魯俊嶺

（國家發(fā)展和改革委員會 經(jīng)濟(jì)運(yùn)行調(diào)節(jié)局，北京 100824）

2011年6月30日，國家發(fā)展和改革委員會在杭州召開全國有序用電工作經(jīng)驗(yàn)交流會，宣傳貫徹《有序用電管理辦法》（以下簡稱《辦法》），交流好的做法和經(jīng)驗(yàn)，推動有序用電工作規(guī)范、深入開展，確保電力供需形勢平穩(wěn)，促進(jìn)結(jié)構(gòu)調(diào)整和節(jié)能減排。

1 充分認(rèn)識有序用電工作的重要意義和積極作用

隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活水平的提高，社會平穩(wěn)運(yùn)行對電力可靠供應(yīng)的依賴程度越來越高。與此同時，我國目前所處的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段以及資源環(huán)境約束決定了電力供需矛盾在一定時期內(nèi)還將持續(xù)存在。在此形勢下，做好有序用電工作，對于確保經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展、加強(qiáng)和改善民生、保持經(jīng)濟(jì)社會和諧穩(wěn)定，對于促進(jìn)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，都具有十分重要的意義。

1.1 有序用電是平衡電力電量的重要措施

改革開放30多年來，我國大部分時間電力供應(yīng)偏緊，只有1998—2001年和2009年，由于受到亞洲金融危機(jī)和國際金融危機(jī)的沖擊影響，才基本沒有出現(xiàn)缺電。2003—2006年，全國一度有26個省份出現(xiàn)了不同程度的拉閘限電，最大電力缺口占全國最大用電負(fù)荷的比重超過8%，個別地區(qū)最大缺口超過用電需求的1/3。2007—2008年，電力供需緊張形勢有所緩解，但受煤電矛盾等因素影響，最大電力缺口仍然分別為1 300萬kW和2 000多萬kW。2010年以來，每個月都有地區(qū)限電，最多時達(dá)到20個。

2011年迎峰度夏期間，除東北、西北電力供需平衡有余外，其余大部分地區(qū)供應(yīng)偏緊，電力缺口約3 000萬kW，為近年來較為嚴(yán)峻的一年。其中，江蘇、浙江、重慶、京津唐等地矛盾較為突出。在今后一段時間內(nèi)，并不排除因電煤供應(yīng)緊張、來水嚴(yán)重不足以及持續(xù)高溫高濕天氣等極端情況，而出現(xiàn)缺電程度加劇的可能。

受資金緊張、預(yù)期經(jīng)濟(jì)效益不理想等多重因素影響，電力企業(yè)壓減電源投資。初步統(tǒng)計(jì)，2010年全國電源建設(shè)完成投資3 641億元，同比下降4.26%，是近8年來的首次負(fù)增長。據(jù)反映，2011年五大發(fā)電集團(tuán)電源投資計(jì)劃比2010年減少了11.2%，其中火電投資減幅高達(dá)27.8%，已出現(xiàn)火電在建工程進(jìn)度放緩的現(xiàn)象。這種狀況如不能及時扭轉(zhuǎn)，將導(dǎo)致未來幾年電源投產(chǎn)減少，2011、2012年電力供需形勢可能更加不容樂觀。

在電力供需緊張形勢下，首先要加快能源項(xiàng)目建設(shè)步伐，充分挖掘現(xiàn)有能力的潛力，加強(qiáng)跨區(qū)資源調(diào)劑，最大限度地增加有效供應(yīng)。如果通過這些仍不能滿足需求，就要通過有序用電，實(shí)現(xiàn)電力供應(yīng)秩序的平穩(wěn)。

1.2 有序用電是落實(shí)國家“十二五”規(guī)劃綱要精神的客觀需要

“十二五”規(guī)劃綱要提出了調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、合理控制能源消費(fèi)總量和推進(jìn)節(jié)能減排的要求。為貫徹落實(shí)中央部署，近一時期，國家發(fā)展和改革委員會、國家能源局正在抓緊研究編制“十二五”節(jié)能減排綜合方案、能源規(guī)劃、合理控制能源消費(fèi)總量目標(biāo)及分解落實(shí)機(jī)制，明確未來5年我國能源發(fā)展消費(fèi)的指導(dǎo)思想、目標(biāo)和任務(wù)。隨著這些措施的出臺，我國能源敞開口子供應(yīng)的情況將有所改變，一些地區(qū)必須要控制能源消費(fèi)總量，優(yōu)化能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化有序用能，把有限的資源配置到合理的地方。這對有序用電工作提出了新的任務(wù)和要求。

1.3 有序用電是提升全社會應(yīng)急能力、妥善處置突發(fā)事件的重要手段

近年來，除裝機(jī)不足、煤電矛盾等原因?qū)е氯彪娡?，重大自然?zāi)害頻發(fā)也成為缺電的一個重要原因。2008年低溫雨雪冰凍災(zāi)害、汶川大地震，2009年玉樹地震，2010年西南大旱、舟曲泥石流，都造成有關(guān)地區(qū)嚴(yán)重缺電甚至全部停電。這種情況下，電力供應(yīng)直接關(guān)系到人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全，關(guān)系到國民經(jīng)濟(jì)正常運(yùn)行。如何把有限的電能資源用在最關(guān)鍵的地方，確?？篂?zāi)救災(zāi)用電需要，確保社會和諧穩(wěn)定？除了應(yīng)急工作外，就要靠扎實(shí)的有序用電工作基礎(chǔ)。

無獨(dú)有偶，東京電網(wǎng)一直被認(rèn)為很堅(jiān)強(qiáng)，前一階段日本發(fā)生地震、海嘯和核泄露事故，導(dǎo)致電力嚴(yán)重短缺，東京都地區(qū)分片輪流停電。從新聞上看，初期出現(xiàn)了地鐵、醫(yī)院、金融機(jī)構(gòu)停電等問題，給災(zāi)害應(yīng)對造成了很大不便；并且今后一兩年，日本受核電站關(guān)停影響，很可能反復(fù)出現(xiàn)缺電。這也警示我們，務(wù)必深入細(xì)致的做好有序用電工作，在各種情況下保障社會秩序。

2 全面理解和把握《辦法》的內(nèi)涵

2.1 編制過程

2006年初，國家發(fā)展和改革委員會委托南方電網(wǎng)公司開展有序用電方案和全國拉限電統(tǒng)計(jì)課題研究，同年7月確定起草《辦法》，并于2007年初完成草稿，隨后征求了各地經(jīng)貿(mào)委（經(jīng)委、發(fā)改委）和部分用戶的意見。后因全國電力供需形勢緩解，對實(shí)施有序用電的用戶缺乏經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償渠道而暫緩。近2年，重大自然災(zāi)害和突發(fā)事件頻繁出現(xiàn)，加之壓縮高耗能、高排放企業(yè)用電的需要，國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同志和國務(wù)院有關(guān)文件中多次要求做好有序用電工作。為此，2010年國家發(fā)展和改革委員會經(jīng)濟(jì)運(yùn)行調(diào)節(jié)局進(jìn)一步開展了相關(guān)調(diào)研，并以辦公廳文件（發(fā)改辦運(yùn)行[2010]2202號）正式征求有關(guān)部門、地方經(jīng)濟(jì)運(yùn)行系統(tǒng)以及電力企業(yè)的意見和建議。在匯集各方意見后，再次組織召開座談會，從增強(qiáng)可操作性、優(yōu)化工作流程方面進(jìn)行了完善和調(diào)整，最終出臺了《辦法》。

2.2 主要內(nèi)容

《辦法》突出強(qiáng)調(diào)了有序用電工作應(yīng)遵循“安全穩(wěn)定、有保有限、注重預(yù)防”的原則，主要內(nèi)容分為6章、35條。第一章是總則，主要規(guī)定了《辦法》的法律依據(jù)、適用范圍、定義、主要原則和職責(zé)分工。有序用電工作具有較強(qiáng)的行政色彩，政企分開后電網(wǎng)企業(yè)已不再具備相應(yīng)資格，所以，有序用電方案、監(jiān)督檢查等須得到政府有關(guān)部門批準(zhǔn)或授權(quán)。而有序用電又涉及市場分析預(yù)測、供需平衡、方案制定、預(yù)警管理、日常檢查等大量專業(yè)性較強(qiáng)的工作，僅靠政府有關(guān)部門無法完成，必須充分發(fā)揮電網(wǎng)企業(yè)的作用。同時，有序用電涉及廣大用戶的利益，需要用戶按預(yù)定方案合理用電，如果用戶不配合，工作目標(biāo)無法實(shí)現(xiàn)。因此，有序用電工作是政府主導(dǎo)、電網(wǎng)公司實(shí)施、用戶配合。第二章是預(yù)案編制，主要規(guī)定了有序用電方案的編制程序，主要措施和保電、限電順序，以及用戶的義務(wù)。明確保電、限電順序是為了落實(shí)國務(wù)院對有序用電工作的一貫要求，增強(qiáng)指導(dǎo)性；同時，考慮到各地情況差異較大，明確該順序?yàn)樵瓌t性要求，各地可根據(jù)需要相應(yīng)調(diào)整。第三章是預(yù)警管理，主要規(guī)定了信息披露要求和不同等級的預(yù)警信號。預(yù)警信號的等級、顏色規(guī)定參照了《國務(wù)院關(guān)于實(shí)施國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案的決定》（國發(fā)[2005]11號）的有關(guān)規(guī)定。第四章是預(yù)案實(shí)施，對預(yù)案啟動、各方應(yīng)采取的措施、滿足用戶合理需求以及告知、統(tǒng)計(jì)等工作做了相關(guān)規(guī)定。第五章是獎懲措施，從補(bǔ)貼、電價、放寬用電限制方面對參與有序用電的用戶給予適當(dāng)補(bǔ)償。同時根據(jù)《電力供應(yīng)與使用條例》第30條等有關(guān)規(guī)定，對等規(guī)定了“對執(zhí)行預(yù)案不力、擅自超限額用電的電力用戶，要責(zé)令改正；情節(jié)嚴(yán)重的，可按照國家規(guī)定程序停止供電。對違反有序用電預(yù)案和相關(guān)政策的電網(wǎng)企業(yè)，要責(zé)令改正；情節(jié)嚴(yán)重的，可通報(bào)批評?！钡诹率歉絼t，明確了有關(guān)術(shù)語的含義，規(guī)定了《辦法》的解釋權(quán)、適用時間，并要求各地電力運(yùn)行主管部門制定實(shí)施細(xì)則。

3 貫徹落實(shí)《辦法》應(yīng)當(dāng)把握的主要方面

3.1 全面把握開展工作面臨的環(huán)境

從有利方面看：一是領(lǐng)導(dǎo)高度重視。黨中央、國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)一直非常重視缺電問題，并強(qiáng)調(diào)把需求側(cè)管理和有序用電工作作為重要應(yīng)對措施認(rèn)真落實(shí)好。在國家“十一五”、“十二五”規(guī)劃綱要，以及國務(wù)院部署迎峰度夏、煤電油氣運(yùn)和農(nóng)資供應(yīng)保障、節(jié)能減排等方面工作的10余個文件中，均明確提出有關(guān)要求。國務(wù)院還曾專門下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)電力需求側(cè)管理，實(shí)施有序用電的緊急通知》（國辦明電發(fā)[2008]13號）、和《關(guān)于確保居民生活用電和正常發(fā)用電秩序的緊急通知》（國辦發(fā)明電[2010]36號）。2011年以來，僅溫家寶總理、李克強(qiáng)副總理關(guān)于解決缺電問題的批示就有10幾條。

二是外部環(huán)境更加有利。隨著科學(xué)發(fā)展觀的進(jìn)一步貫徹落實(shí)、以人為本理念的深入人心，“先生活、后生產(chǎn)”的保電原則得到了更廣泛的認(rèn)同。特別是隨著節(jié)能減排工作的廣泛深入開展，以及能源消費(fèi)總量控制政策的推出，有關(guān)各方對于控制高耗能、高排放行業(yè)過快發(fā)展的認(rèn)識更趨一致。多數(shù)地區(qū)已經(jīng)形成了相對固定的工作流程和較為有效的工作機(jī)制。這些都為有序用電工作提供了有利的環(huán)境和政策支撐。

三是各地和電網(wǎng)企業(yè)積累了一些好的經(jīng)驗(yàn)和做法。近幾年，各地都結(jié)合當(dāng)?shù)毓┬鑼?shí)際，認(rèn)真編制有序用電預(yù)案，并做好實(shí)施工作，積累了很多好的經(jīng)驗(yàn)。比如：浙江通過細(xì)化用戶分類，按照能耗高低和度電產(chǎn)值大小排序，做到先限“兩高一低”企業(yè)，然后限附加值低的企業(yè)，最后限其它企業(yè)，騰出資源保障戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、服務(wù)業(yè)和能耗低、污染少的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)用電需要，使有限的電力資源發(fā)揮最大效益。江蘇通過強(qiáng)化技術(shù)手段，充分運(yùn)用電力負(fù)荷管理系統(tǒng)，試點(diǎn)建設(shè)電能服務(wù)管理平臺等，實(shí)現(xiàn)有序用電的精細(xì)化管理。廣東認(rèn)真把握企業(yè)用電特性，建立快速響應(yīng)負(fù)荷；在缺口縮小時，及時釋放用電負(fù)荷，做到快下快上，減少限電損失。云南提出“五保四壓”保的原則（保群眾生活、保發(fā)展目標(biāo)、保節(jié)能降耗指標(biāo)、保效益、保重點(diǎn)工程，壓高耗能、壓高污染、壓低附加值、壓不符合產(chǎn)業(yè)政策的企業(yè)、項(xiàng)目和產(chǎn)品）。

在把握有利條件同時，也要看到，當(dāng)前有序用電工作還面臨著一些需要引起重視和研究解決的矛盾與問題。

一是手段較為單一。即主要倚重行政手段，而技術(shù)、經(jīng)濟(jì)手段運(yùn)用不足。雖然電力負(fù)荷管理系統(tǒng)已經(jīng)廣泛覆蓋，但部分地區(qū)還未能真正發(fā)揮作用，缺電時仍常常被迫拉閘，造成部分重點(diǎn)用戶和居民生活用電無法保障。雖然有一些地區(qū)嘗試了限電補(bǔ)償?shù)却胧?，但也面臨資金不足、渠道不穩(wěn)方面的困難。由于技術(shù)、經(jīng)濟(jì)手段運(yùn)用不足，有的工作還比較粗放，僅僅是簡單分解用電指標(biāo)，缺乏日常工作積累。真正面臨嚴(yán)重缺電或重大自然災(zāi)害、突發(fā)事件時，容易出現(xiàn)準(zhǔn)備不足、措施不細(xì)和執(zhí)行不力方面的問題。

二是用戶對缺電的承受能力在下降。隨著現(xiàn)代化程度的提高，各類用戶對電力可靠供應(yīng)的依賴程度越來越高，維權(quán)意識也在不斷增強(qiáng)，加之經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償不到位、預(yù)案溝通不充分，越來越不愿承受缺電帶來的負(fù)面影響。根據(jù)一些地區(qū)的工作經(jīng)驗(yàn)，地方和用戶對于時段性缺電的承受能力相對較強(qiáng)，但對于嚴(yán)重影響有關(guān)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營持續(xù)性缺電，理解配合不夠，甚至產(chǎn)生抵觸情緒。目前部分地區(qū)已經(jīng)出現(xiàn)或?qū)⒁霈F(xiàn)持續(xù)性限電，會給有序用電工作帶來較大壓力，需要做好相應(yīng)的思想準(zhǔn)備、宣傳準(zhǔn)備特別是工作準(zhǔn)備。

三是在緩解供需矛盾方面，有序用電的作用也是有限的。在現(xiàn)有工作基礎(chǔ)上，一個地區(qū)的電力電量缺口在10%以內(nèi)時，重點(diǎn)單位和居民生活用電通?？梢员Ｕ希蝗绻彪姵潭瘸^15%，不少地區(qū)可控負(fù)荷不足，往往需要采取拉閘措施。而居民用電和企業(yè)生產(chǎn)用電又常常接在同一條線路上，就造成影響居民生活用電等問題的發(fā)生。因此，有序用電不可能包打天下，存在著局限性，還要同努力增加供給密切配合，盡可能減少限電。

3.2 準(zhǔn)確把握開展工作的總體要求和主要原則

3.2.1 總體要求

認(rèn)真貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，按照黨的十七屆五中全會、中央經(jīng)濟(jì)工作會議精神和“十二五”規(guī)劃綱要的要求，堅(jiān)持保障重點(diǎn)與抑制不合理需求、推進(jìn)節(jié)能減排、提高能源利用效率、合理控制能源消費(fèi)總量相結(jié)合，為經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展與社會和諧穩(wěn)定創(chuàng)造良好環(huán)境。

3.2.2 主要原則

一是保要保得穩(wěn)。電力供應(yīng)與老百姓的日常生活息息相關(guān)。任何時候都要把居民生活等重點(diǎn)用電擺在突出位置，全力予以保障。各地經(jīng)濟(jì)運(yùn)行調(diào)節(jié)部門、電網(wǎng)企業(yè)要明確保障范圍，強(qiáng)化工作責(zé)任，制定完善措施，加強(qiáng)監(jiān)督和檢查。特別是市縣兩級要切實(shí)按照以人為本的原則，正確處理一般用電和重點(diǎn)用電之間的關(guān)系，絕不允許與民爭電；建立健全工作機(jī)制，完善工作措施，鼓勵新聞媒體、社區(qū)群眾進(jìn)行監(jiān)督，把保障老百姓生活用電落到實(shí)處。

二是限要限得住。各地在制定有序用電方案時，要充分體現(xiàn)重點(diǎn)限制違規(guī)建成或在建項(xiàng)目用電，限制產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整目錄中淘汰類、限制類企業(yè)用電，限制單位產(chǎn)品能耗高于強(qiáng)制性限額標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)用電，以及限制不必要的亮化工程用電的原則。在方案實(shí)施過程中，要建立健全會商機(jī)制，完善預(yù)警發(fā)布制度，提前做好錯避峰預(yù)警；充分發(fā)揮峰谷、豐枯、尖峰等需求側(cè)電價的積極作用，促進(jìn)移峰填谷和節(jié)約用電；綜合運(yùn)用錯峰、避峰措施，注重發(fā)揮負(fù)荷管理系統(tǒng)、電能服務(wù)平臺等技術(shù)手段的作用，平衡供應(yīng)缺口，避免不必要的拉閘限電；在缺口縮小時，應(yīng)及時釋放用電負(fù)荷，做到快下快上，減少限電損失。

三是要促進(jìn)結(jié)構(gòu)調(diào)整。通過結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)升級，實(shí)現(xiàn)節(jié)能減排和控制能源消費(fèi)總量，是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的重要舉措，也是緩解當(dāng)前能源供需矛盾的治本之策。需要進(jìn)一步利用當(dāng)前市場形成的倒逼機(jī)制，合理配置有限的電能資源，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整。

3.3 因地制宜，實(shí)現(xiàn)有序用電精細(xì)化管理

各地區(qū)供需形勢不同、用電結(jié)構(gòu)不同、行業(yè)分布不同、負(fù)荷特性不同、工作基礎(chǔ)不同，但是工作目標(biāo)和要求相同，這就決定了要從本地區(qū)實(shí)際出發(fā)，因地制宜開展工作，實(shí)現(xiàn)殊途同歸。在現(xiàn)有環(huán)境下，要繼續(xù)運(yùn)用好必要的行政手段；努力建設(shè)電力負(fù)荷管理系統(tǒng)、電能服務(wù)管理平臺等技術(shù)手段，充分發(fā)揮其作用，為實(shí)現(xiàn)精細(xì)化管理提供技術(shù)支撐；積極嘗試可中斷負(fù)荷電價、高可靠性電價，限電補(bǔ)償?shù)冉?jīng)濟(jì)手段，調(diào)動電力用戶積極性；在日常工作中，規(guī)范管理，加強(qiáng)預(yù)警，盡可能化解矛盾。各地電力運(yùn)行主管部門在制定《辦法》的實(shí)施細(xì)則時要充分考慮上述因素。

4 圍繞迎峰度夏，認(rèn)真做好有序用電工作

2011年是《辦法》實(shí)施的第一年，迎峰度夏供需形勢又較為緊張，因此要圍繞這個重點(diǎn)，認(rèn)真做好相關(guān)工作，確保迎峰度夏順利，并為今后積累經(jīng)驗(yàn)。

4.1 高度重視，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)

各級電力運(yùn)行主管部門在有序用電工作中要加強(qiáng)組織,搞好協(xié)調(diào)，發(fā)揮好主導(dǎo)作用；及時處理由于實(shí)施有序用電、降低電力負(fù)荷引發(fā)的矛盾；務(wù)必杜絕個別地區(qū)2010年4季度出現(xiàn)的無序限電局面；遇有重大問題和突出矛盾，及時反映，國家發(fā)展和改革委員會將借助煤電油氣運(yùn)保障工作部際協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)綜合協(xié)調(diào)。

4.2 細(xì)化方案，相互交流經(jīng)驗(yàn)

各地要在準(zhǔn)確把握2011年電力供需走勢的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善有序用電方案和應(yīng)急預(yù)案，確保用電秩序的正常和最大程度減輕供電事故的影響。對可能出現(xiàn)的各種突發(fā)事件，要考慮得更全面細(xì)致一些，應(yīng)對措施更充分有效一些，確保一旦出現(xiàn)這類事件，應(yīng)急方案能用得上去，努力把各種損失控制到最低程度，確保社會秩序的穩(wěn)定。

4.3 宣傳引導(dǎo)，組織輿論監(jiān)督

各地要主動加強(qiáng)與新聞媒體的溝通聯(lián)系，做好新聞宣傳報(bào)道，引導(dǎo)社會正確認(rèn)識能源供需形勢；大力宣傳“十二五”規(guī)劃綱要提出的合理控制能源消費(fèi)總量和節(jié)能減排的要求，以及各地區(qū)和各部門增加有效供給、抑制不合理需求的經(jīng)驗(yàn)和做法。充分發(fā)揮新聞媒體的輿論監(jiān)督作用，對于違反有序用電方案、擅自拉限居民生活用電、干擾正常供用電秩序的行為，進(jìn)行公開曝光。

4.4 加強(qiáng)檢查，考核執(zhí)行效果

對執(zhí)行有序用電方案不力、擅自超限額用電的用戶，要責(zé)令改正，情節(jié)嚴(yán)重的，可按照有關(guān)規(guī)定和程序采取相應(yīng)的措施。

5 結(jié)束語

無論從緩解階段性電力供需矛盾，還是從提高我國能源使用效率、合理控制能源消費(fèi)總量、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整方面，有序用電都大有可為。面對當(dāng)前有利的形勢環(huán)境和工作條件，我們一定要統(tǒng)一思想，提高認(rèn)識，抓住機(jī)遇，共同努力，開創(chuàng)有序用電工作新局面，為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展作出應(yīng)有貢獻(xiàn)。