賀義雄

（大連海洋大學(xué)大連市 116023）

海洋觀視角下中國(guó)現(xiàn)行海洋政策缺陷的原因分析

賀義雄

（大連海洋大學(xué)大連市 116023）

闡述海洋政策的內(nèi)涵，從目前我國(guó)海洋政策的主要內(nèi)容入手，探討我國(guó)現(xiàn)行海洋政策在宏觀政策規(guī)劃和相關(guān)法律法規(guī)方面存在的缺陷，并從海洋戰(zhàn)略、海洋管理理念和海洋意識(shí) 3 個(gè)方面分析了缺陷存在的原因。

海洋觀 海洋政策 海洋意識(shí)

海洋以其豐富而且潛力巨大的資源成為21世紀(jì)人類(lèi)社會(huì)生存和可持續(xù)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。海洋經(jīng)濟(jì)已經(jīng)成為世界經(jīng)濟(jì)新的增長(zhǎng)點(diǎn)。1969年，世界主要海洋產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值為 130 億美元，1991年為6 000 億～ 8 000 億美元，2006年約為 1.6 萬(wàn)億美元，約占世界經(jīng)濟(jì)總產(chǎn)值的 4% 。由于海洋特殊的地理特點(diǎn)以及隨之引發(fā)的錯(cuò)綜復(fù)雜的海洋權(quán)益爭(zhēng)端，海洋已經(jīng)成為國(guó)際政治、經(jīng)濟(jì)和軍事斗爭(zhēng)的重要舞臺(tái)?！堵?lián)合國(guó)海洋法公約》于1994年正式生效以來(lái)，為了在新一輪國(guó)際海洋競(jìng)爭(zhēng)中搶得先機(jī)，世界各沿海國(guó)家已經(jīng)陸續(xù)制定或正在制定國(guó)家海洋政策。

1 海洋政策的內(nèi)涵

政策，一般指國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)、政黨組織和其他社會(huì)政治集團(tuán)為了實(shí)現(xiàn)自己所代表的階級(jí)、階層的利益與意志，以權(quán)威形式或者標(biāo)準(zhǔn)化地規(guī)定在一定的歷史時(shí)期內(nèi)，應(yīng)該達(dá)到的奮斗目標(biāo)、遵循的行動(dòng)原則、完成的明確任務(wù)、實(shí)施的工作方式、采取的一般步驟與具體措施。簡(jiǎn)明扼要地講，是指國(guó)家或政黨為實(shí)現(xiàn)一定歷史時(shí)期的路線而制定的行動(dòng)準(zhǔn)則。

根據(jù)政策的這一定義，可將海洋政策定義為沿海國(guó)家用于籌劃和指導(dǎo)本國(guó)海洋工作的全局性行動(dòng)準(zhǔn)則，涉及海洋經(jīng)濟(jì)、海洋政治、海洋外交、海洋軍事、海洋權(quán)益、海洋科學(xué)技術(shù)等諸多方面[1]。

同時(shí)，由于海洋利益是沿海國(guó)家整體利益的一部分，因此各沿海國(guó)家（包括中國(guó)）海洋政策的制定一般是以政府為主，即海洋政策是一種公共政策（公共政策是指以政府為主的公共法權(quán)主體意志的體現(xiàn)）。

2 中國(guó)現(xiàn)行的海洋政策

自20世紀(jì)80年代以來(lái)，中國(guó)涉海事務(wù)日益增多，相關(guān)法律法規(guī)和政策陸續(xù)出臺(tái)。1996年3月通過(guò)的《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“九五”計(jì)劃和2010年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》第一次在國(guó)家長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展戰(zhàn)略性文件中把海洋提到重要地位：“加強(qiáng)海洋資源調(diào)查，開(kāi)發(fā)海洋產(chǎn)業(yè)，保護(hù)海洋環(huán)境?！薄Ｍ?月15日，中國(guó)批準(zhǔn)了《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》，并于7月6日正式生效。1998年，中國(guó)公布了《中華人民共和國(guó)專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法》，開(kāi)創(chuàng)了中國(guó)對(duì) 200 海里專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架海域依照國(guó)際法行使主權(quán)和管轄權(quán)的歷史。2003年，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《全國(guó)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃綱要》，確立了建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)的戰(zhàn)略目標(biāo)。在海洋科學(xué)技術(shù)方面，中國(guó)制定了《海洋技術(shù)政策（藍(lán)皮書(shū)）》、《“九五”（1996—2000年）和2010年全國(guó)科技興海實(shí)施綱要》、《國(guó)家中長(zhǎng)期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要（2006—2020年）》（其中海水淡化、海洋資源高效開(kāi)發(fā)利用、海洋生態(tài)與環(huán)境保護(hù)是針對(duì)海洋的）等多項(xiàng)海洋科技發(fā)展規(guī)劃；另一方面，中國(guó)積極開(kāi)展國(guó)際合作，極大地促進(jìn)了中國(guó)海洋科技的發(fā)展。在海洋環(huán)境保護(hù)方面，中國(guó)先后頒布實(shí)施了多項(xiàng)法律法規(guī)，如《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》、《海洋傾廢管理?xiàng)l例》等。同時(shí)，在維護(hù)海洋權(quán)益方面，中國(guó)政府運(yùn)用國(guó)際法和國(guó)際公約公平、合理地處理國(guó)際海洋事務(wù)以及與周邊國(guó)家的海洋關(guān)系，當(dāng)仁不讓地維護(hù)中國(guó)的海洋權(quán)益；此外，在維護(hù)國(guó)家主權(quán)和海洋權(quán)益的前提下，中國(guó)政府還創(chuàng)造性地提出了“擱置爭(zhēng)議，共同開(kāi)發(fā)”的和平解決手段，體現(xiàn)了鮮明的中國(guó)特色，為自身和世界的和平發(fā)展做出了自己獨(dú)特的貢獻(xiàn)。

3 中國(guó)現(xiàn)行海洋政策的缺陷

自《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》生效后，全球海洋的 1／3 己經(jīng)成為各沿海國(guó)和島嶼國(guó)家的領(lǐng)海和專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)，深海大洋的競(jìng)爭(zhēng)非常激烈。進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，不僅美國(guó)，其他海洋大國(guó)也都紛紛修改和制訂本國(guó)的海洋政策和開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略，力爭(zhēng)在海洋經(jīng)濟(jì)、科技和管理競(jìng)爭(zhēng)中占據(jù)領(lǐng)先地位：日本斥巨資投入海洋科技，明確提出在海洋科學(xué)領(lǐng)域中“起領(lǐng)導(dǎo)作用”；韓國(guó)提出了“21世紀(jì)海洋韓國(guó)”發(fā)展目標(biāo)；加拿大、澳大利亞也都爭(zhēng)相努力成為海洋科技和管理領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)者。與這些沿海國(guó)家相比，目前中國(guó)缺乏統(tǒng)一、完整、清晰的可指導(dǎo)海洋事業(yè)各方面協(xié)調(diào)發(fā)展的國(guó)家海洋總體政策，只是各涉海行業(yè)部門(mén)分別制定各自的行業(yè)發(fā)展規(guī)劃和計(jì)劃，缺乏從整體上對(duì)國(guó)家海洋工作進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃的能力，形不成整體力量[2]。

3.1 缺乏宏觀政策規(guī)劃

雖然中國(guó)先后頒布實(shí)施了《全國(guó)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃綱要》等具有海洋戰(zhàn)略性質(zhì)的文件，但從整體上看，已經(jīng)制定和實(shí)施的某些規(guī)劃或戰(zhàn)略僅是部門(mén)性的、區(qū)域性的或事務(wù)性的，有些只能稱(chēng)之為戰(zhàn)略框架。但是，由于海洋環(huán)境復(fù)雜多樣，各種資源相互關(guān)聯(lián)，使得各個(gè)海洋產(chǎn)業(yè)的發(fā)展相互影響、相互依存。因此，單一部門(mén)、區(qū)域性的海洋發(fā)展規(guī)劃不能協(xié)調(diào)各海洋產(chǎn)業(yè)之間的關(guān)系，難以促進(jìn)海洋開(kāi)發(fā)的整體效益。同時(shí)，各部門(mén)不同的海洋發(fā)展規(guī)劃還容易導(dǎo)致在縱向上政策的相互脫節(jié)，橫向上各政策又在目標(biāo)、內(nèi)容和效應(yīng)上相互沖突[3]。

3.2 涉海相關(guān)法律法規(guī)有待健全

中國(guó)的海洋立法，尤其是專(zhuān)項(xiàng)海洋法規(guī)的建設(shè)多年來(lái)已經(jīng)取得了巨大成就，但是仍不能適應(yīng)中國(guó)海洋開(kāi)發(fā)的發(fā)展，主要存在 3 個(gè)問(wèn)題：一是海洋基本法不健全，還沒(méi)有制定出與《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》相適應(yīng)的國(guó)內(nèi)法律體系。二是中國(guó)涉及海洋的法律和政策多為相關(guān)的具體海洋管理部門(mén)制定，因此就會(huì)導(dǎo)致相關(guān)涉海法律法規(guī)部門(mén)利益突出、缺少綜合統(tǒng)一性。三是一些規(guī)則的法律層次太低，難以實(shí)現(xiàn)立法的目的。譬如，《外籍船舶管理規(guī)則》和《海洋自然保護(hù)區(qū)管理辦法》，前者涉外性很強(qiáng)，后者則在海洋環(huán)境保護(hù)中起到舉足輕重的作用，倘若仍僅停留在目前部門(mén)規(guī)則的層次上，在未來(lái)的執(zhí)行中勢(shì)必會(huì)發(fā)生很多問(wèn)題。

4 原因分析

海洋觀作為一種意識(shí)形態(tài)，是一個(gè)國(guó)家在海洋問(wèn)題上共同意志和根本利益的體現(xiàn)[4]。其內(nèi)涵既包括海洋經(jīng)濟(jì)利益，又包括政治、軍事等利益。作為海洋經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、管理和海洋權(quán)益維護(hù)等工作的指導(dǎo)方針的海洋政策的形成、制定必然要受到相應(yīng)海洋觀的影響，因此，對(duì)于中國(guó)現(xiàn)行海洋政策問(wèn)題原因的分析，應(yīng)從海洋觀這一角度入手。

4.1 海洋戰(zhàn)略

新中國(guó)建國(guó)之初，實(shí)施鞏固海防戰(zhàn)略，沿海采取軍事措施，拒敵于陸疆之外，海洋的作用主要在于保障國(guó)土安全。隨著時(shí)代的發(fā)展，特別是《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》生效后，中國(guó)海洋戰(zhàn)略側(cè)重于不僅要反對(duì)可能的強(qiáng)敵從海上的入侵，而且要保衛(wèi)國(guó)家海洋島嶼主權(quán)和維護(hù)海洋權(quán)益，其范圍是指《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》應(yīng)劃歸中國(guó)管轄的全部海域和分布在這些海域中的中國(guó)固有的領(lǐng)土以及與中國(guó)安全和發(fā)展利益密切相關(guān)的海域。從對(duì)維護(hù)國(guó)家海洋利益的手段來(lái)看，由軍事手段為主逐漸轉(zhuǎn)向多種手段的綜合運(yùn)用，軍事、政治、經(jīng)濟(jì)、外交、法律、科技、環(huán)境保護(hù)等方面的運(yùn)用。

雖然目前中國(guó)從軍事、政治、經(jīng)濟(jì)、外交、法律、科技、環(huán)境保護(hù)等多方面開(kāi)發(fā)海洋，但主要仍是從國(guó)家權(quán)益角度出發(fā)，這就使得中國(guó)現(xiàn)行的海洋政策對(duì)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面給予的重視度不足，從而存在諸多缺陷。

4.2 海洋管理觀念

現(xiàn)在，雖然海洋綜合管理的觀念在一定程度上被采納接受，但是單純分散型行業(yè)管理的舊海洋管理觀念的影響力仍然強(qiáng)大。而現(xiàn)行的陸地各種資源開(kāi)發(fā)行業(yè)部門(mén)管理職能向海洋延伸的海洋管理體制就是在舊的海洋管理觀念的指導(dǎo)下形成的。目前，國(guó)家海洋局作為中國(guó)海洋行政主管部門(mén)代表國(guó)家對(duì)全國(guó)海域?qū)嵤┚C合管理，下設(shè) 3 個(gè)海洋管理分局、海監(jiān)總隊(duì)和50 多個(gè)陸岸海洋監(jiān)察站；沿海省、市（地）、縣3 個(gè)級(jí)別分別成立了地方海洋行政管理機(jī)構(gòu)，基本形成了中央與地方相結(jié)合的自上而下的海洋管理系統(tǒng)。同時(shí)，對(duì)海洋資源開(kāi)發(fā)的管理基本上是根據(jù)海洋資源屬性及其開(kāi)發(fā)產(chǎn)業(yè)，按行業(yè)部門(mén)進(jìn)行管理的。行業(yè)管理是縱向分級(jí)進(jìn)行的，即“中央—省—市—縣—鄉(xiāng)”，從上到下一級(jí)管一級(jí)。同時(shí)，不同的省、市、縣分別管理各自轄區(qū)內(nèi)的事務(wù)。當(dāng)前，中國(guó)主要涉及海洋資源的行業(yè)管理部門(mén)包括漁業(yè)、交通、旅游、礦產(chǎn)、水利、土地、建設(shè)、環(huán)保等多個(gè)部門(mén)，如：漁業(yè)部門(mén)負(fù)責(zé)海洋漁業(yè)管理，交通部門(mén)負(fù)責(zé)海上航運(yùn)和港口管理，地質(zhì)礦產(chǎn)部門(mén)負(fù)責(zé)海洋礦產(chǎn)資源勘探管理等。

舊有觀念指導(dǎo)下形成的當(dāng)前分散型海洋管理體制導(dǎo)致了各個(gè)海洋管理部門(mén)和行業(yè)分別制定各自的海洋資源利用計(jì)劃和工作方案，相互之間勢(shì)必會(huì)有多種不協(xié)調(diào)甚至產(chǎn)生沖突。同時(shí)，一些交叉性的工作同時(shí)被幾個(gè)部門(mén)管理；而另一些同樣是交叉性的工作，出現(xiàn)各個(gè)部門(mén)互相推委，無(wú)人管理的局面。如對(duì)海洋環(huán)境的管理工作，環(huán)保部門(mén)負(fù)責(zé)海岸工程建設(shè)項(xiàng)目的污染防治工作；海洋部門(mén)組織海洋環(huán)境的調(diào)查、監(jiān)測(cè)、監(jiān)視、評(píng)價(jià)，負(fù)責(zé)防治海洋工程建設(shè)項(xiàng)目和海洋傾廢工作；海事部門(mén)負(fù)責(zé)船舶的污染和事故管理；漁業(yè)部門(mén)負(fù)責(zé)漁業(yè)船舶的污染管理和漁業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)。而不同的部門(mén)有著不同的資源開(kāi)發(fā)利用價(jià)值取向，一旦出現(xiàn)問(wèn)題需要解決時(shí)，各管理部門(mén)就會(huì)相互推卸責(zé)任，致使出現(xiàn)“三不管”的真空區(qū)，這就造成了現(xiàn)實(shí)中國(guó)海洋資源管理往往“一手軟、一手硬”，重資源利用、輕環(huán)境保護(hù)的局面。

4.3 海洋意識(shí)

海洋意識(shí)是人類(lèi)對(duì)海洋的自然規(guī)律、戰(zhàn)略價(jià)值的反映和認(rèn)識(shí)。從歷史的角度看瀕海國(guó)家、民族海洋意識(shí)的強(qiáng)弱直接關(guān)系和影響著國(guó)家總體政策的形成。中國(guó)對(duì)于海洋的開(kāi)發(fā)利用歷史悠久，但是，由于長(zhǎng)期以來(lái)的以農(nóng)立國(guó)的思想使得民眾海洋意識(shí)淡漠。在“重陸輕海”的傳統(tǒng)海洋意識(shí)支配下，海洋政策的制定勢(shì)必受到不利影響。

5 結(jié)語(yǔ)

21世紀(jì)是海洋世紀(jì)，海洋不是人類(lèi)邁向全球化進(jìn)程中的障礙，而是未來(lái)發(fā)展的資源所在。中國(guó)是陸海兼?zhèn)涞膰?guó)家，正在全面建設(shè)小康社會(huì)和實(shí)現(xiàn)民族復(fù)興大業(yè)，制定國(guó)家的海洋政策，要站在新時(shí)代的高度，以開(kāi)放的胸懷和氣魄走向海洋、走向世界。而海洋政策的核心基礎(chǔ)是相應(yīng)的海洋觀念。因此，處于海洋世紀(jì)的中國(guó)就要在現(xiàn)有基礎(chǔ)上進(jìn)一步改進(jìn)、提升自身的海洋觀，進(jìn)而完善海洋政策，以便更好地利用海洋資源。

[1]王芳，劉家沂. 制定“海洋國(guó)策”之我見(jiàn)[N].中國(guó)海洋報(bào)，2006-05-09.

[2]劉巖，李明杰. 21世紀(jì)的日本海洋政策建議[N].中國(guó)海洋報(bào)，2006-04-07.

[3]王琪，孫真真. 論我國(guó)海洋政策運(yùn)行現(xiàn)狀及其完善策略[J].海洋開(kāi)發(fā)與管理，2005(5)：52.

[4]何立居. 海洋觀教程[M]. 北京：海洋出版社，2009.

2009年5月22日