龐振寰

(中央民族大學(xué)，北京 100081)

［龍江商務(wù)］

黑河口岸對俄出境務(wù)工人員勞動權(quán)保障現(xiàn)狀調(diào)查報告

龐振寰

(中央民族大學(xué)，北京 100081)

在全球化勞務(wù)輸出的大背景下，為解決中國眾多剩余勞動力問題，促進(jìn)勞務(wù)交流，改善勞動力出國環(huán)境，以中國對外輸出勞務(wù)具有代表性的口岸城市黑河為藍(lán)本，針對勞務(wù)輸出中的出國途徑、務(wù)工從事行業(yè)、糾紛處理方式、政府部門發(fā)揮的作用等一系列與勞動權(quán)保障相關(guān)的問題進(jìn)行闡述，探求國內(nèi)勞動力輸出障礙的根本原因，以及解決這一問題的根本途徑。

勞務(wù)輸出;勞動權(quán)保障;黑河口岸;出境務(wù)工人員

據(jù)國際勞工組織估計，目前全球每年的流動勞務(wù)約為3000萬～3500萬人，我國勞務(wù)輸出總量僅占1.5%左右，這與我國人口大國(占世界總?cè)丝跀?shù)的21%)及勞動力資源大國(占世界勞動力總數(shù)的25%)的地位極不相稱。我國對外勞務(wù)輸出的規(guī)模及創(chuàng)匯能力遠(yuǎn)低于一些發(fā)展中國家，我國外派勞務(wù)每年帶來的外匯收入不足20億美元。菲律賓是亞洲最大的勞務(wù)輸出國，正式登記在冊的海外勞工有450多萬，占其勞動人口的14.3%，每年寄回國內(nèi)的外匯收入在60億～70億美元之間;墨西哥有8000多萬人口，幾乎每10人中就有1人在國外工作。全球每年有1000億美元的海外勞工匯款，拉美地區(qū)占1/3，其中又以墨西哥為主要吸納國，2002年有105億美元流向墨西哥。與這些國家相比，我國只能算勞務(wù)輸出的“小國”，不僅輸出規(guī)模偏小，而且勞務(wù)外匯收入也偏低。

與我國勞動力資源豐富情形相反的是與我國相鄰的俄羅斯。其人口數(shù)量呈現(xiàn)負(fù)增長趨勢，人口老齡化問題日漸突出，勞動力資源的短缺難以滿足經(jīng)濟與市場的開發(fā)需要。尤其是俄遠(yuǎn)東地區(qū)，面積占俄國土總面積的36%，而人口只占全國總?cè)丝诘?%，其豐富的自然資源和稀缺的勞動力資源形成尖銳的矛盾。

現(xiàn)今，俄羅斯迫切需要大量的勞動力輸入，而我國是世界勞動力人口大國，有大量的剩余勞動力可供輸出，中俄兩國的國情很自然地使兩國在勞務(wù)人員問題上走上了合作的道路。黑龍江省作為與俄羅斯相鄰的省份，承擔(dān)起了對外勞務(wù)輸出的重任。

黑河口岸是我國重要的對俄邊境口岸之一，自1987年黑河口岸恢復(fù)對俄經(jīng)貿(mào)，截至2009年7月，黑河市對外貿(mào)易進(jìn)出口總值累計完成116.2億美元，其中邊境小額貿(mào)易、一般貿(mào)易分別完成62.9億和53.3億美元。累計實施對俄工程承包、勞務(wù)合作項目351項，金額3.9億美元，外派勞務(wù)30000人。

一、黑河口岸對俄出境務(wù)工人員勞動權(quán)保障現(xiàn)狀

(一)出國務(wù)工人員

1.出國方式

自我國1979年實行對外開放政策以來，為了吸收外資、引進(jìn)技術(shù)、發(fā)展生產(chǎn)、推進(jìn)經(jīng)濟體制改革，對外勞務(wù)交流成為對外開放的重要舉措之一;進(jìn)入20世紀(jì)90年代以后，我國對外開放的步伐逐步由沿海向沿江及內(nèi)陸和沿邊城市延伸。1987年，黑河口岸恢復(fù)了對俄經(jīng)貿(mào)，而后每年都有大批中國勞務(wù)人員從黑河口岸出境，進(jìn)入俄羅斯從事各種行業(yè)。在開放的人員交流政策下，政府一般并不介入出國人員的管理，對出國務(wù)工人員也缺乏統(tǒng)一的備案與管理。務(wù)工人員的出國途徑有以下兩種:

(1)通過勞務(wù)輸出公司持勞務(wù)簽證出境。這種方式是合法出國勞務(wù)的主要途徑，勞務(wù)人員與勞務(wù)輸出公司合作，獲得合法的出國務(wù)工手續(xù)，并通過勞務(wù)輸出公司獲得國外的工作崗位。

(2)經(jīng)親戚朋友介紹，持商務(wù)簽證非法出國務(wù)工。這種情況比較普遍，據(jù)實地調(diào)查了解到的數(shù)據(jù)顯示，我國總共對俄羅斯勞務(wù)輸出110萬人，其中合法，即持有勞務(wù)簽證的有18萬人，其余的均為非法勞工，而這數(shù)目巨大的務(wù)工人員正是勞動權(quán)益被侵犯的主要對象。

2.從事行業(yè)

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，從黑河口岸出境的赴俄羅斯的務(wù)工人員中，絕大多數(shù)是農(nóng)民，其他的雖然是城市戶口，但文化水平較低，平均處于初中文化水平。因而他們只能從事一些高強度、低附加值、勞動力密集型的產(chǎn)業(yè)勞動。其中絕大多數(shù)的外出務(wù)工人員從事農(nóng)業(yè)和建筑行業(yè)，稍微有一些技術(shù)的是從事電焊、木工等需要單項技能的行業(yè)，只有少部分從事零售業(yè)。

在中國對俄羅斯勞務(wù)合作中，承包工程項下帶動的勞務(wù)輸出比重較大。例如，2002年，承包工程帶動的勞務(wù)輸出有 2507人，占當(dāng)年在俄羅斯勞務(wù)人員總數(shù)的20.8%。這類項目主要集中在森林采伐、木材加工、農(nóng)業(yè)、建筑裝修等行業(yè)。但是，由于遠(yuǎn)東人口不斷減少而中國勞動力大量涌入，俄對外來人口有心理上的排斥感。加上中國部分勞工非法滯留、非法打工，也給俄羅斯政府部門的管理帶來諸多不便。因此，以往對俄羅斯單純勞務(wù)輸出數(shù)量有所減少。但近年來，此類勞務(wù)數(shù)量又有所增加，主要活躍在建筑、商貿(mào)和餐飲等行業(yè)。

3.薪金情況

為吸引國內(nèi)剩余勞動力赴俄務(wù)工，出國務(wù)工的工資水平一般高于國內(nèi)平均工資水平。但不同行業(yè)的工資水平有較大差異，即使是相同的行業(yè)，不同地區(qū)，不同勞務(wù)公司所給付的工資也不盡相同。

例如，接受訪問的幾位出國務(wù)工人員中，從事零售業(yè)一般每年有4萬～5萬元的收入，而從事建筑業(yè)的務(wù)工人員每月工資較固定，一般為3千～5千元不等，總體高于國內(nèi)水平。在權(quán)益不被侵害的情況下，出國務(wù)工人員能夠得到較好的收入。但是，很多時候工資往往會比在國內(nèi)還低。

4.勞務(wù)糾紛

勞務(wù)糾紛的出現(xiàn)是出國務(wù)工人員最擔(dān)心面對的了，一旦糾紛出現(xiàn)就意味著出國務(wù)工人員的血汗錢不能得償。勞動糾紛的發(fā)生一般有以下兩個主要原因:

(1)由于簽證種類與實際目的不符發(fā)生糾紛。

(2)由于勞動合同詐騙、合同內(nèi)容與事實不符等合同問題發(fā)生糾紛。

這兩種是勞務(wù)糾紛發(fā)生的主要形式，也是最難解決的勞動糾紛形式。赴俄務(wù)工人員糾紛解決的方式有:

(1)與勞務(wù)公司協(xié)商解決糾紛。

(2)請求中國政府部門或駐俄使館、代表處等機構(gòu)出面與俄方協(xié)商解決糾紛。

(3)在俄當(dāng)?shù)貙で蠓稍?，訴諸法律手段解決糾紛。

在以上三種糾紛解決方式當(dāng)中，因為第三種的維權(quán)成本較高，程序較繁瑣，所耗費精力及時間更多，出國務(wù)工人員主要考慮前兩種糾紛解決方式，但是，事實上這兩種方式基本不能實際解決糾紛。原因在于，務(wù)工人員希望快捷、低成本地解決糾紛與糾紛本身的難于解決性之間的矛盾，這是管理部門努力改進(jìn)卻收效甚微的主要原因。

(二)對外勞務(wù)輸出公司

勞務(wù)輸出公司在勞務(wù)輸出中扮演著重要的角色，同時也是解決問題的癥結(jié)所在。勞務(wù)輸出是政府鼓勵的民事行為，政府部門一般不在勞務(wù)人員出國過程中介入，勞務(wù)人員對出國務(wù)工又不了解，因此，勞務(wù)公司成為整個程序的主導(dǎo)。

1.選擇外派勞務(wù)公司時的注意事項

(1)外派勞務(wù)公司需經(jīng)商務(wù)部批準(zhǔn)，獲得商務(wù)部頒發(fā)的《中華人民共和國對外勞務(wù)合作經(jīng)營資格證書》。

(2)具有當(dāng)?shù)厣虅?wù)主管部門(商務(wù)廳或?qū)ν赓Q(mào)易經(jīng)濟合作廳)的批準(zhǔn)意見(必要時須駐俄經(jīng)濟商務(wù)參贊處的批復(fù)意見)。

(3)勞務(wù)人員俄方雇主需持俄羅斯移民局頒發(fā)的《外國勞務(wù)用工許可證》，其中對用工人數(shù)、工種、勞務(wù)來源國有具體規(guī)定，每年核發(fā)一次(俗稱“打工大卡”)。

(4)勞務(wù)人員俄方雇主需為赴俄勞務(wù)人員辦理《外國人務(wù)工許可證》(俗稱“打工卡”)。

(5)外派勞務(wù)公司為赴俄勞務(wù)人員辦理的是“勞務(wù)簽證”。

以上五項需同時具備。

2.勞務(wù)輸出方式

勞務(wù)輸出公司送出我國勞務(wù)人員一般有三種形式:

(1)赴俄公司務(wù)工，在俄羅斯本土公司工作的務(wù)工人員的權(quán)益是最有保障的，也是最少受到侵犯的。

(2)赴中俄合作公司務(wù)工，在中俄合作公司務(wù)工的外來務(wù)工人員的勞動權(quán)受到侵害的情況也并不多見。

(3)赴中國人在俄羅斯開辦的投資公司務(wù)工，務(wù)工人員最多受到侵權(quán)的便是在此類公司務(wù)工。

3.勞務(wù)合同

勞務(wù)合同是勞資雙方在發(fā)生勞務(wù)糾紛時能最直接也是最有效解決糾紛的法律文書，但勞務(wù)人員往往對此并不重視。在走訪過程中發(fā)現(xiàn)，與用工單位簽訂正式勞務(wù)合同的勞務(wù)人員數(shù)量很少，很多勞務(wù)人員對勞務(wù)合同的重要性并不了解，即使了解也很容易受到勞務(wù)公司的誘導(dǎo)與欺騙。受訪的公司負(fù)責(zé)人表示其公司會與出國務(wù)工人員簽訂合法合理的勞務(wù)合同，同時表示，多數(shù)勞務(wù)輸出公司并不會這樣做。

務(wù)工人員須簽訂兩份合同:一是與國內(nèi)外派勞務(wù)公司簽訂的《外派勞務(wù)合同》，二是與俄方雇主簽訂的《勞務(wù)合同》。其中條款不應(yīng)有沖突。勞務(wù)合同中需明確勞務(wù)人員的合法權(quán)益、生活條件、勞動保護(hù)、薪酬發(fā)放等事宜。勞務(wù)公司還需提供經(jīng)營公司的委托書復(fù)印件、經(jīng)營公司與外國雇主簽訂的合同復(fù)印件。

(三)政府部門

政府部門主要包括商務(wù)部門的勞務(wù)管理;公安機關(guān)管理的簽證辦理;海關(guān)審查;衛(wèi)生部門檢疫以及出現(xiàn)勞務(wù)糾紛后相關(guān)部門的糾紛處理。

政府部門在勞務(wù)輸出中所應(yīng)扮演的角色一直難以明確。一方面，政府作為權(quán)力機關(guān)，應(yīng)該為人民的利益服務(wù)，理應(yīng)對勞務(wù)輸出進(jìn)行有效的管理并保障勞務(wù)輸出人員的合法權(quán)益。另一方面，黑河作為全國性對俄輸出口岸，每年從黑河口岸邁出國門的中國人來自全國各地，從事不同行業(yè)，通過不同方式出國，且數(shù)量巨大。政府以及相關(guān)部門基本不可能進(jìn)行統(tǒng)一管理。

(四)相關(guān)法律法規(guī)

我國尚未頒布勞務(wù)輸出的具體法律，而在政府管理中了又出現(xiàn)了諸多難題，致使地方政府部門難以出臺統(tǒng)一的法規(guī)對勞務(wù)輸出情況進(jìn)行管理。而國務(wù)院相關(guān)部委出臺的部門法規(guī)不具有地域性，并不能很好地適應(yīng)地方的實際情況。處理對外勞務(wù)糾紛時無法援引明確的法律依據(jù)，只能根據(jù)其他法律的基本原則進(jìn)行裁判，多數(shù)案件是通過調(diào)解來解決的。同時，也有已經(jīng)出臺的法規(guī)卻不能得到嚴(yán)格執(zhí)行。例如，商務(wù)部于2004年2月16日下達(dá)的《外派勞務(wù)培訓(xùn)管理辦法》就未能發(fā)揮很大作用。此外，勞動和社會保障部、公安部、國家工商行政管理總局聯(lián)合下發(fā)的《境外就業(yè)中介管理規(guī)定》也對中介問題作出了詳細(xì)規(guī)定。但在本項目組調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)，大部分中介并不能達(dá)到要求，原因就在于國家政策在地方的“水土不服”。

俄羅斯政府相關(guān)部門對此也十分重視，雙方每年都會針對勞務(wù)輸出規(guī)范問題舉行會談，努力探索能夠改善現(xiàn)狀的方法，但這個難題一直未能得到解決。

二、對俄勞務(wù)輸出中存在的問題及改進(jìn)建議

(一)存在的問題

1.相關(guān)立法空白，勞動糾紛處理缺乏法律依據(jù)。首先，我國是人口大國，勞動力整體水平較高且價格低廉，具有很大的市場競爭力，為勞務(wù)輸出立法是實現(xiàn)勞務(wù)輸出市場化的前提條件。其次，國內(nèi)就業(yè)壓力增加，大量勞動力剩余，造成諸多社會不穩(wěn)定因素。為勞務(wù)輸出立法可在保障輸出人員勞動權(quán)的前提下，間接鼓勵剩余勞動力輸出，緩解國內(nèi)就業(yè)壓力，提高勞動力收入。第三，我國勞務(wù)輸出總體情況混亂，涉外勞務(wù)糾紛呈增長趨勢，為保障勞務(wù)輸出人員的勞動權(quán)，勞務(wù)輸出立法十分必要。

2.國家政策法規(guī)存在盲點，難以適應(yīng)地方現(xiàn)狀。近些年來，國務(wù)院以及各部委曾多次出臺勞務(wù)輸出相關(guān)的政策法規(guī)，但這些法規(guī)的實際執(zhí)行情況并不樂觀。許多政策法規(guī)，例如《外派勞務(wù)培訓(xùn)管理辦法》、《境外就業(yè)中介管理規(guī)定》，雖然細(xì)致地制定了相關(guān)政策，地方政府也能按照其條文進(jìn)行管理，但其條文內(nèi)在的制定精神卻不能得到體現(xiàn)。對多數(shù)條文的履行都流于表面，形式上雖然符合條文，但是卻沒有實現(xiàn)制定政策的目的。

3.管理機關(guān)很多，缺乏統(tǒng)一管理。在勞務(wù)輸出程序過程中，有權(quán)對勞務(wù)輸出進(jìn)行管轄的機關(guān)部門有很多。例如，商務(wù)機關(guān)、公安機關(guān)、海關(guān)、社會保障部門等等，但是，并沒有一個獨立的機關(guān)對如此龐大的出國務(wù)工人群進(jìn)行統(tǒng)一的管理，這無疑給勞務(wù)輸出的管理帶來了不便。

4.簽證管理不嚴(yán)格，為勞動糾紛埋下隱患。我國只負(fù)責(zé)查看是否有簽證，有即可出國，不去檢查簽證是否與其在俄進(jìn)行的活動相符合;而俄政府則檢查其簽證是否與在俄的活動相符合，不符合即遣返回國。這造成了一些在俄務(wù)工人員利用不符合活動簽證而被查處，經(jīng)常蒙受較大損失。

5.勞務(wù)輸出人員法律意識淡薄，無法維護(hù)自己的合法勞動權(quán)益。

(二)改進(jìn)建議

1.分析研究現(xiàn)狀，盡快出臺統(tǒng)一規(guī)范的地方法規(guī)。

2.嚴(yán)格管理，細(xì)致分工，發(fā)揮各政府機關(guān)能動性，采取主動，彌補勞務(wù)輸出的制度漏洞。

3.統(tǒng)一培訓(xùn)，嚴(yán)格控制培訓(xùn)機構(gòu)的數(shù)量，加大維權(quán)知識的比重，切實提高出國勞務(wù)人員素質(zhì)。

［1］王化．論勞動權(quán)的基本權(quán)利屬性［J］．法制與社會，2008(2)(下)．

［2］王月春．論農(nóng)民工勞動權(quán)益的法律保障［J］．河北軟件職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報，2008，3(1)．

［3］肖黎副，譚忠真．制約我國勞務(wù)輸出的障礙及對策［D］．湖南衡陽師范學(xué)院．

［4］林嘉．論勞動權(quán)的法律保障［J］．議政熱點·熱點研究，2006(6).

［5］鄭春芹．淺談如何加強和改進(jìn)勞務(wù)輸出管理［J］．勝利油田職工大學(xué)學(xué)報，2008(5)．

In the global contextof labor export，to solve the problem of surplus labor in China and to promote the labor exchange to improve the environment of labor abroad，with China exporting labor representative of the Heihe port，we aim the abroad way of labor services export，the industry which workers in，handling disputes，the role of government and labor rights protection and a series of issues related to elaboration．We explore the root causes of barriers to the domestic output of labor，and the fundamentalway to solve this problem．

labor export;labor rights protection;Heihe Port;exitworkers

F241

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1002－2880(2011)05－0004－03

(責(zé)任編輯:馬 琳)