田釩平

(西南民族大學 法學院，四川 成都610225)

妥善協(xié)調和處理民族關系問題，構建平等、團結、互助、和諧的民族關系，始終是我國維護社會和諧和國家穩(wěn)定，實現(xiàn)各民族共同繁榮發(fā)展的重大問題。在多元、開放的復雜社會，法治是最重要的社會調整機制。在法治化進程中，落實“各民族一律平等”的憲法原則以及相應的優(yōu)惠政策和特別措施，是協(xié)調和處理民族關系問題的關鍵。但是，實踐中由于對民族平等的政策目標、實質內涵及其實現(xiàn)路徑的認識存在較大分歧，使得這一問題并沒有得到很好地處理，在一定程度上制約著團結互助局面的形成與和諧憲政秩序的建構。為此，有必要深化對作為原則與目標的民族平等的基本內涵以及制度構造問題的認識。

一、公民權利、群體權利與特別保護政策的根本目標

基于馬克思主義民族平等觀的解讀，一般認為，從主體角度分析，民族平等包括兩個方面的內容：一是群體之間的平等，即各民族不論其人口多少、經濟社會發(fā)展程度高低與風俗習慣和宗教信仰異同，在政治和法律上具有同等地位，在國家和社會生活的一切方面，依法享有相同的權利，承擔相同的義務；二是個體之間的平等，即一個國家的公民，不論其出身于哪個民族，在權利和義務上完全平等[1]。這也是我國憲法規(guī)定的協(xié)調與處理民族關系問題的兩個基本原則。實踐中，這兩項原則構成了制定和實施具體的民族政策與制度的邏輯起點。以此為基礎，我國政府針對各少數(shù)民族和民族地區(qū)經濟、文化和社會發(fā)展水平落后的現(xiàn)狀，以及各少數(shù)民族在語言文字、風俗習慣、宗教信仰等方面所具有的特殊性，制定了一系列促進和維護民族平等的政策和制度，并取得了一定成效。

但是，由于實踐中沒有很好地處理群體平等與個體平等的關系，存在將二者混同或者作為平行的兩個方面來認識和處理的傾向，忽視了二者之間的界限甄別和有機聯(lián)系與相互影響分析，造成了群體平等的保障措施異化為個體特權的現(xiàn)實問題，在一定程度上制約了不同民族成員之間相互認同、團結互助局面的形成。因此，重視群體平等與個體平等之間有機聯(lián)系與相互影響，明確特別保護措施的根本目標，是當下促進和維護民族平等的實踐需要特別關注的問題。

從法理上講，在憲政與法治社會，平等理念的現(xiàn)實化是社會和諧發(fā)展的必要條件。平等理念的落實，需要具備邏輯上呈現(xiàn)遞進關系的兩個基本要素：一是公民在法律上得到平等對待，享有相同的權利并承擔相同的義務，沒有特權和歧視存在；二是公民在社會生活中能夠真正擁有平等享有的法律權利，而其承擔的法律義務也得到切實履行，不存在任意免除法律義務的情形。也就是說，法律上的公民權利和義務平等是社會和諧的前提，而這些權利的充分實現(xiàn)和義務的切實履行則是社會和諧的根基。這是馬克思主義平等觀的基本立場，正如恩格斯所說，“平等應當不僅是表面的，不僅在國家的領域中實行；它還應當是實際的，還應當在社會的經濟的領域中實行?！盵2]

在現(xiàn)實生活中，公民平等享有的法律權利的實現(xiàn)，既受制于權利主體自身的利益期待、收入水平、綜合素質等內在因素的影響，也要受其賴以存在的自然地理狀況、區(qū)域經濟、文化、社會發(fā)展水平等外部因素的制約。從民族構成、分布與發(fā)展狀況來看，我國55個少數(shù)民族及其聚居區(qū)在經濟、文化和社會發(fā)展程度上明顯低于漢族同期發(fā)展水平，如果不采取有效的政策措施促進其經濟、文化和社會發(fā)展，改變其落后面貌，必然會限制作為少數(shù)民族成員的公民實現(xiàn)其平等享有的法律權利。而且，特定的少數(shù)民族在其形成與發(fā)展過程中形成了不同于漢族和其他少數(shù)民族的顯性的生產生活方式、風俗習慣和隱性的民族心理、精神特質。這些相互聯(lián)系和影響的因子構成了整體性的獨具特色的少數(shù)民族文化，賦予了少數(shù)民族成員個體權利的實質內容，是少數(shù)民族成員實現(xiàn)其平等享有的法律權利不可缺少的文化基礎。在這種背景下，如果不加區(qū)分地對漢族和少數(shù)民族實施一般性、整體性的政策和制度，就可能導致統(tǒng)一性的政策和制度不能適應少數(shù)民族的實際狀況，無法滿足延續(xù)與發(fā)展少數(shù)民族成員實現(xiàn)其法律權利所必須的群體性文化基礎的需要。

基于以上因素的權衡與考慮，我國憲法不僅賦予了少數(shù)民族自主管理本民族內部事務的自治權利，而且基于各民族“大雜居，小聚居”的分布特點和少數(shù)民族和民族地區(qū)經濟、文化和社會發(fā)展水平不高的客觀事實，實施了以少數(shù)民族聚居區(qū)為基礎的民族區(qū)域自治制度和散居少數(shù)民族權利保障制度。這些制度試圖通過賦予民族自治地方政府優(yōu)于其他地方政府的自治權力，明確中央和有關地方政府為推動少數(shù)民族和民族地區(qū)發(fā)展應承擔的職責以及為履行職責必須實施的優(yōu)惠政策和特別措施，在保障聚居少數(shù)民族群體自治權利、生存與發(fā)展權利、經濟、社會和文化權利等群體權利實現(xiàn)的基礎上，推動少數(shù)民族和民族地區(qū)經濟、文化和社會事業(yè)的全面發(fā)展，改變其發(fā)展水平不高的現(xiàn)狀，維護其民族文化的傳承與發(fā)展，為少數(shù)民族成員實現(xiàn)其平等享有的法律權利營造良好的基礎條件和外部環(huán)境。由此可見，民族區(qū)域自治以及其他相關優(yōu)惠政策和特別措施是一種區(qū)域性、整體性的制度，不是針對個人設定的特權制度，其根本目的不僅僅在于保障群體權利的實現(xiàn)，更重要的在于消除特定區(qū)域或特定群體的公民權利實現(xiàn)的現(xiàn)實制約因素，促進具有不同民族身份的公民真正擁有平等的法律權利。

二、法律平等、事實平等與特別保護政策的重心選擇

馬克思主義認為，在民族平等的維護上，不但要堅持各民族在法律上的平等，而且要努力創(chuàng)造條件以實現(xiàn)各民族在事實上的平等。這是我國實行特別保護政策，推動少數(shù)民族和民族地區(qū)經濟社會發(fā)展，保障其群體權利實現(xiàn)，進而為少數(shù)民族成員實現(xiàn)其法律權利營造良好的基礎條件和外部環(huán)境的理論基礎。實踐中如何理解“事實上的平等”，是落實馬克思主義平等理念的核心問題。對此，主流的理論解釋是，各民族在法律上的平等是指“機會平等”或“形式平等”，在事實上的平等是指“結果平等”，機會平等是結果平等的前提，而通過針對少數(shù)民族實施的各種優(yōu)惠政策努力消除歷史上遺留下來的或者競爭發(fā)展中形成的各民族間的差距，則是落實各民族“事實上的平等”或結果平等的必要措施[3]。從法理上講，這一解釋沒有真正抓住馬克思主義平等觀的精神實質，有必要作進一步的分析，否則會影響到保護民族平等的優(yōu)惠政策和特別措施的重心選擇以及制度構造的合理性問題。

首先，法律上的平等包括兩個方面的含義，一是依據(jù)法律規(guī)定，每一個社會成員都有相同的社會地位,享有相同的法律權利并承擔相同的法律義務，即通常所理解的形式平等；二是文本意義上的法律規(guī)定在現(xiàn)實生活中得到平等適用，相同的案件得到相同處理，相似案件得到相似處理。從應有權利和義務的實現(xiàn)過程考察，法律對權利和義務的平等確認，為每一個社會成員提供了參與社會生活的相同起點和機會。在這個意義上講，這種形式平等具有起點意義上的機會平等的含義。但是，文本意義上的法律規(guī)定在現(xiàn)實生活中的平等適用實質上是起點意義上的機會平等的現(xiàn)實化，屬于實質意義上的平等而非機會平等本身。因此，不能將法律上的平等簡單地等同為機會平等。

其次，機會平等包括豐富的內涵，除文本意義上的法律權利和義務平等外，還包括社會成員的自然稟賦、自然地理環(huán)境、交通、教育、文化等基礎資源方面的起點平等，以及在社會生活中社會成員在求學、就業(yè)、升遷等方面得到平等對待、其功績得到平等確認的過程平等。因此，不能將機會平等等同于形式平等。這種理解具有非常重要的政策意義。針對過程平等的保障而言，其關鍵在于消除求學、就業(yè)、升遷和功績評價方面的歧視性做法，提供公正合理的評價標準，而對于因個人的自然稟賦、自然地理環(huán)境、交通、教育、文化等基礎資源方面的差異而形成的不平等則需要采取相應的政策措施給予特別保護，以保障社會成員在起點上的機會平等。只有如此，才能使法律平等獲得真正保障，正如哈貝馬斯所說，事實上的不平等影響了對平等分配的行動自由的利用機會，與法律上平等對待的要求是相抵觸的，只有當國家補償確立了平等地利用法律保障的行動能力的機會平等時，才有助于實現(xiàn)法律平等[4]。正是在這個意義上，我國民族政策與制度的主要設計者李維漢指出，由于歷史上遺留下來的各少數(shù)民族在政治、經濟和文化上的落后狀態(tài)的影響，使其“在享受民族平等權利時，不能不在事實上受到很大的限制”[5]，因此，通過實施相應的優(yōu)惠政策，幫助各少數(shù)民族發(fā)展其政治、經濟、文化和教育事業(yè)，使其逐步地改變其落后狀態(tài)，消除可行能力的不平等，進而達到事實上的平等，是協(xié)調和處理民族關系問題的關鍵和實質所在。

但是，將這種通過消除可行能力的不平等逐步地達到事實平等的追求，直接解讀為結果平等是不合理的。因為結果意義上的平等不僅取決于起點與過程平等的保障，還取決于個人在價值、工作意向方面的選擇、個人的才能和努力程度等主體性因素的影響，而由后者所帶來的不平等是社會成員主動選擇的結果，是可以接受的差異。就收入分配而言，這也是按勞分配的應有之意。事實上，針對特定的群體在經濟、文化、社會方面與其他群體存在的事實差異，根據(jù)理性、合理和正當?shù)臎Q定，采取某些適當?shù)?、合理的、必要的區(qū)別對待的政策措施,其根本意義在于為公民提供平等發(fā)展的條件，實現(xiàn)實質上的平等。

三、群體措施、個體平等與特別保護政策的合理限度

如前所述，為實現(xiàn)民族平等而實行的民族區(qū)域自治以及其他相關優(yōu)惠政策是一種區(qū)域性、整體性的特別措施，不是針對個人設定的特權制度，其根本目的在于通過保障群體性的民族平等，為少數(shù)民族成員實現(xiàn)其平等享有的法律權利營造良好的基礎條件和外部環(huán)境。但是，實踐中一些群體性的特別措施需要與作為特定群體的個體的結合才能得以實施，因此，在制度設計與實施中尤其需要重視群體性政策措施的合理限度問題，否則就會導致群體性的特別措施異化為個體特權，引發(fā)此類政策措施的正當性困境。

在制度設計方面，在制定需要通過少數(shù)民族個體才能得以落實的群體性優(yōu)惠政策時，不僅要明確規(guī)定個體從事特定行為或者獲得特定利益的資格，更要明確規(guī)定其取得此資格應承擔的相應責任及不履行該責任必須承受的不利后果。同時，還應明確規(guī)定政策實施者的職責，以及不嚴格執(zhí)行政策的責任追究機制，以保證政策的有效實施。如此，才能將群體性優(yōu)惠政策限定在合理的限度以內，否則，必將引發(fā)此類政策異化為個體特權的現(xiàn)實問題，不利于民族之間平等、團結、互助、和諧關系的形成。這也是近年來社會上質疑民族優(yōu)惠政策正當性的根本原因。針對少數(shù)民族的碩士研究生招生單獨劃線錄取政策就是一個典型例子。實行這一政策的根本目的在于解決民族地區(qū)人才資源匱乏問題，因此其附加條件是被錄取者畢業(yè)后必須到民族地區(qū)工作，否則就不能享受這一優(yōu)惠政策。但是，實踐中由于畢業(yè)生派遣的主管部門并沒有嚴格執(zhí)行制度規(guī)定，絕大多數(shù)的人畢業(yè)后并沒有到民族地區(qū)工作，使得區(qū)域性政策演化為了個體的特權。很顯然，長此以往，只能助長特權思想的形成和差別的擴大，不利于民族認同觀念的培育。

由于各民族“大雜居，小聚居”的影響，在制定特別保護政策時，妥善處理區(qū)域性和民族性的關系，也是一個不能忽視的重要因素。這是民族區(qū)域自治能否充分發(fā)揮其制度功能的關鍵所在。但是，由于理論研究和制度實踐對民族自治地方的多民族問題重視不夠，使其關注的重心主要集中在該制度對保障聚居少數(shù)民族平等權利的功能與作用上，忽視了這一制度對于協(xié)調和處理民族自治地方內部的民族關系，保障主體少數(shù)民族以外的其他少數(shù)民族和漢族之權利實現(xiàn)的積極意義，導致民族自治地方在法制實踐中，比較重視保障聚居的主體少數(shù)民族權益保障的具體政策和制度的建設，而對其他少數(shù)民族和漢族權益保障問題的關注程度與民眾的現(xiàn)實需求存在較大差距，致使一些具體政策背離了平等的基本精神，在一定程度上造成了群體與群體之間、個體與個體之間的不平等。*作為解決民族自治地方人才匱乏問題的少數(shù)高等教育招生優(yōu)惠政策是基于民族自治地方政治、經濟、文化和社會發(fā)展水平的落后性和少數(shù)民族的特殊性而制定的特別措施。針對區(qū)域發(fā)展的落后性問題，需要建立一個科學的評價指標體系，合理評價各民族自治地方的發(fā)展情況，并以此作為政策調整的依據(jù)，當特定的民族自治地方的發(fā)展水平與發(fā)達地區(qū)處于均衡狀態(tài)時，就應當在這一地區(qū)停止執(zhí)行相應的優(yōu)惠政策。針對少數(shù)民族的特殊性問題，需要深入分析民族特殊性的具體表現(xiàn)，將優(yōu)惠政策建立在真正的民族特性之上，不能將其簡化為外在的“身份”符號。這是少數(shù)高等教育招生優(yōu)惠政策的正當性維護更為復雜和難以處理的問題。一般認為，民族的特殊性主要表現(xiàn)在文化傳統(tǒng)、語言文字和風俗習慣等方面，而對教育影響較大的主要是文化傳統(tǒng)和語言文字的差異，這也是政府針對少數(shù)民族的特殊性實施專門的學校教育制度和考試制度，以及按民族人口比例分配招生指標與降分錄取相結合的優(yōu)惠政策的根本理由。但是，民族之間的文化傳統(tǒng)和語言文字的差異并非一個普遍性問題。在一些民族自治地方，少數(shù)民族與漢族不僅使用同一種語言文字，文化傳統(tǒng)也非常相似，而且從小學到高中都在同一所學?；蛘呓逃|量相近的學校就讀，但在高考錄取時，因為外在的“民族身份”卻能夠享受高等教育招生優(yōu)惠政策的照顧，實質上背離了平等的基本精神。這是近年來，很多考生在高考和研究生入學考試之中更改“民族身份”的根本原因。對此，當下的應對策略主要集中在加強民族身份更改的管理上，忽視了優(yōu)惠政策的內在合理性檢視，難以真正杜絕此類行為。在民族之間的文化傳統(tǒng)和語言文字不存在差異的背景下，缺乏同質化的教育資源供給是高考加分、研究生單獨劃線錄取的根本依據(jù)。而教育資源供給的非同質化主要是由于區(qū)域之間的教育發(fā)展不均衡造成的，因此，這種政策的實施應當是區(qū)域性的，針對同一區(qū)域的不同民族成分的考生應執(zhí)行同樣的政策。否則，必然導致民族自治地方內部的群體與群體之間、個體與個體之間在教育領域的不平等，進而影響到本地區(qū)的穩(wěn)定、和諧和全面發(fā)展。參見田釩平：《少數(shù)民族高等教育招生優(yōu)惠政策價值辯正與制度完善》，《中國法學(海外版)》2010年第1期。

此外，通過賦予少數(shù)民族群體權利以消解制約其成員實現(xiàn)個體權利的限制因素的政策措施，也存在侵犯其內部成員個體權利的可能性[6]，在政策制定與實施中也必須明確其合理限度。這方面的問題主要表現(xiàn)在少數(shù)民族對其固有的風俗習慣、文化傳統(tǒng)、語言文字的維護、改革與發(fā)展上，當下在一些少數(shù)民族聚居區(qū)存在的“搶婚”習俗對未成年女孩的危害就具有典型性。對此類有悖于當前人類社會已經廣為接受的基本公理的習俗，應當通過立法明確禁止。而對于少數(shù)民族成員自愿放棄其傳統(tǒng)習俗、接受其他文化，自愿放棄本民族的語言文字、接受其他語言文字等類型的權利行為也應當受到法律保護，本民族群體不能基于任何理由侵犯其成員的個體權利，阻礙或限制此類選擇。

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