傅學(xué)良

（唐山學(xué)院文法系，唐山 063000）

論環(huán)境污染導(dǎo)致健康損害的公共化補(bǔ)償制度

傅學(xué)良

（唐山學(xué)院文法系，唐山 063000）

環(huán)境污染導(dǎo)致健康損害的公共化補(bǔ)償制度具有明顯的公益性，在污染頻發(fā)的當(dāng)今社會，該制度能起到促進(jìn)社會和諧的重要作用。我國在借鑒國外先進(jìn)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，應(yīng)該構(gòu)建環(huán)境污染導(dǎo)致健康損害公共化補(bǔ)償制度。該制度的主要理論基礎(chǔ)就在于行政力量應(yīng)該成為風(fēng)險社會背景下抵抗環(huán)境污染風(fēng)險的最終保障，因此其設(shè)立和運(yùn)行著重強(qiáng)調(diào)政府責(zé)任，國家應(yīng)該通過其主管的公共化補(bǔ)償基金，依照法定程序?qū)ξ茨塬@得救濟(jì)的健康受害人進(jìn)行及時的救治和幫助。

環(huán)境污染；健康損害；公共化補(bǔ)償；制度構(gòu)成；政府責(zé)任

我國經(jīng)過30多年的經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，環(huán)境污染所造成的危害后果特別是對人體健康的危害后果正在日益顯現(xiàn)。由鉛污染導(dǎo)致的鉛中毒事件、由冶煉廠導(dǎo)致的鉻中毒、氟中毒事件在新聞媒體屢有報道。所產(chǎn)生的這些問題，部分通過正常的法律途徑得到解決，但是仍然有相當(dāng)數(shù)量的問題由于目前環(huán)境法治所存在的局限性并沒有得到妥善處理，例如在加害者難以確定的情況下，健康受害人就難以進(jìn)行民事起訴，導(dǎo)致健康損害賠償不能通過訴訟解決。在這種情況下，為了避免健康受害人由于環(huán)境污染承擔(dān)更多的不利后果，所以有必要引入環(huán)境污染導(dǎo)致健康損害的公共化補(bǔ)償制度，充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)力量使得受害人得到及時的救治和幫助。

1 環(huán)境污染導(dǎo)致健康損害公共化補(bǔ)償制度的定義和特點(diǎn)

所謂環(huán)境污染導(dǎo)致健康損害公共化補(bǔ)償制度是指由政府籌集主要基金資金，并設(shè)定相應(yīng)的救助條件，在由于環(huán)境受到污染導(dǎo)致健康損害的受害者通過其他救濟(jì)方式仍無法彌補(bǔ)其損害時，由基金予以補(bǔ)償，使受害人能夠獲得及時救治和幫助的補(bǔ)償制度。從上述定義描述來看，該制度主要有下列特點(diǎn)：

一是，具有明顯的公益性：社會資源的配置經(jīng)常面臨“市場失靈”和“政府失靈”所帶來的不均衡，這也使得環(huán)境法跨入了更高層次的階段—政府管制與公眾參與相結(jié)合的環(huán)境管理模式［1］，該制度的設(shè)立可以更好地糾正社會資源配置的不公，更好地維護(hù)所有公民的生命、健康等合法權(quán)益，是符合現(xiàn)代化社會發(fā)展需要的一種新型環(huán)境責(zé)任形式。

二是，更加強(qiáng)調(diào)政府的環(huán)境責(zé)任：現(xiàn)代化的政府要求政府提供公共環(huán)境服務(wù)、改善公共環(huán)境質(zhì)量的環(huán)境責(zé)任，盡量滿足社會對環(huán)境質(zhì)量、資源能源的需求，特別是滿足公眾對環(huán)境友好社會、資源能源節(jié)約型社會等公共環(huán)境利益的需求。因此在公眾的健康權(quán)受到損害而不能得到合理救濟(jì)，政府應(yīng)該履行滿足社會公共需求的職責(zé)［2］。

三是，比傳統(tǒng)救濟(jì)方式更具有優(yōu)勢：相比較傳統(tǒng)的民事救濟(jì)方式，環(huán)境污染導(dǎo)致健康損害公共化補(bǔ)償制度具有便利性、及時性和高效性的特點(diǎn)，并且公共化補(bǔ)償資金來源多樣，所涉及的賠償范圍較為廣泛。

2 環(huán)境污染導(dǎo)致健康損害公共化補(bǔ)償制度的性質(zhì)和功能

關(guān)于環(huán)境污染導(dǎo)致健康損害公共化補(bǔ)償制度性質(zhì)的確定，目前在理論界主要存在下列兩種爭議。第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，雖然該制度因公權(quán)力介入而略有行政色彩，但該制度以“污染者負(fù)擔(dān)”為原則，以民事賠償責(zé)任為基礎(chǔ)，仍屬于民事?lián)p害賠償體系的特殊環(huán)節(jié)，具有高度的輔助性與補(bǔ)充性［3］。第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，在大量嚴(yán)重的環(huán)境污染事故造成巨大損失之后，傳統(tǒng)的責(zé)任個別化的侵權(quán)救濟(jì)方式已經(jīng)難以承擔(dān)起對受害人進(jìn)行有效救濟(jì)的任務(wù)。這就要求在環(huán)境侵權(quán)救濟(jì)領(lǐng)域突破嚴(yán)格的個人責(zé)任的限制，采取社會化的救濟(jì)方式對受害人進(jìn)行及時切實的救濟(jì)［4］，因此應(yīng)該屬于環(huán)境責(zé)任的社會化。筆者認(rèn)為，該制度具有強(qiáng)烈的行政色彩，既不屬于私權(quán)救濟(jì)的民事?lián)p害賠償，也不屬于將單獨(dú)責(zé)任分散化的社會責(zé)任，而是屬于一種類似國家對無過錯的危險事故造成的損害予以補(bǔ)償?shù)膰邑?zé)任。根據(jù)福利國家、積極行政的理論，國家有義務(wù)保障每個人在任何情況下體面的生活；保障每個人的基本生活不受意外事故的影響等。同時部分學(xué)者為了強(qiáng)調(diào)國家的責(zé)任提出“公共負(fù)擔(dān)平等說”，該學(xué)說認(rèn)為國家在任何情況下都應(yīng)以平等作為基礎(chǔ)為公民設(shè)定義務(wù)，當(dāng)一部分人或個別人因國家行為而承擔(dān)的義務(wù)重于相同情況下的其他人時，國家應(yīng)設(shè)法調(diào)整和平衡這種義務(wù)不均衡現(xiàn)象。所以，當(dāng)國民遭受環(huán)境污染損害并窮盡私法救濟(jì)途徑而無法獲得有效救濟(jì)時，根據(jù)福利國家建立的要義和“公共負(fù)擔(dān)平等說”的要求，國家就有責(zé)任對處于此困境的國民給予適當(dāng)?shù)木戎?，這是一種國家責(zé)任，也是社會進(jìn)步和發(fā)展的重要體現(xiàn)。

我國之所以要建立環(huán)境污染導(dǎo)致健康損害公共化補(bǔ)償制度，主要因為該制度發(fā)揮著下列重要的功能。

一是，可以解決環(huán)境糾紛從而實現(xiàn)社會和諧穩(wěn)定：目前，因為環(huán)境污染引起健康損害的部分受害者由于賠償糾紛不能得到及時合理地解決，已經(jīng)成為一些地區(qū)社會不穩(wěn)定的重要因素之一。只有對該部分受害者進(jìn)行制度化解決，把此類賠償糾紛的處理納入公共化的補(bǔ)償軌道，才能從根本上解決這類問題，實現(xiàn)社會和諧。

二是，可以完善環(huán)境法律責(zé)任形式：該制度一方面可以適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)對環(huán)境保護(hù)立法革新的需要，另一方面也使我國的環(huán)境資源法的責(zé)任體系更加健全完善，在一定程度上能夠解決下列責(zé)任在實現(xiàn)上存在的難題：一是加害者無法確定；二是污染者雖然明確，但無力承擔(dān)賠償又沒有投保；三是污染者雖然投保但保險金不足以彌補(bǔ)損失，以上情形最終都會導(dǎo)致受害者獲償不能或不足的問題。

三是，可以實現(xiàn)在環(huán)境健康保護(hù)領(lǐng)域與國外先進(jìn)環(huán)境法的接軌：日本于 1973 年頒布《公害健康受害補(bǔ)償法》，建立公害補(bǔ)償制度，貫徹“污染者付費(fèi)原則”，向公害加害者征收賦課金作為補(bǔ)償金，對空氣污染和水污染受害者進(jìn)行補(bǔ)償支付，其適用范圍限于生命、身體、健康的受害補(bǔ)償［5］。同樣，環(huán)境法治比較發(fā)達(dá)的美國、法國也有類似法律，規(guī)定對公民因為環(huán)境污染導(dǎo)致的健康損害實施公共化補(bǔ)償。

3 環(huán)境污染導(dǎo)致健康損害公共化補(bǔ)償制度的理論基礎(chǔ)

3.1 基于風(fēng)險社會理論，行政公共力量應(yīng)該成為抵抗風(fēng)險的最終保障

風(fēng)險社會是指在全球化發(fā)展背景下，由于人類實踐所導(dǎo)致的全球性風(fēng)險占據(jù)主導(dǎo)地位的社會發(fā)展階段，在這樣的社會里，各種全球性風(fēng)險對人類的生存和發(fā)展存在著嚴(yán)重的威脅。由此，科學(xué)技術(shù)不僅是一種處理問題的途徑，而且也成為麻煩制造者。當(dāng)社會成功實現(xiàn)增長的時候，科學(xué)發(fā)展的風(fēng)險似乎以更高的比例在增長。充斥于整個社會的風(fēng)險不僅造成了某種程度的“不安全感”，而且使得“占據(jù)中心舞臺的是現(xiàn)代化的風(fēng)險和后果，它們表現(xiàn)為對植物、動物和人類生命的不可抗拒的威脅”［6］。因此，社會的急速增長帶給人民的不僅僅是物質(zhì)財富的增加，還可能會附隨著出其不意的災(zāi)難和破壞，無疑目前由于污染所導(dǎo)致的健康損害是風(fēng)險釋放的重要體現(xiàn)。在此種情形下，只有利用行政公共力量來消除風(fēng)險，來承擔(dān)整個社會所帶來風(fēng)險的負(fù)面后果才是符合正義要求的。

3.2 健康侵權(quán)者外在成本內(nèi)部化的要求

企業(yè)通過繳納環(huán)境稅、環(huán)境費(fèi)建立補(bǔ)償基金的方式可以使侵權(quán)“外溢成本內(nèi)部化”。因為符合一定條件的企業(yè)無論是否具有侵權(quán)過錯，都要承擔(dān)環(huán)境污染損害的社會成本，這就對企業(yè)減少污染、清潔生產(chǎn)起到了很大的激勵作用。公共補(bǔ)償制度的運(yùn)行還可在很大程度上減少企業(yè)因無力承擔(dān)巨額的損害賠償而陷入經(jīng)營困難和破產(chǎn)的情形，同時及時有效的補(bǔ)償又避免了遭受損害的弱勢群體陷入生活困境。并且省去受害人與加害人的交涉與訴訟成本，減少了社會成本的支付，有利于社會經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)行與發(fā)展。

3.3 民法社會化理論是制度創(chuàng)設(shè)的法學(xué)基礎(chǔ)

面對環(huán)境侵權(quán)案件所帶來的巨大壓力，各國也都在依據(jù)民法社會化理論對傳統(tǒng)的侵權(quán)法理進(jìn)行改良，無過錯責(zé)任原則應(yīng)運(yùn)而生。但是在大量環(huán)境侵權(quán)案件中存在侵害人難以認(rèn)定或賠償能力有限，即使確立了無過錯責(zé)任原則，但是很多環(huán)境受害者的利益還是難以得到填補(bǔ)，所以依據(jù)民法社會化理論對損害賠償責(zé)任實現(xiàn)的改良更顯得重要。

4 環(huán)境污染導(dǎo)致健康損害公共化補(bǔ)償制度的構(gòu)建

我國環(huán)境污染導(dǎo)致健康損害公共化補(bǔ)償制度的具體構(gòu)想如下：

4.1 適用條件

根據(jù)我國的國情，公共化補(bǔ)償制度的建立應(yīng)該分成兩個階段進(jìn)行，在不同的階段有其不同的適用條件。補(bǔ)償制度剛剛起步時，應(yīng)當(dāng)以健康受損害人及依靠其生活的人陷入生活困境為條件。這一階段的公共化補(bǔ)償主要作用是對健康受損害人緊迫生存狀態(tài)的應(yīng)對。一旦公共化補(bǔ)償資金比較充足以后，就應(yīng)該對符合補(bǔ)償?shù)臈l件予以放寬，即進(jìn)入第二階段。其具體補(bǔ)償給付的要件可以借助《日本公眾健康受害補(bǔ)償法》的相關(guān)規(guī)定［7］，設(shè)定符合下列條件：

一是，必須在特定的地區(qū)：往往因為環(huán)境污染引起的健康損害會發(fā)生在特定地域，并且受損害的人數(shù)會以一定的規(guī)模出現(xiàn)，在這種情況下就要考慮公共化補(bǔ)償?shù)膯印?/p>

二是，必須屬于固定的疾?。核^固定的疾病是指在特定地區(qū)的疾病，并經(jīng)過科學(xué)鑒定程序指定其為一定規(guī)模健康損害的疾病。

三是，必須存在時間聯(lián)系：健康受害者還要在此區(qū)域生活一定期間，因為只有在此地區(qū)生活的時間和期間，達(dá)到一定的累積，才能確定健康損害原因與結(jié)果二者之間的關(guān)聯(lián)。

4.2 公共化補(bǔ)償資金的來源

一是，原始基金：原始基金來源有下述幾種途徑：第一種來源途徑，政府財政轉(zhuǎn)移支付。目前，我國的環(huán)境污染數(shù)量與日俱增，隨之而來的是逐漸增多的污染導(dǎo)致健康損害案件，考慮到企業(yè)賠償及保險公司賠償能力的有限性，政府在設(shè)立該基金以后，需要以國家財政作為運(yùn)營保障，通過財政撥款的方式對該基金注入充足的資金；第二種來源途徑，地方、民間、企業(yè)、個人等多種融資途徑。企業(yè)是導(dǎo)致公民健康損害的始作俑者，對于環(huán)境污染事件負(fù)有不可推卸的責(zé)任，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)更多的社會責(zé)任。國內(nèi)外的個人和其他社會團(tuán)體所捐助的資金也是該基金的重要來源，他們的角色不同于企業(yè)，不是污染事件的肇事者，而是熱心于環(huán)保事業(yè)的這些個人和單位；第三種來源途徑，可以利用國債這一有利的籌資手段，解決資金缺口問題。同時可以考慮發(fā)行中長期特種債券或彩票，籌集一定的資金，向相關(guān)基金加大投入，增加公共化補(bǔ)償基金。

二是，運(yùn)營所得：污染導(dǎo)致健康損害補(bǔ)償基金應(yīng)起到基金保值和增值的功能?；饡?yīng)該按照國家相關(guān)政策和法律規(guī)定，將原始資金按照一定比例投入到法律允許的行業(yè)（如環(huán)保行業(yè)），其所得利潤歸基金會所有。此外，基金會可以把資金存入銀行或購買國家債券來獲得孳息。

4.3 補(bǔ)償程序

首先，確定公共化補(bǔ)償?shù)臎Q定機(jī)關(guān)。

目前，環(huán)保基金已被國外實踐證明是對污染導(dǎo)致健康受害者救濟(jì)的可行和有效的方式，該方式以行政主導(dǎo)力量為支撐實現(xiàn)了對污染導(dǎo)致健康受害者及時和全面的救濟(jì)，有效的維護(hù)了受害者的利益。建議環(huán)境保護(hù)部主管和民政部協(xié)助成立環(huán)保基金并設(shè)立污染導(dǎo)致健康損害補(bǔ)償支付中心，專門負(fù)責(zé)基金的征收、支付等事宜。環(huán)保部門在該基金的實施過程中，主要負(fù)責(zé)該基金補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償辦法、技術(shù)支撐和法律支持等事項。

其次，確定公共化補(bǔ)償?shù)倪^程。

一是，申請：申請進(jìn)行污染導(dǎo)致健康損害公共化補(bǔ)償基金的啟動程序，其主體可以是污染導(dǎo)致健康受害者及其代理人和政府。有權(quán)提起公共化補(bǔ)償?shù)娜藨?yīng)當(dāng)是環(huán)境污染導(dǎo)致健康受害者被害人，被害人喪失行為能力的，由被害人的近親屬或法定代理人提出。申請應(yīng)以書面形式提出，并寫明申請人、申請的數(shù)額和所依據(jù)的事實和理由。

政府申請污染導(dǎo)致健康損害補(bǔ)償金，往往是以行政命令的方式發(fā)出，一般是指突發(fā)事件導(dǎo)致污染導(dǎo)致健康受害者人數(shù)眾多，且損害巨大，要采取該救濟(jì)途徑來給予受害者充分、及時的救濟(jì)。

二是，審查：受害者和政府提出申請之后需要對健康損害事實及補(bǔ)償金額承擔(dān)一定的證明責(zé)任，基金會應(yīng)從法律、技術(shù)、財務(wù)等角度進(jìn)行綜合審查申請是否成立。

三是，支付：支付階段最重要的問題是保證付款被真正、及時和充分用于環(huán)境污染健康損害者。根據(jù)實際情況，基金會可以采取一次性支付和分期付款的方式對污染導(dǎo)致健康受害者進(jìn)行補(bǔ)償。當(dāng)事人也可根據(jù)自身情況，向基金會提出增加補(bǔ)償金或者調(diào)整撥付方式和周期等。

4.4 公共化補(bǔ)償?shù)男问胶蛿?shù)量

首先，公共化補(bǔ)償?shù)男问剑簯?yīng)該是一個具有多元化和互補(bǔ)性較強(qiáng)的種類體系，除了資金補(bǔ)償、實物補(bǔ)償?shù)闹猓€包括治療補(bǔ)償，即對被損害者開展醫(yī)療服務(wù)，提供健康恢復(fù)的技術(shù)咨詢和指導(dǎo)等。此外，對身體造成殘疾的可由“輸血型”補(bǔ)償向“造血型”補(bǔ)償發(fā)展，即可以提供適合其工作的崗位。此外，還要開展政府補(bǔ)償與民間補(bǔ)償相結(jié)合的補(bǔ)償方式。

其次，公共化補(bǔ)償?shù)臄?shù)量：應(yīng)該根據(jù)實際的經(jīng)濟(jì)狀況量力而行，隨著經(jīng)濟(jì)狀況的發(fā)展，國家補(bǔ)償?shù)臄?shù)額也應(yīng)逐步增加，直到最終能夠全部補(bǔ)償被害人所遭受的損失。

［1］ 呂忠梅．環(huán)境權(quán)力與權(quán)利的重構(gòu)—論民法與環(huán)境法的溝通和協(xié)調(diào)［J］．法律科學(xué)，2000, (5)：81-82．

［2］ 蔡守秋．論政府環(huán)境責(zé)任的缺陷與健全［J］．河北法學(xué)，2008,(3)： 90-91．

［3］ 王明遠(yuǎn)．環(huán)境侵權(quán)救濟(jì)法律制度［M］．北京：中國法制出版社，2001： 153．

［4］ 陽露昭，王宏偉．論我國環(huán)境污染損害公共補(bǔ)償?shù)睦碚摶A(chǔ)與制度構(gòu)建［J］．中國海洋大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）, 2007, (6)： 45,47．

［5］ 羅麗．日本公害健康被害行政救濟(jì)制度的啟示［J］．環(huán)境保護(hù)，2009, (10)： 73．

［6］ 烏爾里希 · 貝克（德）著，何博聞譯．風(fēng)險社會［M］．南京：譯林出版社，2004： 7．

［7］ 原田尚彥（日）著，于敏譯．環(huán)境法［M］．北京：法律出版社［M］．1999： 53．

Study on the System of Public Compensation for Health Damage by Environmental Pollution

FU Xueliang

(College of Tangshan, Tangshan 063000, China)

The system of public compensation for health damage by environmental pollution has the nature of commonweal. This system can improve the harmony of society when the pollutions arise frequently. So we should set up the system of public compensation for health damage by environmental pollution on the basis of international advanced experience. The main theory basic of the system is that administration power should become the last safeguard for the risk of environmental pollution. So, the instauration and running emphasize the responsibility of government. The public compensation fund in charge of government should relieve the health damage victims according to the procedure.

Environmental pollution; Health damage; Public compensation; System form; Government responsibility

X321

A

1673-288X（2011）03-0053-04

項目資助： 2011年度河北省社會科學(xué)發(fā)展研究課題： 河北省環(huán)境污染損害健康糾紛的法律對策研究(項目編號： 20113058)

傅學(xué)良, 講師, 博士研究生, 主要研究方向為環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)．