuí)負(fù)責(zé)，誰(shuí)造成危險(xiǎn)、誰(shuí)排除”的原則，查明責(zé)任主體，落實(shí)安全運(yùn)行管護(hù)責(zé)任。

對(duì)非水利部門(mén)、單位或鄉(xiāng)村集體建設(shè)的淤地壩，由投資方負(fù)責(zé)其安全運(yùn)行監(jiān)管工作。

對(duì)水利部門(mén)建設(shè)、已被其他單位或部門(mén)占用而改變功能和用途的淤地壩，由屬地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通知有關(guān)單位或部門(mén)對(duì)其安全運(yùn)行負(fù)責(zé)，相關(guān)安檢部門(mén)監(jiān)管，排除隱患;因煤炭開(kāi)采造成淤地壩安全隱患的，由損壞方拿出排險(xiǎn)方案，出資修復(fù);同時(shí)占用者和損壞者要對(duì)水土保持設(shè)施進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。

水利部門(mén)建設(shè)的淤地壩，如果建成后在庫(kù)區(qū)和下游河道又建設(shè)了村莊、學(xué)校、廠礦等重要設(shè)施，出現(xiàn)人口聚居的，由批準(zhǔn)單位負(fù)責(zé)拆遷安置工作，并責(zé)成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)日常安全和防汛工作。如果建前已有村莊、廠礦等重要設(shè)施的，屬地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要建檔管理，編制應(yīng)急預(yù)案，落實(shí)管護(hù)人員。水行政主管部門(mén)根據(jù)具體情況采取綜合措施，確保淤地壩防汛安全萬(wàn)無(wú)一失。

1.5 多措并舉，防患于未然

凡在建壩下游溝道一定距離、一定高度范圍內(nèi)有廠礦、村莊等重要設(shè)施的，我們不再規(guī)劃建設(shè)淤地壩;對(duì)已經(jīng)批復(fù)但尚未實(shí)施的淤地壩，全部重新調(diào)整壩址;凡擬在已建淤地壩庫(kù)區(qū)和下游河道建設(shè)工礦、村莊、學(xué)校等重要設(shè)施的，需經(jīng)水行政主管部門(mén)論證批準(zhǔn)。

省水利廳水土保持局專(zhuān)門(mén)成立了防汛科，加強(qiáng)淤地壩安全管理。每年汛前成立淤地壩工程防汛領(lǐng)導(dǎo)組織機(jī)構(gòu)，汛期24 h防汛值班。凡涉及有骨干壩、中型淤地壩工程的各市水保部門(mén)也設(shè)置相應(yīng)的淤地壩防汛辦公室，建立健全防汛值班制度。

2 存在的問(wèn)題

2.1 防汛管理體制不完善

現(xiàn)行市、縣淤地壩防汛管理體制仍是以水保系統(tǒng)為基礎(chǔ)，各級(jí)水保部門(mén)是淤地壩防汛的日常管理單位，淤地壩防汛還沒(méi)有真正納入各地防汛管理體系。淤地壩防汛工作大多局限于水保系統(tǒng)內(nèi)，組建的淤地壩防汛領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦公室多數(shù)沒(méi)有和當(dāng)?shù)胤姥垂芾頇C(jī)構(gòu)進(jìn)行有機(jī)協(xié)調(diào)與銜接。單靠各級(jí)水保部門(mén)甚至水保部門(mén)的一個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)很難完成繁重的淤地壩防汛管理任務(wù)。各級(jí)防汛部門(mén)沒(méi)有把淤地壩防汛工作與水庫(kù)堤防防汛、山洪地質(zhì)災(zāi)害預(yù)防同等對(duì)待，沒(méi)有實(shí)行同步部署，同步落實(shí)，同步考核。部分縣沒(méi)能把淤地壩防汛資金投入、物資儲(chǔ)備等納入當(dāng)?shù)刎?cái)政預(yù)算，直接影響了淤地壩防汛工作的正常開(kāi)展。主要原因是地方水利(水務(wù))和水保單位在防汛責(zé)、權(quán)等方面不清晰，并且在認(rèn)識(shí)方面存在著差異。地方政府普遍認(rèn)為淤地壩建設(shè)在千溝萬(wàn)壑里，是群眾性工程，以攔泥淤地為主，而且長(zhǎng)期處于老百姓使用、管護(hù)的狀態(tài)，沒(méi)有管護(hù)防汛資金保障，因此對(duì)防洪重視不夠。

2.2 非工程措施和應(yīng)急能力建設(shè)有待進(jìn)一步完善

近年來(lái)，我省黃河流域基本未發(fā)生過(guò)大的汛情，淤地壩下游大都沒(méi)有重要設(shè)施，一些地方干部群眾有麻痹?xún)e幸思想，一些工程的防洪預(yù)案不夠完善，“防、撤、搶”措施有待進(jìn)一步落實(shí)。淤地壩大都分布在人煙稀少、交通不便的偏僻支毛溝中，缺乏必要的通訊、預(yù)警系統(tǒng)，也給防汛和管理帶來(lái)了一定困難。一些地方甚至沒(méi)有制定有效防洪預(yù)案。各縣(市、區(qū))雖落實(shí)了淤地壩總的度汛預(yù)案，但個(gè)別縣沒(méi)有編制有效的單壩“防、撤、搶”度汛預(yù)案。護(hù)壩人員管護(hù)業(yè)務(wù)不熟悉，有些縣(市、區(qū))放水建筑物堵塞而未及時(shí)清理，臥管孔蓋缺失現(xiàn)象嚴(yán)重。

2.3 特殊的地理區(qū)位和水情條件加大了防汛壓力

黃土高原地區(qū)特別是黃土丘陵溝壑區(qū)，氣候干旱，降水稀少，但局部短時(shí)高強(qiáng)度暴雨時(shí)有發(fā)生，一兩場(chǎng)暴雨的雨量就超過(guò)了全年降水量的40%以上。加之山高坡陡、地形破碎、植被稀少，洪水暴漲暴落，極容易形成洪水災(zāi)害。近年來(lái)氣候異常，極端天氣頻發(fā)，局部發(fā)生高強(qiáng)度暴雨洪水機(jī)率大增，淤地壩防汛形勢(shì)日趨嚴(yán)峻。

3 幾點(diǎn)建議

3.1 完善制度與辦法

建議以國(guó)家防總名義，專(zhuān)門(mén)出臺(tái)國(guó)家層面的淤地壩防汛指導(dǎo)意見(jiàn)，強(qiáng)化淤地壩管理責(zé)任，明確將淤地壩防汛納入水利防汛體系，防汛責(zé)任由各級(jí)政府負(fù)責(zé)，各級(jí)可以制訂實(shí)施細(xì)則;明確要求當(dāng)?shù)亟⒂俚貕尉S修養(yǎng)護(hù)基金，基金來(lái)源主要包括中央和地方各級(jí)財(cái)政安排、淤地壩收益提成、征收礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)等;流域機(jī)構(gòu)代表水利部主要抓好規(guī)劃的編制，確定淤地壩建設(shè)、管理的重點(diǎn)和發(fā)展方向，抓好標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)程、規(guī)范性文件的制定，推進(jìn)淤地壩防汛工作科學(xué)化，實(shí)現(xiàn)流域治理開(kāi)發(fā)與區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的有機(jī)統(tǒng)一。

3.2 加大宣傳力度，增強(qiáng)淤地壩防汛意識(shí)

結(jié)合汛前檢查和全年防汛抗旱安排，精心策劃，突出重點(diǎn)，認(rèn)真做好每年的防汛宣傳。在淤地壩所在縣廣泛開(kāi)展以“水保防汛，安全大家”為主題的淤地壩防汛宣傳日活動(dòng)。利用各類(lèi)活動(dòng)向廣大群眾分發(fā)宣傳資料、宣傳畫(huà)冊(cè)及制作宣傳板面、懸掛宣傳條幅、安全咨詢(xún)等，做好淤地壩安全宣傳教育工作。同時(shí)要?jiǎng)訂T全社會(huì)積極投入淤地壩防汛行動(dòng)，鼓勵(lì)社會(huì)各界積極支持和參與防汛工作，凝成齊抓共防的工作合力。要主動(dòng)與同級(jí)黨委、政府宣傳主管部門(mén)和社會(huì)媒體溝通，確保宣傳渠道暢通，及時(shí)客觀、真實(shí)、準(zhǔn)確地發(fā)布汛情信息，實(shí)時(shí)掌握防汛熱點(diǎn)和焦點(diǎn)問(wèn)題。要廣泛開(kāi)展淤地壩防汛抗旱減災(zāi)宣傳教育，努力提升全民防災(zāi)減災(zāi)意識(shí)，全面提高群眾防災(zāi)避險(xiǎn)和自救互救能力。

3.3 加強(qiáng)淤地壩防汛預(yù)報(bào)等技術(shù)研究

建議在汛期要加強(qiáng)氣象水文預(yù)報(bào)和防汛指揮平臺(tái)建設(shè)，提高汛情監(jiān)測(cè)、預(yù)報(bào)、預(yù)警和指揮決策支持水平，不斷提高科學(xué)防洪能力。編制小流域壩系設(shè)計(jì)、施工規(guī)范，保證淤地壩建設(shè)始終以小流域?yàn)閱卧_(kāi)展壩系建設(shè)，避免單壩建設(shè)，以便更好地控制洪水和攔截泥沙，減少洪水災(zāi)害的威脅，最大程度地提高淤地壩防汛能力。對(duì)壩系建設(shè)的防洪標(biāo)準(zhǔn)、洪水泥沙分析、淤地壩降級(jí)與報(bào)廢標(biāo)準(zhǔn)、淤地壩長(zhǎng)期管護(hù)與安全運(yùn)行、淤地壩防汛預(yù)報(bào)等進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)研究。同時(shí)，對(duì)各地淤地壩防汛管理的成功經(jīng)驗(yàn)和先進(jìn)的技術(shù)手段進(jìn)行調(diào)查總結(jié)，逐步形成淤地壩防汛技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系和制度體系，推進(jìn)淤地壩防汛工作向標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化發(fā)展。