張國平，王淑娟，黃麗媛，陳照清

（常熟理工學院管理學院，江蘇常熟 215500）

江蘇新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點工作研究

張國平，王淑娟，黃麗媛，陳照清

（常熟理工學院管理學院，江蘇常熟 215500）

江蘇作為我國新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險先行先試地區(qū)，在探索與經(jīng)濟和社會發(fā)展相適應的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度方面取得了明顯的成效。但是，對照城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的要求，尤其與城鎮(zhèn)職工社會養(yǎng)老保險制度相比，目前的新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險還存在保障水平低、統(tǒng)籌層次不高、基金保值增值困難、各地財政補貼差距較大、財政補助不及時到位等問題。針對這些問題，提出了進一步完善新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的對策建議。

新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險；城鄉(xiāng)一體化；江蘇

一、問題的提出及其背景

所謂新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險（簡稱“新農(nóng)?！保┦窍鄬τ谏蟼€世紀90年代初我國在部分農(nóng)村地區(qū)推行的“縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案”（簡稱“老農(nóng)?！保﹣碚f的。2009年9月1日，國務院發(fā)布了“關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導意見”（國發(fā)〔2009〕32號），新農(nóng)保最大的特點是采取個人繳費、集體補助、財政補貼相結(jié)合的籌資方式，養(yǎng)老金待遇由基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金組成。2009年，新農(nóng)保試點已覆蓋全國10%的縣、市，根據(jù)中央的安排，擬于2020年之前實現(xiàn)對農(nóng)村適齡人口的全覆蓋。

江蘇作為全國經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)和全國最先進入老齡化的省份之一，早在2001年，蘇南一些發(fā)達縣市就開始了新農(nóng)保制度的探索，此后，蘇中蘇北部分地區(qū)也開始了試點工作。截至2009年6月30日，全省90個涉農(nóng)縣（市、區(qū)）均出臺了新農(nóng)保政府文件，這樣，新農(nóng)保制度建設在江蘇全省所有地級市、縣（市、區(qū)）已實現(xiàn)了全覆蓋，這在全國是第一家［1］。江蘇新農(nóng)保制度實踐為全國積累了經(jīng)驗，作出了有益的探索。

為深入了解江蘇新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險先行先試的基本情況，總結(jié)經(jīng)驗、分析存在的問題，從而進一步完善新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度。2010年8月，我們利用暑假組織學生進行了專題調(diào)查。調(diào)查采用問卷法和訪談法相結(jié)合的形式，調(diào)查者根據(jù)問卷提問，調(diào)查對象作答，由調(diào)查者當場記錄調(diào)查的結(jié)果。調(diào)查范圍涉及蘇南、蘇中和蘇北共15個縣90個村，以參加調(diào)查的我校學生戶籍所在地的村民為對象，共發(fā)放問卷582份，有效問卷570份，有效率97.9%。

二、江蘇新型農(nóng)村養(yǎng)老保險取得的成效

江蘇農(nóng)村養(yǎng)老保險起步早、基礎(chǔ)好，經(jīng)過多年的探索，形成了低水平起步、制度廣覆蓋、設計有彈性、政府責任明確、新老制度有效銜接等做法和經(jīng)驗，在國家全面啟動新農(nóng)保試點的情況下，為各地的新農(nóng)保制度探索留下了許多可資借鑒的地方。

1.形成了較為合理的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度

各級黨委政府高度重視，先行和先試地區(qū)都能夠從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的理念出發(fā)，注重社會公平。根據(jù)本地經(jīng)濟發(fā)展情況，吸收和借鑒了城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的長處，并從農(nóng)村的實際出發(fā)，確定了繳費基數(shù)、費率、待遇和管理方式。

與老農(nóng)保相比，新農(nóng)保克服了原老農(nóng)?！皞€人繳費為主，集體補貼為輔”的籌資模式，采用了城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度的做法，即社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合的“統(tǒng)賬結(jié)合”模式。個人繳費一般以當?shù)剞r(nóng)民上一年人均純收入為繳費基數(shù)確定適當?shù)谋壤?，個人繳費部分全部劃入個人賬戶，政府補貼、集體補助按一定比例劃入個人賬戶；地方地府鼓勵個人提高繳費的基數(shù)，對個人繳費進行補貼，多繳多補。新農(nóng)保制度明確了各級地方政府和村集體經(jīng)濟組織在新農(nóng)保繳費中的責任。為了加快新農(nóng)保制度的覆蓋面，對蘇中和蘇北經(jīng)濟薄弱地區(qū)，省級財政給予適當支持。新農(nóng)保確立了個人繳費、集體補助、政府補貼相結(jié)合的籌資機制，明確了各級政府的籌資責任和繳費的適當比例，并建立專門的財政基金，因而使制度的可持續(xù)發(fā)展具備了基本的條件。

2.大大提高了農(nóng)民參保的積極性

各級地方政府高度重視新農(nóng)保工作，把建立農(nóng)村養(yǎng)老保障制度作為重要的民生工程，在新農(nóng)保制度建設和財政投入等方面給予了有力支持，調(diào)動了農(nóng)民的參保積極性。在蘇南等一些經(jīng)濟發(fā)達的縣域，市縣兩級財政負擔了籌資標準的50%，部分地區(qū)達到60%，個人負擔很??；即使在蘇北等一些不發(fā)達的地區(qū)，由縣鄉(xiāng)兩級財政出資的比例也達到籌資標準的20%左右。建立養(yǎng)老保險個人賬戶，多繳多得，讓農(nóng)民根據(jù)自己的經(jīng)濟條件和收入情況進行選擇，這有利于調(diào)動農(nóng)民參保積極性，也適應農(nóng)民收入的差異性。

在我們對農(nóng)民參保意愿的調(diào)查中，有67.5%的人愿意參與新農(nóng)保，20.9%的人非常愿意參與，兩者合計占88.4%。這說明了新農(nóng)保由于制度設計合理，得到了廣大農(nóng)民的肯定，因此絕大多數(shù)農(nóng)民參與新農(nóng)保的積極性較高。

3.老年農(nóng)民的基本生活得到了保障

新農(nóng)保養(yǎng)老金待遇由基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金兩部分組成。參保農(nóng)民年滿60周歲，按規(guī)定足額繳納養(yǎng)老保險費，累計繳費年限滿15年的，就可以按月領(lǐng)取養(yǎng)老金?；A(chǔ)養(yǎng)老金標準每人每月最低為60元，高出國家確定的55元標準。今后，將根據(jù)財力增長逐步提高標準，個人賬戶養(yǎng)老金按照個人賬戶累計儲存額除以139計發(fā)。根據(jù)江蘇新農(nóng)保的明確：對于已經(jīng)年滿60周歲，且沒有享受城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險待遇的，不用繳費就可以每月領(lǐng)取最低60元的基礎(chǔ)養(yǎng)老金。截至2010年底，江蘇新農(nóng)保參保人數(shù)已達1514.56萬人，參保率達99.42%；享受基礎(chǔ)養(yǎng)老金人數(shù)達746.99萬人，符合條件的農(nóng)村老年居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金發(fā)放率達99.76%［2］。在無錫市錫山區(qū)，基礎(chǔ)養(yǎng)老金標準被統(tǒng)一設定為每人每月180元，蘇州昆山市的基礎(chǔ)養(yǎng)老金標準最高達到每人每月340元。

4.農(nóng)村社會養(yǎng)老保險管理水平有了明顯提高

根據(jù)《國務院關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導意見》（國發(fā)〔2009〕32號）精神，我省先后制定了一系列法律法規(guī)，進一步規(guī)范農(nóng)村養(yǎng)老保險，提高了新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的管理水平。一是加強基金管理，建立健全新農(nóng)?；鹭攧諘嬛贫取Ｐ罗r(nóng)?；鸺{入社會保障基金財政專戶，實行收支兩條線管理，單獨記賬、核算，按有關(guān)規(guī)定實現(xiàn)保值增值。二是加強基金監(jiān)督，強化各級人力資源社會保障部門的職責。建立健全內(nèi)控制度和基金稽核制度，對基金的存儲、籌集、上繳、預算、劃撥、發(fā)放進行實時監(jiān)控和定期檢查。充分發(fā)揮財政部門、監(jiān)察、審計部門等職能部分的監(jiān)督；同時，不斷加強社會監(jiān)督，新農(nóng)保經(jīng)辦機構(gòu)和村民委員會，加強社會監(jiān)督，新農(nóng)保經(jīng)辦機構(gòu)和村民委員會每年在行政村范圍內(nèi)，對村內(nèi)參保人繳費和待遇領(lǐng)取資格進行公示，接受群眾監(jiān)督。三是提高各級經(jīng)辦管理服務的效率。建立新農(nóng)保信息管理系統(tǒng)，并納入社會保障信息管理系統(tǒng)（“金保工程”）建設，實現(xiàn)了新農(nóng)保管理信息系統(tǒng)省、市、縣、鄉(xiāng)四級聯(lián)網(wǎng)，為新農(nóng)保信息的各項業(yè)務數(shù)據(jù)采集、共享、查詢提供了方便、快捷、準確的管理手段。

5.確立了新農(nóng)保與其他社會保障制度相銜接的制度框架

為了搞好新老農(nóng)保制度之間的銜接，江蘇相關(guān)文件對新老農(nóng)保制度之間的轉(zhuǎn)換和銜接作出了明確規(guī)定：對已參加老農(nóng)保、年滿60周歲且已領(lǐng)取老農(nóng)保養(yǎng)老金的參保人，可享受新農(nóng)保基礎(chǔ)養(yǎng)老金；對已參加老農(nóng)保、未滿60周歲且沒有領(lǐng)取養(yǎng)老金的參保人，應將老農(nóng)保個人賬戶資金并入新農(nóng)保個人賬戶，按新農(nóng)保的繳費標準繼續(xù)繳費，待符合規(guī)定條件時享受相應待遇。江蘇6個省轄市出臺了文件，通過三種辦法解決，一是折算，二是補差，三是凍結(jié)。折算，對老農(nóng)保的個人賬戶本息總額，按新農(nóng)保繳費標準，折算成參加新農(nóng)保的繳費年限，繼續(xù)繳費；補差，參加老農(nóng)保的繳費年限視同參加新農(nóng)保，按照新農(nóng)保繳費標準，補足差額；封存，對暫不參加新農(nóng)保的人員，將其個人賬戶本息予以封存并計息，待達到享受待遇年齡，核定領(lǐng)取標準，納入新農(nóng)保。

為了做好與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的銜接，蘇州、無錫等一些經(jīng)濟發(fā)達的地方，將在城鄉(xiāng)各類企業(yè)務工并與之建立勞動關(guān)系的農(nóng)民全部納入城保。另外，在實施城鄉(xiāng)一體化發(fā)展中，蘇州等地還實行了鼓勵農(nóng)戶將集體土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地及住房置換成社會保障的辦法，對置換社會保障的農(nóng)村居民，在勞動年齡段內(nèi)的，納入城鎮(zhèn)社會保障體系。目前，蘇州累計農(nóng)保轉(zhuǎn)城保人員已經(jīng)超過150多萬人［3］。

三、存在的主要問題與面臨的挑戰(zhàn)

1.目前農(nóng)村社會養(yǎng)老保障水平仍然偏低。

新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險是以低水平、廣覆蓋、有保障的目標制定的，與城鎮(zhèn)職工相比，水平明顯偏低。江蘇省規(guī)定的新農(nóng)保繳費標準為每年100元、200元、300元、400元、500元和600元六個檔次，雖然鼓勵有條件的地區(qū)設立更高檔次的繳費標準，參保人自主選擇參保檔次，多繳多得，但從我們調(diào)查的情況來看，養(yǎng)老金待遇由基礎(chǔ)養(yǎng)老金、個人賬戶養(yǎng)老金和繳費年限養(yǎng)老金三部分組成。按一年銀行存款利率2.25%計息，且現(xiàn)行基礎(chǔ)養(yǎng)老金金額及政府補貼標準不變的前提下，假設參保人今年45歲，年繳費600元，連續(xù)繳費15年，到60歲時，每月能領(lǐng)取養(yǎng)老金142.3元，而江蘇2010年蘇中、蘇北農(nóng)村低保標準必須分別達到每人每月210元和155元以上，也就是說該參保人15年后所領(lǐng)到的養(yǎng)老金還不及現(xiàn)在農(nóng)村的低保金。因此，即使按現(xiàn)有較高的標準繳費，新農(nóng)保最多只能是一個基本生存的保障，很難真正實現(xiàn)養(yǎng)老保障。

在具體每月多少養(yǎng)老金不困難的問題上，據(jù)我們調(diào)查，23.5%的人認為300-500元之間可以，31.3%的人認為500-700元，24.2%的人認為700-1000元。這種期望與目前養(yǎng)老金發(fā)放的實際數(shù)額之間還是存在著很大的差異。在對家中老人領(lǐng)取的基礎(chǔ)養(yǎng)老保險金能否滿足其每月的日常開銷這一問題的調(diào)查中，90%的村民認為目前物價水平太高，不能保證基本生活；僅有8.7%的村民表示老人“基本能滿足”或“完全能滿足”每月的日常開銷?？梢姡r(nóng)村老人所領(lǐng)取的待遇未能保障其基本生活，在個案訪談中許多村民感覺養(yǎng)老金待遇偏低，對他們的生產(chǎn)和生活幫助并不大，同時希望政府能提高養(yǎng)老待遇、增加基礎(chǔ)養(yǎng)老金的補貼。

2.基金保值增值困難

《省政府關(guān)于建立新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的指導意見》（蘇政發(fā)〔2008〕105號）中并未對新型農(nóng)村養(yǎng)老保險基金的投資渠道作出明確規(guī)定來對基金投資取向加以引導。新農(nóng)保個人賬戶資金的管理和運作依然按照“舊農(nóng)保”基金管理模式進行。根據(jù)相關(guān)規(guī)定，農(nóng)村養(yǎng)老保險基金只能存入銀行或購買國債。國家目前還沒有任何關(guān)于農(nóng)村養(yǎng)老保險基金增值運營的保護性和優(yōu)惠性政策。如果銀行利率低于通貨膨脹率，則實際利率為負，在這種情況下社會保障資金事實上正在貶值，更遑論增值。目前無論是新農(nóng)保基金抑或城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金，都面臨基金保值增值的嚴峻考驗。如果新農(nóng)保基金個人賬戶的保值增值功能不能體現(xiàn)，則新農(nóng)保制度的可持續(xù)性難以得到保證。

3.統(tǒng)籌層次過低，制度還有待進一步整合

我國農(nóng)村養(yǎng)老基金實行縣級統(tǒng)籌為主，層次低、規(guī)模小、管理成本高、抗風險能力弱，管理失范現(xiàn)象時有發(fā)生。各地區(qū)分別制定僅適用于本地區(qū)的政策、標準、措施，形成各地區(qū)之間繳納水平、管理方式不相同的現(xiàn)象；由于各地新農(nóng)保保障制度不統(tǒng)一，使得社會保障在區(qū)際之間的轉(zhuǎn)移阻礙重重，不但省際之間很難轉(zhuǎn)移，就是省內(nèi)地區(qū)之間都難以轉(zhuǎn)移。這與市場經(jīng)濟對勞動力自由流動的要求是完全相悖的。從農(nóng)民的養(yǎng)老保險看，除了“新農(nóng)?！?，還有失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險、農(nóng)民工的養(yǎng)老保險、農(nóng)村五保供養(yǎng)制度和專門針對計劃生育對象的養(yǎng)老保險等。由于各類保險的辦法和水平都不一樣，在很大程度上撕裂了作為整體的社會保險制度，使目前農(nóng)村養(yǎng)老保險呈現(xiàn)碎片狀。

4.財政補助不能及時到位

一些地方由于受到村集體經(jīng)濟發(fā)展水平的限制，原本應由“個人繳費、集體補助、政府補貼”三者結(jié)合的新農(nóng)保制度，集體補助這部分的政策卻很難真正實行。有的地方還存在著參保登記與繳費不同步的情況，影響了新農(nóng)保制度的推廣。調(diào)查中，我們發(fā)現(xiàn)有的地方參保農(nóng)民的保費沒有及時上繳到財政專戶，主要是滯留在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，這部分資金的安全可能會受到影響，可能會造成擠占挪用的現(xiàn)象。

據(jù)我們調(diào)查，在新農(nóng)保制度實施過程中，蘇北部分區(qū)縣的大部分財政投入實際上并未到位，統(tǒng)籌賬戶處于“空賬”運行狀態(tài)。有的縣（市）老年農(nóng)民養(yǎng)老補貼費用不是來自財政投入，而是從農(nóng)保基金中列支的。

5.各地財政補貼差距較大

除中央財政補貼為基礎(chǔ)養(yǎng)老金的50%已經(jīng)明確以外，省級指導意見只提到要以各地區(qū)地方財政為主，于是縣（市）地方財政補貼構(gòu)成了新農(nóng)保農(nóng)民養(yǎng)老水平差異的一個關(guān)鍵因素。目前江蘇蘇北地區(qū)一般為個人繳費總額的80%，縣、區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政補貼的20%；而經(jīng)濟發(fā)達的蘇南地區(qū)個人承擔繳費總額的40-50%，縣區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政補貼50-60%，集體及其它經(jīng)濟實體還可以進行補助。尤其是一些經(jīng)濟欠發(fā)達、財力不足的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）財政和村集體（各10%）普遍力不從心。同時個人負擔重，容易將有參保意愿但卻沒有繳費能力的農(nóng)民擋在制度之外，有失公平。如果不能加大公共財政的投入、加大轉(zhuǎn)移支付的力度、提高統(tǒng)籌的層次，好的政策也難以取得好的效果。

四、進一步完善新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的對策建議

建立新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度，是加大江蘇城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展力度、實現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會一體化發(fā)展的一項處于頭等重要地位的基本任務。新農(nóng)保制度建設，直接關(guān)系到江蘇農(nóng)民生活安全和生活質(zhì)量的提高，關(guān)系到江蘇新農(nóng)村建設、和諧社會建設和基本現(xiàn)代化目標的實現(xiàn)。

1.加大對新農(nóng)保的宣傳力度，提高農(nóng)民參保的意識

調(diào)查中發(fā)現(xiàn)有50%的人不清楚農(nóng)村養(yǎng)老保險制度，對其益處，尤其是新農(nóng)保制度的重要性和必要性不是很了解，這對進一步普及和完善新農(nóng)保制度是明顯不利的。農(nóng)民的養(yǎng)老保險參與意愿和投保水平選擇很大程度上依賴于政府和有關(guān)機構(gòu)的組織、引導、扶持、激勵和宣傳。各地要通過多種形式，廣泛宣傳建立新農(nóng)保制度的目的意義和政策規(guī)定，引導廣大農(nóng)村居民確立互助共濟的觀念，了解、支持并積極參加新農(nóng)保。在具體的宣傳工作中，要注意幾下幾點：一是宣傳對象上，由普遍性宣傳向特殊人群轉(zhuǎn)變，把未參保人員列為宣傳的重點對象，有的放矢地進行；二是宣傳方式由粗放型向具有針對性轉(zhuǎn)變，強化對未參保人員進行一對一的指導宣傳；三是宣傳內(nèi)容由單一政策宣傳向突出心理指導轉(zhuǎn)變，針對中青年人對養(yǎng)老存在的認識問題，重點通過心理指導使中青年人正確認識養(yǎng)老問題，從而提高對新農(nóng)保政策的理解。

2.加快新農(nóng)保立法，健全相關(guān)法律法規(guī)

加快新農(nóng)保立法進程，是關(guān)系到新農(nóng)?？沙掷m(xù)性的一個根本性問題。在國家層面上，應以法律形式明確新農(nóng)保制度應遵守的原則、管理體制、支付標準、基金的運營情況、監(jiān)督及相關(guān)部門的責任等。各地應根據(jù)當?shù)剞r(nóng)村發(fā)展的實際情況，在國家制定的相關(guān)法律的基礎(chǔ)上，制定具體的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險辦法，為新農(nóng)保事業(yè)的順利推進提供良好的法制環(huán)境。目前，“新農(nóng)?！敝饕烧哒{(diào)整，很不穩(wěn)定，應以法律手段將農(nóng)民養(yǎng)老保險的性質(zhì)、地位、運營管理、資金籌措、組織網(wǎng)絡等固定下來，使之能真正惠及7億農(nóng)民。新農(nóng)保立法的關(guān)鍵，是要建立健全的業(yè)務、財務、基金和檔案管理等規(guī)章制度，建立嚴密可控的實務流程，推行和普及規(guī)范化操作，確保農(nóng)民養(yǎng)老保險管理工作規(guī)范、安全、可控。

3.建立公共財政對新型農(nóng)村基本養(yǎng)老保險制度的支持機制

基本養(yǎng)老保險制度是保障廣大農(nóng)民基本生活的制度安排，它具有福利性和公益性，政府應該發(fā)揮關(guān)鍵的作用。從國際經(jīng)驗看，農(nóng)村基本養(yǎng)老保障基金主要依靠政府公共財政支持。為保證新型的農(nóng)村基本養(yǎng)老保險制度的可持續(xù)發(fā)展，地方財政預算每年要確定一定的比例，切出專門的一塊，充實農(nóng)村社會養(yǎng)老保障基金，而且要隨經(jīng)濟的發(fā)展同步增長。目前江蘇社會保障支出占財政收入的比重為15%左右，在西歐、北歐這些高福利國家，財政的錢有45%以上是用在社會保障上的，美國財政也有1/3上的錢用在社會保障方面，因此，即使與國際一般水平相比也存在較大的距離，而這15%的社會保障支出也有很大一部分是用于城鎮(zhèn)居民的。目前江蘇省城鎮(zhèn)居民的社會養(yǎng)老保障體系已基本建立，而農(nóng)村養(yǎng)老保障才剛剛起步。所以，應根據(jù)城市反哺農(nóng)村的原則，各地在促進經(jīng)濟發(fā)展、提高財政收入基礎(chǔ)上，大力調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，將社會保障資金向農(nóng)村養(yǎng)老保障適當傾斜，并深化社保行政管理體制改革，節(jié)約管理成本。

此外，應加大對欠發(fā)達農(nóng)村地區(qū)財政支持的力度。目前，由于城鎮(zhèn)社會養(yǎng)老保險已使中央財政困難重重，省級財政也主要對落后地區(qū)和欠發(fā)達地區(qū)的社會保障進行轉(zhuǎn)移支付。由于實行省管縣財政體制，在市縣層次上，兩級財政分灶吃飯，對于縣級政府推動的新農(nóng)保，如果沒有制度約束，市級財政缺乏動力。但在省市財政缺位的情況下，新農(nóng)保僅靠縣級財政支撐，要保持制度的可持續(xù)性難度比較大。因此，建議建立省、市、縣三級財政對經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的配套投入機制，將農(nóng)村養(yǎng)老保險納入各級財政預算。

4.建立健全新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險待遇正常調(diào)整機制

根據(jù)各地經(jīng)濟社會發(fā)展狀況、物價變動、農(nóng)民收入增長、基金收支平衡等因素，正常調(diào)整新農(nóng)保待遇水平，使農(nóng)村老年居民共享發(fā)展成果，建立養(yǎng)老金替代率調(diào)整機制。新農(nóng)保制度應該根據(jù)物價水平和居民生活水平的提高，相應調(diào)整基礎(chǔ)養(yǎng)老金、地方財政補貼和個人繳費費用，使其同步發(fā)展。中央和地方財政可以根據(jù)財政收入和各項精算結(jié)果，在有條件的情況下，增加財政補貼力度，逐步提高農(nóng)村居民養(yǎng)老金替代率，縮小新農(nóng)保待遇與城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險待遇之間的差距。

5.完善新農(nóng)?；鸸芾淼闹贫龋岣吖芾硭?/p>

新農(nóng)?；鹗寝r(nóng)民的養(yǎng)命錢，既要安全，又要實現(xiàn)保值增值。為此，首先，應建立省、市（縣）兩級政事分開的管理體制，政府行政部門負責制定政策，事業(yè)單位負責基金管理。

農(nóng)村養(yǎng)老保險基金實行省、市（縣）共管，省級負責基金管理，縣（市）負責基金的收繳和發(fā)放。這樣，一方面可以保證新農(nóng)?；鸬耐暾踩?，防止基金留存在過低層次帶來的風險；另一方面通過省級財政的調(diào)劑功能，確保各級財政補貼的及時到賬，確保農(nóng)保個人賬戶的實賬運行。其次，要專門出臺針對農(nóng)?；疬\營的優(yōu)惠政策和基金運營管理辦法，確?；鸬谋Ｖ翟鲋?。建議國家發(fā)行農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金專項優(yōu)惠債券，主要用于投資一些風險小、收益高的大型基礎(chǔ)設施建設項目。

再次，積極引導新農(nóng)?；鹜顿Y于央行票據(jù)、短期債券回購、貨幣基金等流動性好的貨幣工具和金融債、企業(yè)債、可轉(zhuǎn)債、債券基金等固定收益類工具，在保證基金安全、流動的前提下提高收益率。第四，拓寬個人賬戶功能。個人賬戶資金除了用于養(yǎng)老外，允許參保人借支用于支付大病住院費或以保險證質(zhì)押貸款用于發(fā)展生產(chǎn)、疾病時就醫(yī)的做法值得借鑒和推廣。這樣的經(jīng)驗符合我國農(nóng)村發(fā)展實際，既有利于拓展個人賬戶功能，實現(xiàn)基金保值增值，也有利于農(nóng)村金融創(chuàng)新。第五，加大基金監(jiān)管力度，建立開放式的監(jiān)督機制，完善審計、監(jiān)察、財政等有關(guān)部門聯(lián)合組成的外部監(jiān)督制度，以保證基金安全。適當時，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金管理部門應向同級人民代表大會或其常務委員會報告基金運營情況［4］。

6.推動新農(nóng)保經(jīng)辦與金融機構(gòu)合作模式，提高新農(nóng)保管理效率

新農(nóng)保啟動之初，國家就明確了不能因此項工作增加機構(gòu)和編制。如何以有限的資源應對不斷增加的工作負荷？整合社會資源、創(chuàng)新管理模式是唯一的出路。新公共管理理論告訴我們，政府可以采用合同外包的形式將一部分公共服務讓政府以外的主體來承擔，政府在公共服務提供過程中只負責監(jiān)督合同的履行，并支付報酬。合同外包作為一種更民主、更溫和、更富有彈性的管理手段，由于較大限度地融入了市場的成分，是既提高政府服務水平、又縮小政府規(guī)模的一個重要途徑，也是降低成本、節(jié)約開支的有效手段。新農(nóng)保經(jīng)辦與金融機構(gòu)合作，就是由省級或縣（市）級社保經(jīng)辦機構(gòu)確定專門的銀行或保險公司作為新農(nóng)保合作金融機構(gòu)，將參保登記和待遇支付等經(jīng)辦工作通過服務外包的形式，委托金融機構(gòu)辦理。

宜興在全國首開先河，以“服務外包”的形式把新型農(nóng)村養(yǎng)老保險交給專業(yè)的保險公司來管理運營，政府負責政策的統(tǒng)籌和規(guī)劃以及綜合監(jiān)督和協(xié)調(diào)，保險公司負責業(yè)務管理，大大提高了管理的效益。新農(nóng)保經(jīng)辦與金融機構(gòu)合作，有助于充分利用金融機構(gòu)的遍布全省各市縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)的網(wǎng)點，有效地解決基層經(jīng)辦機構(gòu)人力不足的問題；這種模式充分利用金融機構(gòu)已有的信息系統(tǒng)，實現(xiàn)新農(nóng)保經(jīng)辦的信息化、標準化和規(guī)范化。同時，這種模式以基金自身效益解決服務成本的問題，減輕財政負擔，達到新農(nóng)保經(jīng)辦與金融機構(gòu)共贏的效果［5］。

7.加快建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度的銜接機制

目前，要加快整合農(nóng)村相關(guān)的養(yǎng)老保障制度，盡快改變制度碎片化的現(xiàn)狀，以現(xiàn)實為起點，統(tǒng)一制度。一是將農(nóng)村養(yǎng)老、被征地農(nóng)民和城鎮(zhèn)老年居民老年補貼制度整合城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度，實現(xiàn)制度順利過渡；二是擴大覆蓋面，實現(xiàn)全覆蓋。重點是促進未參加企業(yè)職工養(yǎng)老保險的城鎮(zhèn)無業(yè)居民參加城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險；三是做好城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險和企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度銜接。鼓勵有繳費能力的城鄉(xiāng)居民以個體、靈活就業(yè)人員身份參加企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險；城鎮(zhèn)職工失業(yè)或中斷就業(yè)期間，可繼續(xù)繳納企業(yè)職工養(yǎng)老保險費，也可參加城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險。

城鄉(xiāng)一體的居民養(yǎng)老保險建設可分為兩個階段推進：第一階段是制度建設階段，在老農(nóng)保、新農(nóng)保、被征地農(nóng)民和城鎮(zhèn)老年養(yǎng)老補貼的基礎(chǔ)上，建立城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度，與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度一起共同實現(xiàn)人員全覆蓋；第二階段是完善發(fā)展階段，主要目標是鼓勵和促進城鄉(xiāng)居民轉(zhuǎn)入企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度，使城鎮(zhèn)居民和企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度間的轉(zhuǎn)移接續(xù)更加順暢。

［1］徐庚乾.江蘇新農(nóng)保制度建設觀察［J］.江蘇農(nóng)村經(jīng)濟，2010（4）：34-35.

［2］江蘇率先實現(xiàn)全省農(nóng)民養(yǎng)老保險全覆蓋紀實［EB/OL］.（2011-03-04）［2011-04-04］.http：//news.xinhuanet.com/ politics/2011-03/04/c_121150498.htm.

［3］蘇州150萬人農(nóng)保轉(zhuǎn)城保明年農(nóng)民全部進城保［EB/ OL］.（2011-03-31）［2011-04-11］.http：//news.xinhuanet. com/local/2011-03/31/c_121252821.htm.

［4］張國平.我國新型農(nóng)村基本養(yǎng)老保險制度模式選擇與可持續(xù)發(fā)展機制建設［J］.農(nóng)業(yè)經(jīng)濟，2006（4）：25-27.

［5］梁藹菲.關(guān)于提高新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度管理層次的思考［EB/OL］.（2010-12-29）［2011-04-11］.http：//www. csia.cn/hknr/201012/t20101229_250660.htm.

Problems and Measures in the Pilot Program of New Rural Old-age Insurance in Jiangsu Province

ZHANG Guo-ping,WANG Shu-juan,HUANG Li-yuan,CHEN Zhao-qing
(School of Administration,Changshu Institute of Technology,Changshu 215500,China)

As a pilot area for China’s New Rural Old-age Insurance,Jiangsu has achieved conspicuous results in exploring rural old-age insurance system compatible with economy and society.However,compared to the urban old-age insurance and according to requirements of urban-rural integration,the current rural old-age insurance system has such problems as low level of protection,low level of overall plan as well as difficulties in increasing fund,regional discrepancies of financial subsidies,and financial assistance not in place.To address these problems,the article proposes some countermeasures to further improve the New Rural Old-age Insurance System.

New Rural Old-age Insurance;urban-rural integration;Jiangsu

F840.67

A

1008-2794（2011）05-0054-06

（責任編輯：高漢祥）

2011-04-18

教育部2010年人文社會科學研究項目“我國區(qū)域城鄉(xiāng)一體化指標體系及其實證研究”（10YJAZH115）；江蘇省2010年哲學社會科學研究規(guī)劃項目“農(nóng)村養(yǎng)老需求在不同養(yǎng)老模式下的實現(xiàn)問題研究”（10SHB012）；江蘇省高等學校2010年大學生實踐創(chuàng)新訓練計劃項目“江蘇新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點存在的問題調(diào)查”

張國平（1964—），男，江蘇蘇州人，常熟理工學院管理學院教授，博士，主要研究方向為社會保險、老齡問題。