張杰超

(北京市電力公司，北京 100031)

隨著社會經(jīng)濟的迅猛發(fā)展，電網(wǎng)企業(yè)也進入了高速發(fā)展時期。電網(wǎng)建設(shè)的大力投入，除了構(gòu)建了更加安全可靠的供電環(huán)境之外，也帶來了一定的法律風險。尤其是《中華人民共和國物權(quán)法》自2007年10月1日起實施以來，它作為關(guān)于財產(chǎn)歸屬和利用的法規(guī)，對電網(wǎng)企業(yè)在電網(wǎng)建設(shè)的征地、拆遷、通道占用、環(huán)境評價等方面帶來新挑戰(zhàn)。本文對電網(wǎng)建設(shè)中存在的法律風險進行了一定的研究，并提出了一定的防控措施。

1 變電站建設(shè)用地方面的法律風險

《物權(quán)法》設(shè)專章規(guī)定建設(shè)用地使用權(quán)制度，而且是與實施最嚴格的土地保護制度相結(jié)合，這樣做一是規(guī)范了建設(shè)用地使用權(quán)的設(shè)立方式，嚴格限制以劃撥方式設(shè)立建設(shè)用地使用權(quán)，制止違法違規(guī)用地行為；二是建立節(jié)約用地的新機制，創(chuàng)設(shè)空間權(quán)制度，切實提高土地利用效益；三是堅持土地用途管理制度，建設(shè)用地征地政策比以往更為嚴格。另外，拆遷、征地關(guān)系到老百姓切身利益，《物權(quán)法》明確規(guī)定征地前提必須是為了公共利益，而且征收集體所有的土地，應(yīng)當依法足額支付土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償費等費用，并且還要安排被征地農(nóng)民的社會保障費用；征收個人住宅的，應(yīng)當依法給予拆遷補償并保障被征收人的居住條件。上述因素決定了今后的電力建設(shè)用地征地難度將加大，成本也必將提高。為此，電力企業(yè)對此應(yīng)有所準備，盡早對電力建設(shè)征地的法律風險進行全面評估，采取預防措施。筆者認為電網(wǎng)建設(shè)用地法律風險主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

1.1 征用土地必須按照法定的程序進行

如《物權(quán)法》第四十條中規(guī)定“征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)，要依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序進行”。又如《物權(quán)法》第六十三條第二款規(guī)定“集體經(jīng)濟組織、村民委員會或者其負責人作出的決定侵害集體成員合法權(quán)益的，受侵害的集體成員可以請求人民法院予以撤銷?！蹦壳埃谏婕稗r(nóng)村集體所有土地的征用工作中，建設(shè)單位有時會在未征求該集體成員的意見，未召開村民代表大會決議的情況下，先予集體經(jīng)濟組織或村民委員會負責人協(xié)商簽訂了征地協(xié)議。

《物權(quán)法》實施后，集體成員可能依據(jù)《物權(quán)法》第六十三條向人民法院提起訴訟，以未征求成員意見、損害集體成員合法權(quán)益為由，要求撤消集體經(jīng)濟組織、村民委員會或者其負責人作出的決定，從而導致征地協(xié)議面臨失效的風險，而且后補村民代表大會決議的形式也存在無法通過的風險。因此，嚴格遵守法律法規(guī)中有關(guān)征地的程序性規(guī)定是今后征地工作開展的重中之重。

1.2 征地費用方面的法律問題

《物權(quán)法》第四十二條規(guī)定“征收集體所有的土地，應(yīng)當依法足額支付土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償費等費用，安排被征地農(nóng)民的社會保障費用，保障被征地農(nóng)民的生活，維護被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。征收單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)，應(yīng)當依法給予拆遷補償，維護被征收人的合法權(quán)益；征收個人住宅的，還應(yīng)當保障被征收人的居住條件。”上述規(guī)定雖然明確了征地費用的范圍，卻增加了“被征地農(nóng)民的社會保障費用”、“被征收人的社會居住條件”兩項，并且對某些具體費用的支付標準和內(nèi)容也不確定，如被征地農(nóng)民的社會保障費用包括哪些內(nèi)容以及如何保障被征收人的居住條件，這些問題都可能成為電網(wǎng)建設(shè)的法律風險因素。

而且，現(xiàn)今我們所施行的同政府簽訂投資劃分協(xié)議，有政府負責電網(wǎng)建設(shè)中土建費用的模式也存在著一定的風險。由于相關(guān)費用都掌控在政府手中，在實際實施過程中，往往由于征地程序時間過長等原因，造成電網(wǎng)建設(shè)先于征地手續(xù)完成的情況。此種情況下，政府對于征地工作的積極性已經(jīng)缺失，后續(xù)費用的請求及后續(xù)手續(xù)的辦理往往舉步為艱。

2 電力線路建設(shè)面臨的法律風險

2.1 電網(wǎng)建設(shè)桿塔用地現(xiàn)狀面臨新的矛盾

目前，桿塔用地在實務(wù)中絕大多數(shù)不征收土地，這種做法可以簡化程序、節(jié)省成本，有利于電網(wǎng)建設(shè)的順利進行，也很少發(fā)生電網(wǎng)企業(yè)因沒有取得桿塔建設(shè)用地使用權(quán)而導致的糾紛。

電網(wǎng)企業(yè)在未取得土地使用權(quán)、又未與相關(guān)權(quán)利人簽訂租賃合同或簽署地役權(quán)協(xié)議的情況下，卻可以在他人土地上建設(shè)永久性的桿塔，并對該地永久占有、使用，這種用地方式在物權(quán)法條件下是存在隱患的。因為，雖然電網(wǎng)企業(yè)在建設(shè)塔基時征得了土地權(quán)利人的同意，并給予了補償，但電網(wǎng)企業(yè)終究沒有取得合法名分。如果認為給予補償就是設(shè)定了地役權(quán)，但實務(wù)中并沒有明確按照物權(quán)法的要求來設(shè)定，而只是按照電力法律法規(guī)的規(guī)定在操作。如果認為是租賃行為，按照合同法的規(guī)定，租期最長不得超過20年，而電網(wǎng)企業(yè)卻是取得了永久使用權(quán)。電網(wǎng)企業(yè)目前的這種做法存在的法律風險是顯而易見的。

2.2 電網(wǎng)線路走廊用地現(xiàn)狀提出的新問題

架空電力線路對地面的建筑物、構(gòu)筑物和農(nóng)林作物有一定的限高要求，這就形成了俗稱的“線路走廊”，在這個走廊里電網(wǎng)線路對地表權(quán)利人權(quán)利形成了一定的限制。在低稈農(nóng)作物區(qū)域，這個走廊是隱性的，矛盾不突出。在城區(qū)與高稈作物區(qū)，這個走廊就是顯性的，在林區(qū)這個走廊就尤其關(guān)鍵，因為林木的生長在消蝕著林木與電力線路之間的安全距離。架空電力線路保護區(qū)是為了保證已建架空線路的安全運行和保障人民生活的正常供電而必須設(shè)置的安全區(qū)域。根據(jù)《電力法》、《電力設(shè)施保護條例》、《電力設(shè)施保護條例實施細則》等規(guī)定空間利用權(quán)是指民事主體利用土地地表上下一定范圍內(nèi)的空間，并排斥他人干涉的權(quán)利。空間利用權(quán)本身可以作為一項獨立的財產(chǎn)權(quán)而與土地所有權(quán)、使用權(quán)發(fā)生分離。架空電力線路即是對地表上空間的利用，是離開地表、對在空中的特定空間具有獨立支配力。電網(wǎng)建設(shè)在獲得批準架設(shè)電線之后，即在保護區(qū)內(nèi)獲得空間利用權(quán)。此空間利用權(quán)是屬于電網(wǎng)企業(yè)的獨立物權(quán)，電線架成之后自然取得，是因合法建造這一事實行為而發(fā)生的。

如果設(shè)定了空間利用權(quán)的法律制度，那么，就可以有效解決電網(wǎng)線路走廊問題。電網(wǎng)企業(yè)對電網(wǎng)線路享有空間利用權(quán)以后，與地表權(quán)利人即是相鄰關(guān)系，而相鄰關(guān)系中的權(quán)利義務(wù)是法律直接規(guī)定的，無需和地表權(quán)利人進行約定，這對電網(wǎng)企業(yè)而言最為便捷、最為有利。但現(xiàn)行的物權(quán)法沒有設(shè)定空間權(quán)制度，電網(wǎng)企業(yè)尚無適用空間利用權(quán)的法律依據(jù)。在依法劃定的電力設(shè)施保護區(qū)內(nèi)，任何單位和個人不得修建可能危及電力設(shè)施安全的建筑物、構(gòu)筑物，不得種植危及電力設(shè)施安全的樹木、竹子或高稈作物。被跨越房屋不得再行增加高度。

2.3 電網(wǎng)建設(shè)用地補償面臨的新困難

電網(wǎng)企業(yè)要取得建設(shè)用地就不可避免地要涉及到房屋拆遷、征地補償?shù)葐栴}。當前補償方面主要存在以下問題：

(1)補償協(xié)議不規(guī)范。拆遷補償事宜一般交給鄉(xiāng)政府或村委會等基層自治組織實施。鄉(xiāng)政府或村委會等基層組織在與土地相關(guān)權(quán)利人(土地所有人及土地承包經(jīng)營權(quán)人)處理補償事宜時，或者不簽署補償協(xié)議，或者協(xié)議過于簡單；有的有領(lǐng)取補償款的收據(jù)，有的只有一張白條。補償協(xié)議形式不規(guī)范已經(jīng)帶來一定的隱患，如有的村民一方面拿了補償款，另一方面還找到電網(wǎng)企業(yè)要求補償。

(2)補償標準不統(tǒng)一。目前電網(wǎng)建設(shè)用地補償標準不統(tǒng)一，存在區(qū)域差異、電壓等級差異。不同省市之間補償標準各不相同，就是在同一省市中，不同地區(qū)的補償標準也不盡相同。以上差異的存在，容易導致被拆遷人心理不平衡，產(chǎn)生矛盾。但困難是，即使電網(wǎng)企業(yè)愿意實行一省市一標準的做法，但地方政府不能接受，地方政府擔心此舉會抬高當?shù)氐难a償標準，導致其他用地單位難以支付補償費用。在物權(quán)法已實施的情況下，如果民眾依據(jù)物權(quán)法的規(guī)定，指責電網(wǎng)企業(yè)的補償不符合物權(quán)法的要求，會給電網(wǎng)企業(yè)帶來困難。

(3)塔基、線路通道補償方式隱含法律爭議。在“不征土地、一次補償，永久用地、永久限制”的情況下，受償人只限于當時的土地權(quán)利人或林木所有人等相關(guān)權(quán)利人，在權(quán)利人發(fā)生變更時，新權(quán)利人仍然受限制，但卻得不到補償。如何讓補償協(xié)議具有永久的效力是一個需要論證的問題。

(4)電力線路跨越房屋及電桿用地不予補償存在法律風險。在電力建設(shè)中，架空電力線路往往會途經(jīng)他人房屋所在地。目前實務(wù)中，500kV以上的線路不得跨越房屋，線路下的房屋要進行拆遷，對房屋所有人予以補償。而220kV以下的線路在保證安全距離的情況下可以跨越房屋，對房屋不予拆遷，對房屋所有人也不予補償。雖然公共利益優(yōu)先于非公共利益，房屋所有人不能非法阻撓電網(wǎng)建設(shè)，但房屋所有人往往要求得到相應(yīng)的賠償，給電網(wǎng)企業(yè)帶來麻煩。

3 環(huán)境保護方面的法律風險

在電力需求急速增長，電網(wǎng)建設(shè)亟待加快的今天，變電站、高壓輸電線路的建設(shè)卻頻頻遭受阻撓。其原因大多來源于電網(wǎng)工程運行中電磁環(huán)境影響的風險。而《物權(quán)法》對環(huán)境保護方面也作出了明確規(guī)定，如《物權(quán)法》第九十一條規(guī)定“不動產(chǎn)權(quán)利人挖掘土地、建造建筑物、鋪設(shè)管線以及安裝設(shè)備等，不得危及相鄰不動產(chǎn)的安全。”第九十二條規(guī)定“不動產(chǎn)權(quán)利人因用水、排水、通行、鋪設(shè)管線等利用相鄰不動產(chǎn)的，應(yīng)當盡量避免對相鄰的不動產(chǎn)權(quán)利人造成損害；造成損害的應(yīng)當予以賠償?！痹诰唧w事務(wù)中，主要有以下風險：

3.1 環(huán)境侵權(quán)行為本身具有特殊性

污染物排放標準，只是環(huán)保部門決定排污單位是否需繳納超標排污費和進行環(huán)境管理的依據(jù)，而非確定排污單位是否承擔賠償責任的界限。環(huán)境侵權(quán)行為有三個特征，一是主體具有不平等性和不可互換性，環(huán)境侵權(quán)行為的加害主體多為具有特殊經(jīng)濟、科技、信息能力以及法律地位的企業(yè)，受害者一般為相對處于弱勢的普通民眾。二是損害狀態(tài)具有間接性、連續(xù)性和潛伏性，損害有時需經(jīng)長時間才能被發(fā)現(xiàn)，如因污染造成的早衰、人體功能減退等。三是環(huán)境侵害具有社會性，對一定區(qū)域或行業(yè)內(nèi)一定人群廣泛侵害，受害人社會性權(quán)益受損，類似公害案件，輻射效應(yīng)較大。

3.2 舉證責任倒置

電力設(shè)施運行期間，產(chǎn)生工頻電磁場、無線電干擾、可聽噪聲，以電磁環(huán)境污染訴訟的現(xiàn)象較多且社會關(guān)注度高。訴訟中，受害人只要證明污染環(huán)境的行為以及損害事實存在，就應(yīng)推定因果關(guān)系成立。此時，由侵權(quán)行為人承擔證明污染環(huán)境的行為與損害事實之間不存在因果關(guān)系的舉證責任。這種無過錯責任原則，一是加大了電網(wǎng)企業(yè)舉證責任和應(yīng)訴成本。二是一旦舉證不足，電網(wǎng)企業(yè)除賠償外還面臨電力設(shè)施責令拆遷的風險，運營成本大幅度增加。三是即使電磁強度等技術(shù)指標符合法規(guī)規(guī)定，電網(wǎng)企業(yè)仍無法完全免除侵權(quán)責任，除非存在法定的不承擔責任或減輕責任的情況，如不可抗拒力。

3.3 電網(wǎng)企業(yè)成為案件第三人的風險

(1)電網(wǎng)企業(yè)被動應(yīng)訴機率大增。環(huán)境訴訟中，原告所受侵害的性質(zhì)、狀態(tài)不易特定化，人身、財產(chǎn)等可能遭受侵害，有時表現(xiàn)為精神上的侵害，不可預見，如對環(huán)境舒適性、視覺愉悅度的侵害，被告則多為各級政府或政府機構(gòu)。公眾或個體通常以政府行為、計劃以及政府對電網(wǎng)工程建設(shè)的審批等違反環(huán)境資源法律法規(guī)、損害民眾環(huán)境權(quán)益為由，提起撤消具體行政行為。電網(wǎng)企業(yè)作為環(huán)境行政中行政行為的相對方，因權(quán)益受到具體行政行為的實際影響，一般被法院追加為行政訴訟第三人(也可主動申請)。

(2)局面難以掌控。行政訴訟中，原告請求行政機關(guān)撤消做出的環(huán)境評價或規(guī)劃許可證等具體的行政行為，如得到復議機關(guān)或人民法院支持，電網(wǎng)工程項目將失去繼續(xù)進行建設(shè)的法律依據(jù)。行政案件原告多人共同訴訟，周邊居民觀望，一旦原告勝訴則引發(fā)連鎖效應(yīng)，案件的焦點和矛盾往往向第三人轉(zhuǎn)移，極易形成群體性事件。電網(wǎng)企業(yè)主動解釋，公眾質(zhì)疑其公信力和權(quán)威性；保持沉默，則有可能被認為理虧、項目不合法或鉆了法律空子，往往處于事件的風口浪尖而進退維谷。

4 針對相關(guān)法律風險的幾項對策

4.1 加強宣傳輿論工作，形成電網(wǎng)建設(shè)屬于公共利益的社會共識

電網(wǎng)服務(wù)于公共利益目的的定位對電網(wǎng)建設(shè)及維護至關(guān)重要。為此，電網(wǎng)企業(yè)應(yīng)采取多種形式，通過多種渠道爭取全社會達成電網(wǎng)建設(shè)屬于公共利益的共識，為保障和便利電網(wǎng)建設(shè)項目奠定法律和社會基礎(chǔ)。

電網(wǎng)企業(yè)要積極與政府有關(guān)部門及相關(guān)科研機構(gòu)合作，就電網(wǎng)建設(shè)項目的性質(zhì)開展廣泛而深入的研究，為形成電網(wǎng)建設(shè)項目服務(wù)于公共利益的共識奠定理論基礎(chǔ)。同時，要通過積極有效的社會宣傳，將上述研究成果予以推廣和轉(zhuǎn)化，創(chuàng)造形成共識的理論基礎(chǔ)。要通過電網(wǎng)企業(yè)的親和、為民服務(wù)和負責守信的企業(yè)形象，塑造奠定電網(wǎng)建設(shè)服務(wù)于公共利益及社會公眾這一共識的群眾基礎(chǔ)。

4.2 爭取以立法形式將電網(wǎng)建設(shè)劃撥用地等問題予以明確

電網(wǎng)企業(yè)應(yīng)積極加強與地方政府及有關(guān)部門的聯(lián)系與溝通，將與電網(wǎng)建設(shè)有關(guān)研究成果及時傳遞給地方政府，推動政府部門對電網(wǎng)建設(shè)對經(jīng)濟社會和地方發(fā)展的重要性以及電網(wǎng)建設(shè)服務(wù)于公共利益的認識和政策落實。

電網(wǎng)企業(yè)要積極參與國家和地方相關(guān)立法，充分發(fā)揮自身的作用，影響政府的決策，爭取通過劃撥方式取得電網(wǎng)建設(shè)用地使用權(quán)問題上得到政府的充分理解和有力支持，并通過立法使自身權(quán)益得到切實有效的保障。

在推動地方立法方面，江蘇省電力公司積極參與了地方立法調(diào)研論證工作，江蘇省人大制定了《江蘇省電力保護條例》明確規(guī)定：“地方各級人民政府應(yīng)當按照電力發(fā)展規(guī)劃，安排相應(yīng)的電力設(shè)施用地、架空電力線路走廊和地下電纜通道”，這為江蘇省的電網(wǎng)建設(shè)提供了有力的法律保障。

4.3 協(xié)助立法機關(guān)完善拆遷征地補償?shù)呐涮渍吆头ㄒ?guī)

目前《土地管理法》、《土地管理實施條例》規(guī)定的補償范圍過窄，補償標準缺乏合理性。電網(wǎng)建設(shè)涉及大量的拆遷、征地和補償問題，《物權(quán)法》僅僅規(guī)定了征收補償?shù)脑瓌t和內(nèi)容，未明確具體的補償標準和辦法，缺乏可操作性。在全國未作出相關(guān)規(guī)定的情況下，電網(wǎng)企業(yè)應(yīng)促成地方立法機關(guān)盡早推出適合本地區(qū)的補償具體規(guī)定，明確補償范圍、補償標準、補償方式，以使電網(wǎng)企業(yè)有法可依。

要充分利用政策空間，完善電網(wǎng)建設(shè)用地制度。塔基用地今后可考慮采用征地方式取得建設(shè)用地使用權(quán)，或采用地役權(quán)制度解決用地問題。國內(nèi)很多省市公司電網(wǎng)建設(shè)的塔基用地是通過“一次補償、永久用地”方式獲得土地使用權(quán)，但未辦理征地手續(xù)，無建設(shè)用地使用權(quán)證，這存在著權(quán)利缺陷。電網(wǎng)企業(yè)在設(shè)置塔基時，應(yīng)在適當?shù)臅r候?qū)λ玫剞k理土地使用證，這雖然造成了工作量加大，成本增加，但只有這樣，才能使電網(wǎng)企業(yè)用地在《物權(quán)法》找到依據(jù)，并受到《物權(quán)法》保護。

4.4 推動公共地役權(quán)或空間利用權(quán)等法律制度早日出臺

電網(wǎng)企業(yè)應(yīng)向政府有關(guān)部門積極反映目前電網(wǎng)線路走廊在《物權(quán)法》規(guī)制下出現(xiàn)的新問題，爭取引起有關(guān)行政機關(guān)的高度重視。也可以直接向立法機關(guān)提出建議，提出《物權(quán)法》存在的不足，明確表達自己的愿望及理由。

《物權(quán)法》中的相鄰關(guān)系和地役權(quán)不能有效解決電網(wǎng)線路走廊的問題。公共地役權(quán)和空間利用權(quán)理論上可以解決此問題，但《物權(quán)法》對這兩種權(quán)利沒有規(guī)定。解決線路走廊與地表權(quán)利人關(guān)系問題有兩種立法思路，一是《物權(quán)法》在制定司法解釋時，在地役權(quán)部分增加公共地役權(quán)這一類型，為電網(wǎng)企業(yè)解決與地表權(quán)利人關(guān)系問題提供法律依據(jù)，緩解電網(wǎng)企業(yè)建設(shè)壓力；二是修改《物權(quán)法》時，新增空間利用權(quán)這一物權(quán)類型，為電網(wǎng)企業(yè)直接創(chuàng)設(shè)新的權(quán)源，這是更為徹底、有效的解決方式。

4.5 電網(wǎng)企業(yè)要堅持節(jié)約用地的原則

我國土地資源緊張，尤其是華東地區(qū)土地資源更為短缺。電網(wǎng)企業(yè)要優(yōu)化電網(wǎng)建設(shè)規(guī)劃方案，貫徹落實科學發(fā)展觀，盡可能不占地、少占地，以避免或減少與非公共利益發(fā)生沖突。

電網(wǎng)企業(yè)要提倡“沿河、沿路、沿?！弊呔€的做法，塔型要優(yōu)化。在電網(wǎng)建設(shè)規(guī)劃中推廣采用同塔多回輸電技術(shù)和大截面導線和大容量變壓器，倡導節(jié)約用地，建設(shè)“資源節(jié)約型、環(huán)境友好型”電網(wǎng)。

4.6 電網(wǎng)企業(yè)應(yīng)加強環(huán)境影響的宣傳

電網(wǎng)企業(yè)應(yīng)當向民眾普及宣揚有關(guān)工頻電場、工頻磁場不會對人體造成影響的知識，消除民眾誤將工頻電場、工頻磁場混同為電磁波輻射的恐慌。電網(wǎng)公司應(yīng)把環(huán)境保護列入公司履行社會責任的一部分。系統(tǒng)上下要切實增強環(huán)保意識與法制意識，做好電網(wǎng)建設(shè)項目環(huán)境影響評價工作，從源頭上減少發(fā)生環(huán)境矛盾與的糾紛的可能性。

5 結(jié)語

電網(wǎng)企業(yè)要獲得更好的發(fā)展，電網(wǎng)建設(shè)要更加完善，任重而道遠。法律風險的防控和研究更是一項長期的工作。在今后的工作中，只有始終不移的深入研究各項相關(guān)的法律法規(guī)，從源頭上減少公司法律風險的發(fā)生，才能讓企業(yè)獲得更好的發(fā)展前景，也才能更好的發(fā)揮電網(wǎng)企業(yè)作為國家公益性企業(yè)的重要作用，為國家和社會的高速發(fā)展作出應(yīng)有的貢獻。