周羚敏

(華東政法大學(xué)研究生教育學(xué)院,上海 200042)

我國少年司法規(guī)則系統(tǒng)存在的若干缺陷和問題

周羚敏

(華東政法大學(xué)研究生教育學(xué)院,上海 200042)

少年司法規(guī)則系統(tǒng)是少年司法制度的重要組成部分,其完善成熟的過程也是我國少年司法制度不斷進(jìn)步的一個標(biāo)志。審視現(xiàn)有的少年司法規(guī)則系統(tǒng),存在著效力問題等缺陷與不足。進(jìn)一步整合少年司法系統(tǒng)規(guī)則,制定高階層、高效力的少年司法規(guī)則是今后我國少年司法制度必須完成的一項(xiàng)艱巨任務(wù)。

少年司法;規(guī)則;缺陷;層次;系統(tǒng)

2010年8月14日《關(guān)于進(jìn)一步建立和完善辦理未成年人刑事案件配套工作體系的若干意見》(以下簡稱2010年《意見》)正式出臺,在學(xué)界和少年司法實(shí)務(wù)界再次掀起了一場關(guān)于少年司法跨部門合作和少年司法特殊化、專門化的大討論熱潮。由2010年《意見》展開,筆者認(rèn)為我國少年司法規(guī)則系統(tǒng)存在的幾個問題將會阻礙到少年司法專門化、獨(dú)立化之路。

一、2010年《意見》的效力和地位

從發(fā)布主體來看,2010年《意見》由中央社會治安綜合治理委員會(簡稱中央綜治委)青少年違法犯罪工作領(lǐng)導(dǎo)小組等六部門聯(lián)合發(fā)布。從部門屬性來看,中央綜治委是中共中央直屬機(jī)構(gòu),而非政府機(jī)構(gòu),擁有協(xié)調(diào)議事的作用,其下設(shè)立了五個專門領(lǐng)導(dǎo)小組,青少年預(yù)防犯罪工作領(lǐng)導(dǎo)小組便是其中之一;最高人民檢察院和最高人民法院屬于我國的司法機(jī)關(guān);公安部和司法部雖然帶有司法機(jī)關(guān)的性質(zhì),本質(zhì)上仍然屬于政府的組成部門,是我國的行政管理機(jī)關(guān);共青團(tuán)法律上屬于群眾組織,但在我國的政治體制中處在實(shí)際領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)全國諸多青年事務(wù)的角色。由此看來,這份文件的發(fā)布主體橫跨司法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、群眾組織和中共中央直屬機(jī)構(gòu)下的專門工作小組,是一部由不同系統(tǒng)內(nèi)主體因工作的關(guān)聯(lián)性和配合性共同規(guī)范各自部門的約束性文件,這樣的聯(lián)合發(fā)布也是與我國的政治領(lǐng)導(dǎo)體制有關(guān)。

從文件的性質(zhì)上來看,筆者認(rèn)為2010年《意見》應(yīng)該定位于狹義的規(guī)范性文件。狹義的規(guī)范性文件指法律范疇以外的其他具有約束力的非立法性文件,對此,我國制定主體之多,黨組織、人民政府及其所屬工作部門,人民團(tuán)體、社團(tuán)組織、企事業(yè)單位等都擁有發(fā)布非立法性約束文件的權(quán)力,而行政機(jī)關(guān)發(fā)布的此類文件可以稱為行政規(guī)范性文件。2010年《意見》雖然是一種對發(fā)布通知對象具有一定約束力的文件,但它不屬于行政機(jī)關(guān)制定發(fā)布的規(guī)章,從發(fā)布主體來看也不屬行政規(guī)范文件,雖然從文件的內(nèi)容來看具有準(zhǔn)立法的性質(zhì),但是不能歸類于法律法規(guī),即使對公安部、司法部來說是一種抽象的行政行為,是行政規(guī)范性文件,但是從整體來看,卻是一份由行政機(jī)關(guān)聯(lián)合社會團(tuán)體、政黨機(jī)構(gòu)制定發(fā)布的非行政規(guī)范性文件,發(fā)布對象具有非強(qiáng)制性的約束力。

早在1991年6月1日,最高人民法院、最高人民檢察院、公安部和司法部發(fā)布了《關(guān)于辦理少年刑事案件建立互相配套工作體系的通知》(以下簡稱1991年《通知》)。1991年《通知》雖然只涉及了司法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān),是對于當(dāng)時刑法、刑事訴訟法以及最高人民法院司法解釋中關(guān)于少年刑事案件處理程序的細(xì)化和進(jìn)一步規(guī)定,并逐步融入當(dāng)時在少年司法實(shí)踐探索中的有益成果,但可惜的是同樣沒有法律效力,約束力不高。

二、我國少年司法規(guī)則系統(tǒng)現(xiàn)有層次

由于我國少年司法處遇主要是刑事處罰和行政處罰兩大領(lǐng)域以及附屬于此的相關(guān)矯正制度,所以這里少年司法只定位于行政和刑事領(lǐng)域。少年司法規(guī)則系統(tǒng)可以分為實(shí)體規(guī)則系統(tǒng)和程序規(guī)則系統(tǒng)。

我國少年司法實(shí)體規(guī)則和程序規(guī)則現(xiàn)在主要分散于刑法、刑事訴訟法、司法解釋、國務(wù)院行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方性法規(guī)、各種部門和組織的規(guī)范性文件之中。

1.一般法律

一般法律是指由全國人民代表大會常務(wù)委員會制定和修改的除應(yīng)當(dāng)由全國人民代表大會制定的法律以外的其他法律。1991年制定、2006年修訂的《未成年人保護(hù)法》和1999年由全國人大常委會制定通過的《預(yù)防未成年人犯罪法》是我國現(xiàn)存少年司法規(guī)則系統(tǒng)中效力和地位最高的規(guī)范,下位的司法解釋、行政法規(guī)、地方性立法、部門規(guī)章以及規(guī)范性文件大多是對兩部法律其中涉及到的具體精神和原則、有限的實(shí)體規(guī)則和程序規(guī)則的具體展開和規(guī)范。兩部一般法律都是未成年“犯罪前”法律,一部側(cè)重“保護(hù)”二字;一部側(cè)重“預(yù)防”二字,明確了各方在阻止未成年違法犯罪上承擔(dān)的事前“防御性”責(zé)任?！斑@兩部宏觀性的少年法與國外的少年法相比有很大差異,強(qiáng)調(diào)的是對少年的綜合性保護(hù)(家庭、學(xué)校、社會、國家機(jī)關(guān)等)和犯罪的事前預(yù)防,對于違法犯罪少年的處理則大多仍以成年人的法律為標(biāo)準(zhǔn)?！?/p>

2.司法解釋

在程序規(guī)則方面,最高人民法院在1991年1月26日發(fā)布了《辦理少年刑事案件的若干規(guī)定》,并在2000年發(fā)布《關(guān)于審理未成年人刑事案件的若干規(guī)定》,兩個規(guī)定現(xiàn)在同時生效。1995年最高人民法院頒布了實(shí)體規(guī)則領(lǐng)域的《關(guān)于辦理未成年人刑事案件適用法律的若干問題的解釋》,于2006年頒布了代替此司法解釋的《關(guān)于審理未成年刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》。最高人民檢察院在2002年4月發(fā)布了《辦理未成年人刑事案件的規(guī)定》,并于2006年經(jīng)過修正。

兩高解釋,是在相關(guān)法律的前提下,結(jié)合我國未成年刑事訴訟程序司法實(shí)踐探索而來,其主要特點(diǎn)在于:肯定了少年司法領(lǐng)域法院和檢察院要和政府相關(guān)部門、群團(tuán)組織,社會力量的合作;肯定了少年司法機(jī)構(gòu)專門化的探索;規(guī)定了要采取適合未成年心理特點(diǎn)的審查逮捕、訊問、審理程序,嚴(yán)格逮捕條件,慎捕少捕不捕;肯定了監(jiān)護(hù)人以外合適成年人在刑事訴訟程序中的參與,并特設(shè)了法庭教育環(huán)節(jié),強(qiáng)化社會幫教;放松了法定不起訴和酌定不起訴的條件;在定罪量刑和刑法執(zhí)行中比照成年人減輕;注意在訴訟程序中保護(hù)未成年證人和受害人,等等。

3.行政法規(guī)

勞動教養(yǎng)是中國特色的一項(xiàng)法律制度?！拔闯赡陝趧咏甜B(yǎng)是指對有輕微違法犯罪行為,依法不夠追究刑事責(zé)任或者不予追究刑事責(zé)任,但屢教不改,危害社會的未成年人,實(shí)行強(qiáng)制性的教育改造的行政措施?！逼湟?guī)則依據(jù)是1957年國務(wù)院發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于勞動教養(yǎng)問題的決定》以及后來發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于勞動教養(yǎng)的補(bǔ)充規(guī)定》。在這個行政法規(guī)中,未成年勞動教養(yǎng)除了在年齡上與勞動教養(yǎng)者有特別規(guī)定外,其他基本相同。在涉及未成年違法犯罪處遇方面,還有針對賣淫嫖娼對象,國務(wù)院1993年制定的《賣淫嫖娼人員收容教育辦法》,不過可惜的是這個行政法規(guī)并沒有針對未成年有特別之“關(guān)照”。其實(shí),無論是勞動教養(yǎng)抑或收容教育,還是由刑法提及并由相關(guān)部門規(guī)章和相關(guān)規(guī)范性文件規(guī)定的未成年收容教養(yǎng)措施都是限制人身自由的公權(quán)力行為,應(yīng)當(dāng)由法院以一般法律以上位階為規(guī)則決定。

4.地方性法規(guī)和部門規(guī)章

在地方性法規(guī)方面,集中體現(xiàn)在各省、直轄市、自治區(qū)人大常委會制定通過的對于《未成年人保護(hù)法》和《預(yù)防未成年人犯罪法》的實(shí)施辦法或者細(xì)則、條例。盡管具體名稱有所不同,但都是對以上“兩法”的具體落實(shí)和進(jìn)一步規(guī)定,出發(fā)點(diǎn)都是根據(jù)各地具體情況,使“兩法”更有操作性并細(xì)化相關(guān)責(zé)任和程序。

涉及少年司法的部門規(guī)章主要出自公安部和司法部,多涉及未成年人矯治。公安部于1995年發(fā)布了《辦理未成年人違法犯罪案件的規(guī)定》,這也是在未成年刑事訴訟中,公安機(jī)關(guān)發(fā)布的最為全面的一個部門規(guī)章。在此規(guī)定中,規(guī)定了公安機(jī)關(guān)對于未成年違法犯罪案件承辦機(jī)構(gòu)或人員的專門化,提到了家長或者監(jiān)護(hù)人或者教師的到場權(quán)問題等。另外司法部發(fā)布的相關(guān)部門規(guī)章也是少年司法違法犯罪處遇的重要依據(jù),比如1999年司法部制定的《少年教養(yǎng)人員管理工作辦法(試行)》以及2003年的《未成年勞動教養(yǎng)人員辦理教育工作規(guī)定(試行)》等。

5.規(guī)范性文件

一些富有爭議的少年司法領(lǐng)域的改革措施都是各級法院和檢察機(jī)關(guān)的實(shí)踐探索經(jīng)驗(yàn),因此其具體規(guī)則往往是自我部門的自我規(guī)范。比如在暫緩起訴的探索中,都由各市區(qū)檢察院制定關(guān)于未成年刑事案件暫緩起訴的規(guī)定,因此造成具體的適用范圍、適用條件等都有地區(qū)差異。同樣借鑒國外經(jīng)驗(yàn)的暫緩判決制定,相應(yīng)的規(guī)范也是“各自為政”,如河南蘭考縣法院審判委員會討論通過的《未成年刑事案件暫緩判決暫行規(guī)定(試行)》。另外,例如富有少年司法特色的特邀陪審員制度目前最高的規(guī)則依據(jù)也是最高人民法院、原國家教委、全國婦聯(lián)等1991年發(fā)布的《關(guān)于審理少年刑事案件聘請?zhí)匮銓弳T的聯(lián)合通知》這個全國規(guī)范性文件。上文提到的1991年《通知》和2010年《意見》都是牽涉多個性質(zhì)部門發(fā)布的全國性的規(guī)范性文件。

三、少年司法規(guī)則系統(tǒng)存在的缺陷與不足

成熟的少年司法規(guī)則應(yīng)該體現(xiàn)在三個主要方面:首先,有一部以上的核心法律,使少年司法操作性具有法律依據(jù);其次,從中央到地方形成一個完整、系統(tǒng)、立體的規(guī)則層次;最后,少年司法規(guī)則必須和我國的政治體制、文化環(huán)境相適應(yīng)。審視現(xiàn)今的少年司法規(guī)則發(fā)展?fàn)顩r,雖總體處于完善之中,但有以下亟須正視的問題。

1.規(guī)則系統(tǒng)沒有獨(dú)立性、專門化

2010年《意見》繼續(xù)延續(xù)了以前司法解釋和相關(guān)法律法規(guī)以及體現(xiàn)少年司法刑事政策的規(guī)范性文件的處遇方式。比如在羈押措施適用、減刑、假釋采用了比照成年人的做法?！坝捎诂F(xiàn)行未成年人刑事司法規(guī)范基本上依附于普通刑事司法,而普通刑事司法在這方面的專門規(guī)定不多,缺乏可操作性,導(dǎo)致未成年人刑事司法實(shí)踐的規(guī)范缺失?！?/p>

實(shí)際上,許多少年司法領(lǐng)域,實(shí)體法和程序法的“特殊性”僅是對成年人標(biāo)準(zhǔn)的一定降低,是量的變化。而一個專門化成熟的少年司法規(guī)則系統(tǒng)應(yīng)該是獨(dú)立的、完整的,區(qū)別于成人系統(tǒng)的,有其規(guī)范特殊的少年司法組織、程序和處遇措施。

2.規(guī)則層次偏低

靠單獨(dú)或者聯(lián)合發(fā)文來彌補(bǔ)規(guī)則系統(tǒng),發(fā)文的內(nèi)容往往只是把問題提出來,大多是口號式的,對于具體協(xié)調(diào)的內(nèi)容往往不提,協(xié)調(diào)內(nèi)容比法律往往還原則。我國的少年司法是“摸著石頭過河”,許多實(shí)體和程序領(lǐng)域都借鑒了國外的立法和經(jīng)驗(yàn),一些少年司法改革的發(fā)文多為針對具體探索而發(fā)布的規(guī)范性文件,并沒有上升到法律范疇,更無法進(jìn)一步在司法解釋、行政法規(guī)、部門規(guī)章中體現(xiàn)。

雖然我國少年司法多年發(fā)展以來積累了不少立法的經(jīng)驗(yàn),但是遲遲沒有一部類似中國臺灣地區(qū)《少年事件處理法》和日本《少年法》那樣有針對性的少年法。有些措施和改革如果無法上升到“法律”層面就不足以在全國范圍內(nèi)得到長久和持續(xù)的貫徹落實(shí),更重要的是沒有足夠的救濟(jì)渠道,各部門會在各種因素的制約下擱置各種“規(guī)范性文件”。提高少年司法立法的層次,制定一部突出程序的少年法是以后少年司法領(lǐng)域改革的一個突破點(diǎn)。

3.規(guī)范文件中試水之舉遭受“合法性”和“約束力”責(zé)難

不少在少年司法改革中需要堅持的措施,比如說合適成年人、前科消滅以及暫緩起訴、暫緩判決等制度的執(zhí)行因?yàn)闆]有明確的法律依據(jù)而遭受到“合法性”的質(zhì)疑。在刑事訴訟法對少年司法存在“天然缺陷”的情況下,各種探索性的改革都有巨大的風(fēng)險,種種認(rèn)為少年司法改革措施違背基本法律的觀點(diǎn),在各級層面,尤其是在司法系統(tǒng)和行政系統(tǒng)甚至是執(zhí)政黨高層產(chǎn)生影響,也進(jìn)一步限制了各種探索的全面開展,有些探索甚至無疾而終。

即使一些少年司法中的有益探索并沒有“違法”責(zé)難,但是由于規(guī)范性文件效力支撐的不足,往往沒有采用絕對化或者說禁止性的規(guī)定,比如2010年《意見》中對分案起訴、合適成年人參與、未成年被害人案件辦理中使用了“可以”、“一般應(yīng)當(dāng)”、“有條件”等模糊詞語,并沒有明確責(zé)任,只是強(qiáng)調(diào)其具體實(shí)施會作為部門考核標(biāo)準(zhǔn)參考。

4.制定發(fā)布主體多、雜

在一部統(tǒng)一的少年法制定前,要充分調(diào)動兩高司法解釋和司法部和公安部制定部門規(guī)章的權(quán)力,各司其職,完善少年司法實(shí)體和程序領(lǐng)域的規(guī)則。在規(guī)范性文件層級,筆者認(rèn)為,由于牽涉到具體工作的落實(shí),往往會不同部門聯(lián)合發(fā)布,造成了發(fā)布主體的不穩(wěn)定,由于這些規(guī)范性文件牽涉到群眾組織,比如婦聯(lián)和共青團(tuán),還有社會團(tuán)體如總工會,往往一些文件的起草工作還主要讓其承擔(dān),筆者認(rèn)為由共青團(tuán)等組織主要擔(dān)任起草工作是不合適的,共青團(tuán)和婦聯(lián)可以通過調(diào)查研究提供立法和制定規(guī)范性文件的建議和意見,在具體要其配合相關(guān)文件落實(shí)時,可以由其全國性組織加以轉(zhuǎn)發(fā)和落實(shí)。

5.救濟(jì)渠道無法顯化、制度化

如果相關(guān)部門沒有按照規(guī)范性文件操作侵害了未成年權(quán)益時,如何進(jìn)行權(quán)利救濟(jì),這是一個不得不面對的問題,規(guī)范性文件往往是倡導(dǎo)性作用,此時相關(guān)部門的義務(wù)僅僅靠一種內(nèi)部的自我約束和監(jiān)督保障。我們必須尋求一種制度化的救濟(jì)渠道,要細(xì)化各級未成年保護(hù)委員會職能,將其辦公室設(shè)立在政府職能部門之下,不僅僅定位于議事協(xié)調(diào)的職能,而是幫助未成年人在違法犯罪處遇程序中的維權(quán)。

少年司法需要跨部門合作,立法和規(guī)范性文件的發(fā)布如果涉及到跨部門、多部門配合,不得不涉及到部門利益的問題,部門角色定位的問題。紅頭文件涉及到各個部門時,尤其是倡導(dǎo)性的文件想要達(dá)到預(yù)期的效果難度可想而知。一個司法內(nèi)配套體系的建立需要一個有效運(yùn)行的配合機(jī)制,這個機(jī)制的背后是一整套行之有效的規(guī)則,徒法不足以自行,何況如果沒有“法”的有效支撐呢。

四、建議和結(jié)論

我國少年司法規(guī)則過于凌散,現(xiàn)實(shí)中新情況、新問題層出不窮。大量與未成年人權(quán)益和違法犯罪的內(nèi)容,在法律和法規(guī)中找不到,導(dǎo)致執(zhí)行者無所適從,也難于將預(yù)防和保護(hù)工作落實(shí)。

在現(xiàn)有條件下,一方面要提高未成年司法相關(guān)規(guī)則的效力層次,全國性的少年司法規(guī)則要盡量上升到部門規(guī)章以上級別,在法律具體理解和適用方面盡量由兩高出臺司法解釋并進(jìn)行系統(tǒng)梳理,為單獨(dú)的未成年刑事和刑訴法律出臺更加具可操作性、精細(xì)化的法律制定作準(zhǔn)備。在涉及多部門職能的情況下,由國務(wù)院制定行政法規(guī),避免多部門規(guī)范性文件的重復(fù)出臺和執(zhí)行不力問題。另一方面,要充分運(yùn)用地方人大及其常委會的立法權(quán),制定更加細(xì)化和具有操作性和救濟(jì)性的地方性法規(guī),將一些好的探索用地方性法規(guī)形式固定下來,提升其效力和地位,作為少年司法審判的依據(jù)和參考。

我國在省級層次已經(jīng)逐步成立了未成年保護(hù)委員會等議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu),但是國家級的未成年保護(hù)委員會卻遲遲沒有成立。雖然也有人建議在未成年保護(hù)委員會的基礎(chǔ)上建立青少年事務(wù)局,把青少年事務(wù)納入政府職能管理范圍,但是從目前來說,協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)模式還是比較切合實(shí)際的。青少年保護(hù)和預(yù)防犯罪專門機(jī)構(gòu)的成立一方面可以解決多部門職能重疊、部門利益博弈的問題,另一方面就是依托其組織機(jī)構(gòu)特殊地位和話語權(quán)推動少年司法的立法展開。

吳邦國委員長在十一屆人大四次會議上莊嚴(yán)宣告中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成,作為其重要組成部分的少年司法法律分支體系在其中占有何種應(yīng)然和實(shí)然的地位!少年司法法律體系是少年司法規(guī)則系統(tǒng)最主要的組成部分,審視我們當(dāng)今少年司法整個規(guī)則系統(tǒng)發(fā)展?fàn)顩r,我們?nèi)沃氐肋h(yuǎn)。

[1]姚建龍.長大成人:少年司法制度的建構(gòu)[M].北京:中國人民公安大學(xué)出版社,2003.

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[5]張文娟.中國未成年人保護(hù)機(jī)制研究[M].北京:法律出版社,2008.

Some Defects and Problems in China’s Juvenile Judicial Rules System

ZHOU Lingmin

(Graduate Education School,East China University of Political Science and Law,Shanghai 200042,China)

Juvenile judicial rules system is an important component of the juvenile judicial system,its process of perfection and maturity is a sign of continuous progress for juvenile justice system.Surveying the rules of the existing juvenile judicial system reflects some defects and problems.It is a necessary and hard task for China’s future juvenile judicial system to further integrate the juvenile judicial rules system and make high class,high efficient judicial rules.

juvenile justice;rules;defects;levels;system

DF48

A

1008-469X(2011)04-0047-04

2011-05-15

周羚敏(1987-),男,浙江嘉善人,華東政法大學(xué)研究生教育學(xué)院刑法專業(yè)碩士研究生,主要從事青少年犯罪、少年司法等研究。