陽俐

（衡陽市水利局 衡陽市421001）

在科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)下，人們對(duì)防洪抗旱的工程措施已運(yùn)用自如。但隨著全球氣候變暖，極端天氣事件隨之增多，洪澇、干旱等自然災(zāi)害將更為頻繁,強(qiáng)度也明顯上升，單靠工程措施來應(yīng)對(duì)已明顯不足。非工程措施作為防洪抗旱的綜合措施之一，越來越受重視。下面從衡陽市山洪災(zāi)害預(yù)警系統(tǒng)建設(shè)成效淺談一下非工程措施的內(nèi)涵與種類，以闡述非工程措施在防洪抗旱工作中的重要作用和地位。

1 衡陽市山洪災(zāi)害預(yù)警系統(tǒng)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)

1.1 建設(shè)現(xiàn)狀

衡陽市是一個(gè)自然災(zāi)害多發(fā)的市州之一，尤其是水災(zāi)、旱災(zāi)更為頻繁。在省防指的直接指導(dǎo)下，5縣兩市5區(qū)于2007年開始先后開展了山洪災(zāi)害監(jiān)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)的建設(shè)，目前已部分建成并投入使用的耒陽市山洪災(zāi)害監(jiān)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)，于2007年邊建設(shè)邊試運(yùn)行，在近4年的防汛工作中起到了非常重要的作用。

該系統(tǒng)分為 “監(jiān)測(cè)子系統(tǒng)”、“通信傳輸子系統(tǒng)”、“決策支持平臺(tái)軟件”、“決策會(huì)商指揮中心環(huán)境”、“預(yù)警子系統(tǒng)”等5個(gè)部分，工程靜態(tài)投資486.76萬元，分三期建設(shè)，于2012年全面完成。一期工程主要建設(shè)功能性系統(tǒng)框架，含新建自動(dòng)雨量站、水庫水位站，雨情監(jiān)測(cè)站網(wǎng)和無線廣播預(yù)警裝置的通信傳輸平臺(tái)，山洪預(yù)警決策支持和數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)，太陽能無線語音廣播預(yù)警系統(tǒng)，防汛指揮中心、專用的機(jī)房、值班監(jiān)控室和防汛會(huì)商室，水利政務(wù)網(wǎng)站等。二期與三期工程主要是以擴(kuò)充、完善、改造監(jiān)測(cè)站網(wǎng)為主，再根據(jù)運(yùn)行和實(shí)際情況新增一些監(jiān)測(cè)站點(diǎn)?，F(xiàn)一、二期已于2007～2009年全面完成并投入使用。

1.2 系統(tǒng)成效

耒陽市山洪災(zāi)害預(yù)警系統(tǒng)建成后，從根本上改變了傳統(tǒng)落后的防汛指揮方式，在暴雨山洪監(jiān)測(cè)、決策會(huì)商、防汛指揮和預(yù)警發(fā)布等自動(dòng)化水平、工作效率、及時(shí)準(zhǔn)確程度上都上了一個(gè)新的臺(tái)階。該系統(tǒng)在成功抗御2007超強(qiáng)臺(tái)風(fēng)“圣帕”和2008年“鳳凰”、“神風(fēng)”、“海鷗”多次臺(tái)風(fēng)的襲擊中發(fā)揮了顯著作用：

（1）掌握雨水情準(zhǔn)確及時(shí)。

通過該系統(tǒng)的汛情監(jiān)控模塊，及時(shí)采集各雨量測(cè)站點(diǎn)的降雨情況，實(shí)時(shí)觀察耒水、舂陵水、淝江河的水位、流量變化情況以及通過衛(wèi)星云圖對(duì)未來降雨情況的分析，為指揮部的防御決策、調(diào)度提供了時(shí)效、有力的科學(xué)依據(jù)。

（2）能大批量及時(shí)發(fā)送預(yù)警和調(diào)度信息。

在“圣帕”登陸福建后，從開始降雨起，市防指就通過該系統(tǒng)把及時(shí)了解到的實(shí)時(shí)雨情、水情信息以及氣象預(yù)報(bào)信息發(fā)送到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組和水庫等責(zé)任人手機(jī)上，據(jù)統(tǒng)計(jì)，自8月19日至8月22日14:00，市防指通過該系統(tǒng)共向全市市民發(fā)送預(yù)警短信4030多條。

（3）自動(dòng)預(yù)警，為防汛轉(zhuǎn)移極大地爭(zhēng)取了時(shí)間。

在抗御“圣帕”過程中，山洪預(yù)警系統(tǒng)預(yù)警模塊依據(jù)各測(cè)站點(diǎn)的實(shí)時(shí)情況向防汛指揮部共發(fā)布自動(dòng)預(yù)警信息24條，其中三級(jí)預(yù)警（黃色）信息10條、二級(jí)預(yù)警（橙色）信息5條、一級(jí)預(yù)警（紅色）信息7條、耒水、淝江河超警戒水位2條。三都鎮(zhèn)、夏塘鎮(zhèn)自動(dòng)廣播站，依據(jù)當(dāng)時(shí)的降雨及河水水位上升情況及時(shí)發(fā)布了自動(dòng)廣播，提醒廣大群眾及時(shí)轉(zhuǎn)移。

（4）大量的信息服務(wù)為科學(xué)防汛提供依據(jù)。

通過信息服務(wù)模塊對(duì)歷史降雨量的記錄、降雨過程的連續(xù)記錄、最大降雨時(shí)段的記錄為分析山洪形式的發(fā)展趨勢(shì)提供了科學(xué)依據(jù)。

（5）損失大幅減少。

在全力迎戰(zhàn)“圣帕”的過程中，充分利用山洪災(zāi)害預(yù)警系統(tǒng)所提供的現(xiàn)代信息技術(shù)，領(lǐng)導(dǎo)靠前指揮，全民眾志成城，通過奮力、科學(xué)抗御，取得了抗洪的全面勝利。全市沒有因?yàn)?zāi)傷亡1人、沒有垮1壩1堤，直接經(jīng)濟(jì)損失比沒有預(yù)警系統(tǒng)時(shí)的“碧利斯7·15”洪災(zāi)減少了2/3。

由此可見，山洪災(zāi)害預(yù)警系統(tǒng)在防洪減災(zāi)中的作用是不可低估的。

2 非工程措施的內(nèi)涵

山洪災(zāi)害預(yù)警系統(tǒng)是防洪非工程措施的一個(gè)典型事例。但非工程措施卻不僅指預(yù)警系統(tǒng)。非工程措施是在防洪工程措施不足以解決洪水災(zāi)害的背景下提出的，在一定意義上它可以被視為防洪工程措施的一種補(bǔ)充，但它又是一類獨(dú)立的防洪減災(zāi)策略思想，體現(xiàn)了人類尊重洪水規(guī)律，主動(dòng)協(xié)調(diào)人與洪水關(guān)系的自然觀和社會(huì)發(fā)展觀。倘若把防洪工程措施的防洪策略思想理解為使洪水 “遠(yuǎn)離”人類，即將洪水阻擋于人類生活和生產(chǎn)區(qū)域之外，則防洪減災(zāi)非工程措施的策略思想可以理解為使人類 “遠(yuǎn)離”洪水，即人類通過調(diào)整自身行為盡可能避讓洪水的襲擊，以達(dá)到防止和減輕洪水災(zāi)害的目的。通俗地說，防洪減災(zāi)工程措施著眼于“管水”，而防洪減災(zāi)非工程措施著眼于“管人”。可見，防洪工程措施和防洪非工程措施分別從不同的角度處理人與洪水的關(guān)系，體現(xiàn)了兩種不同的防洪策略思想，都是不可缺少的，它們的正確結(jié)合才能最有效的達(dá)到防洪減災(zāi)的目的。因此，防洪減災(zāi)非工程措施可以定義為：通過約束人類自身行為，以改善人與洪水關(guān)系，從而達(dá)到防洪減災(zāi)目的的一種措施?；谶@一定義，可將防洪減災(zāi)非工程措施劃分為四類，即基于洪水物理屬性的非工程措施（利用洪水形成和傳播特性的物理屬性形成的洪水預(yù)報(bào)技術(shù)）、基于洪水風(fēng)險(xiǎn)的非工程措施（利用洪水的隨機(jī)屬性進(jìn)行的洪水風(fēng)險(xiǎn)管理。如：編制洪水風(fēng)險(xiǎn)圖和推行洪水保險(xiǎn)制度）、基于科學(xué)管理的非工程措施（利用現(xiàn)代科學(xué)和技術(shù)，建設(shè)預(yù)警和管理平臺(tái)，增強(qiáng)災(zāi)前預(yù)防能力、遇災(zāi)應(yīng)變能力和災(zāi)后恢復(fù)與重建能力，如山洪預(yù)警系統(tǒng)、防汛指揮系統(tǒng)等）、基于政策與法規(guī)的非工程措施（如政策、法規(guī)、機(jī)構(gòu)、制度、預(yù)案等等）。

3 非工程措施的優(yōu)勢(shì)與重要作用地位

從非工程措施的內(nèi)涵可知，山洪災(zāi)害預(yù)警系統(tǒng)只是防洪非工程措施的一個(gè)方面，是計(jì)算機(jī)技術(shù)和信息化技術(shù)在防洪體系中對(duì)非工程措施的延伸。預(yù)警預(yù)報(bào)指揮決策系統(tǒng)、洪水風(fēng)險(xiǎn)管理、政策法規(guī)制度預(yù)案等共同構(gòu)成完整的防洪非工程措施體系。非工程措施相對(duì)于工程措施具有投資少、見效快,并可為防洪抗旱工程充分發(fā)揮效益提供保證的特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)，因而在防洪抗旱工作中廣泛應(yīng)用。從衡陽市山洪災(zāi)害預(yù)警系統(tǒng)的經(jīng)驗(yàn)就可想而知：非工程措施是使工程措施充分發(fā)揮效益的潤(rùn)滑劑，是爭(zhēng)取時(shí)間奪取抗洪搶險(xiǎn)勝利的關(guān)鍵。

（1）加強(qiáng)防洪工程及洪水風(fēng)險(xiǎn)管理，是認(rèn)真做好防洪抗旱準(zhǔn)備工作的重要前提。

防患于未然是防洪抗旱重要的先決條件，要求在水旱等自然災(zāi)害來臨之前，認(rèn)真做好防洪工程管理，這既是防洪抗旱工作的重要環(huán)節(jié)，也是發(fā)現(xiàn)問題、解決問題的重要前提。因此，實(shí)行汛前檢查，落實(shí)防汛責(zé)任制，制訂詳細(xì)的檢查方案，對(duì)水利工程進(jìn)行逐一排查，對(duì)查出的隱患和問題及時(shí)處理，及時(shí)清除安全隱患，同時(shí)依法治水，這些非工程措施是奪取防汛全面勝利的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

（2）利用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)，建設(shè)和完善防汛抗旱指揮系統(tǒng)、洪水預(yù)報(bào)預(yù)警系統(tǒng)，是全面提升防洪抗旱管理能力的科技支撐。

頻繁的水旱災(zāi)害，單靠工程措施遠(yuǎn)不能適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的能力。面向未來防洪抗旱減災(zāi)事業(yè)的發(fā)展,水利部提出了防洪抗旱的“兩個(gè)轉(zhuǎn)變”，即由控制洪水向管理洪水的轉(zhuǎn)變,由單一抗旱向全面抗旱的轉(zhuǎn)變。這“兩個(gè)轉(zhuǎn)變”就是強(qiáng)調(diào)非工程措施的作用和地位。“兩個(gè)轉(zhuǎn)變”是計(jì)算機(jī)技術(shù)和信息技術(shù)發(fā)展的必然結(jié)果，它將全面提高我們的抗災(zāi)水平和能力，而從國家到地方各級(jí)的防汛抗旱指揮系統(tǒng)的建立、山洪預(yù)警系統(tǒng)建設(shè)及洪水干旱預(yù)警預(yù)報(bào)系統(tǒng)的建設(shè)等正是促進(jìn)、推動(dòng)“兩個(gè)轉(zhuǎn)變”的重要措施和手段，也為防御水旱災(zāi)害提供重要的科學(xué)技術(shù)支撐。

（3）完善相關(guān)法律法規(guī)，促進(jìn)依法行政，制定和修訂防洪抗旱預(yù)案，是提高洪水災(zāi)害的反應(yīng)與處置能力的保證。

一是依法行政。法律、法規(guī)貫穿于防洪抗旱全過程，是一個(gè)完整的、與其他法律和政策充分匹配的政策法規(guī)體系，為防洪抗旱提供了全面的政策與法律支撐。目前，我國已形成了以《水法》《防洪法》為核心，以《防汛條例》、《河道管理?xiàng)l例》等相配套的防洪抗旱法律法規(guī)體系，地方各級(jí)也陸續(xù)頒布并實(shí)施了大批防洪抗旱配套法規(guī)。要加強(qiáng)法制宣傳工作，提高法律透明度與認(rèn)知力，促進(jìn)依法行政，從而有效地維護(hù)水工程和防洪抗旱的安全。二是預(yù)案修訂。防汛抗旱總體預(yù)案和專項(xiàng)預(yù)案構(gòu)成預(yù)案體系逐步健全，為規(guī)范應(yīng)急管理打下很好的基礎(chǔ)。防洪抗旱預(yù)案本身就是在總結(jié)地區(qū)洪澇干旱發(fā)生、發(fā)展規(guī)律的基礎(chǔ)上，按照防洪抗旱目標(biāo)和調(diào)度原則，在分析現(xiàn)有水源和充分利用現(xiàn)有工程設(shè)施的基礎(chǔ)上，制定不同干旱條件下的防洪抗旱對(duì)策和措施。衡陽市的市級(jí)防汛應(yīng)急預(yù)案、旱災(zāi)應(yīng)急預(yù)案、城市防洪預(yù)案及縣（市）區(qū)的水庫預(yù)案、山洪災(zāi)害防御預(yù)案等專項(xiàng)預(yù)案都根據(jù)實(shí)際情況經(jīng)常修訂，這些非工程措施極大提高了衡陽市的洪水災(zāi)害的反應(yīng)與處置能力。

（4）建立完善的防洪抗旱物資儲(chǔ)備制度與反應(yīng)迅速的搶險(xiǎn)隊(duì)伍，是取得防汛抗旱勝利的保障。

防洪抗旱物資儲(chǔ)備制度的建設(shè)是完成搶險(xiǎn)救災(zāi)任務(wù)、實(shí)現(xiàn)安全度汛抗旱的保障。建立防洪抗旱物資儲(chǔ)備制度可以克服防洪抗旱經(jīng)費(fèi)加撥過程緩慢和被挪用等弊端，滿足“一旦需要，隨時(shí)調(diào)用”的工作要求，也是一項(xiàng)切實(shí)可行的主動(dòng)防洪抗旱措施。儲(chǔ)好、管好、用好防洪抗旱物資，可提高對(duì)自然災(zāi)害的應(yīng)急響應(yīng)能力。做好物資儲(chǔ)備的同時(shí)，也要加強(qiáng)搶險(xiǎn)隊(duì)伍建設(shè)。成立縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)防洪抗旱搶險(xiǎn)隊(duì)，逐人登記，加強(qiáng)培訓(xùn)，認(rèn)真學(xué)習(xí)防洪抗旱搶險(xiǎn)知識(shí)，提高全民防洪抗旱搶險(xiǎn)能力，并根據(jù)各自情況開展防洪抗旱搶險(xiǎn)演習(xí)，提高搶險(xiǎn)隊(duì)伍應(yīng)急搶先水平，做到“招之即來、來之能戰(zhàn)、戰(zhàn)之能勝”。完備的防洪抗旱物資儲(chǔ)備的完善及搶險(xiǎn)隊(duì)伍是取得防汛抗旱勝利的保障。

4 結(jié) 語

綜上所述，山洪災(zāi)害預(yù)警系統(tǒng)只是非工程措施的一部分，預(yù)警預(yù)報(bào)指揮決策系統(tǒng)、洪水風(fēng)險(xiǎn)管理、政策法規(guī)制度預(yù)案等共同構(gòu)成完整的防洪非工程措施體系；而現(xiàn)代完整的防洪體系應(yīng)該是工程措施和非工程措施并重的統(tǒng)一整體，防洪工程措施與非工程措施就相當(dāng)于計(jì)算機(jī)系統(tǒng)的“硬件”和“軟件”，防洪工程設(shè)施是基礎(chǔ)，非工程措施則可以彌補(bǔ)工程措施的不足，且能大大提高工程設(shè)施的效率。僅山洪災(zāi)害預(yù)警系統(tǒng)的作用尚且如此巨大，若能正確地運(yùn)用綜合的非工程措施，將不僅使工程措施而且使整個(gè)防洪體系的防洪管理水平實(shí)現(xiàn)質(zhì)的飛躍。