閻鐵毅，孫 坤(大連海事大學(xué) 法學(xué)院，遼寧 大連 116026)

論中國(guó)海洋行政執(zhí)法主體

閻鐵毅，孫 坤
(大連海事大學(xué) 法學(xué)院，遼寧 大連 116026)

目前中國(guó)沒有一個(gè)涉海部門能夠有效實(shí)施海洋綜合管理，執(zhí)法力量分散，執(zhí)法效率不高。這種行政管理體制已經(jīng)不能滿足時(shí)代發(fā)展的需要，弊端甚多。介紹美、日、韓等國(guó)的相關(guān)海洋管理組織，重點(diǎn)介紹韓國(guó)的實(shí)踐及理論研究情況，然后比較中國(guó)海洋管理現(xiàn)狀，指出存在的主要問(wèn)題，并提出相應(yīng)的解決方案。

海洋行政執(zhí)法；主體；韓國(guó)；海洋綜合管理

一、中國(guó)海洋行政執(zhí)法主體現(xiàn)狀

關(guān)于中國(guó)海洋管理體制中的一系列問(wèn)題，目前只有少量文獻(xiàn)談到個(gè)別或部分問(wèn)題，尚沒有專門系統(tǒng)的研究，仍處于模糊狀態(tài)。實(shí)踐先行，理論空白，極大地影響了關(guān)于中國(guó)海洋行政執(zhí)法體制的立法、司法和行政向較高層次發(fā)展，與中國(guó)海洋大國(guó)的地位極不相稱。2007年12月1日起施行的《公安機(jī)關(guān)海上執(zhí)法工作規(guī)定》第5條規(guī)定：“公安邊防海警在開展海上執(zhí)法工作中，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)與外交、海軍、海關(guān)、漁政、海事、海監(jiān)等相關(guān)部門的協(xié)作和配合?！睆闹锌梢钥吹?，各個(gè)海上行政執(zhí)法機(jī)關(guān)依然是分塊管理。

當(dāng)前，我國(guó)主要海洋執(zhí)法力量有5支，分別是公安部邊防管理局及其中國(guó)邊防海警部隊(duì)、交通運(yùn)輸部海事局及其中國(guó)海巡執(zhí)法隊(duì)伍、海關(guān)總署及其海關(guān)緝私警察執(zhí)法隊(duì)伍、農(nóng)業(yè)部漁業(yè)局及其中國(guó)漁政執(zhí)法隊(duì)伍、國(guó)土資源部國(guó)家海洋局及其中國(guó)海監(jiān)執(zhí)法隊(duì)伍。

1.中國(guó)邊防海警部隊(duì)職責(zé)

中國(guó)邊防海警部隊(duì)的職責(zé)包括沿海地區(qū)邊防管理，海上治安管理及漁船民管理，出入境人員、交通運(yùn)輸工具的邊防檢查和監(jiān)護(hù)，北部灣海上邊界巡邏監(jiān)管，涉外邊防合作，防范、打擊沿海地區(qū)各種違法犯罪，管轄在海上發(fā)生的刑事案件，管轄在沿海地區(qū)發(fā)生的組織他人偷越國(guó)(邊)境案、運(yùn)送他人偷越國(guó)(邊)境案、偷越國(guó)(邊)境案，以及在沿海地區(qū)查獲的走私、販賣、運(yùn)輸毒品和走私制毒物品等案件。[1]

2.中國(guó)海事局職責(zé)

(1)統(tǒng)一管理水上安全和防止船舶污染。(2)負(fù)責(zé)船舶、海上設(shè)施檢驗(yàn)行業(yè)管理以及船舶適航和船舶技術(shù)管理；管理船舶及海上設(shè)施法定檢驗(yàn)、發(fā)證工作；審定船舶檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)和驗(yàn)船師資質(zhì)，審批外國(guó)驗(yàn)船組織在華設(shè)立代表機(jī)構(gòu)并進(jìn)行監(jiān)督管理；負(fù)責(zé)中國(guó)籍船舶登記、發(fā)證、檢查和進(jìn)出港(境)簽證；負(fù)責(zé)外國(guó)籍船舶入出境及在我國(guó)港口、水域的監(jiān)督管理；負(fù)責(zé)船舶載運(yùn)危險(xiǎn)貨物及其他貨物的安全監(jiān)督。(3)負(fù)責(zé)船員、引航員適任資格培訓(xùn)、考試、發(fā)證管理。(4)管理通航秩序、通航環(huán)境。(5)航海保障工作，管理沿海航標(biāo)無(wú)線電導(dǎo)航和水上安全通信；管理海區(qū)港口航道測(cè)繪并組織編印相關(guān)航海圖書資料；歸口管理交通行業(yè)測(cè)繪工作。(6)組織、協(xié)調(diào)和指導(dǎo)水上搜尋救助，負(fù)責(zé)中國(guó)海上搜救中心的日常工作。(7)組織實(shí)施國(guó)際海事條約。(8)組織編制全國(guó)海事系統(tǒng)中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃和有關(guān)計(jì)劃，負(fù)責(zé)船舶港務(wù)費(fèi)、船舶噸稅有關(guān)管理工作。[2]

3.海關(guān)緝私警察職責(zé)

海關(guān)緝私警察的職責(zé)包括：對(duì)走私犯罪案件和走私犯罪嫌疑人依法進(jìn)行偵查、拘留、執(zhí)行逮捕和預(yù)審工作；對(duì)偵查終結(jié)的走私犯罪案件向檢察機(jī)關(guān)移送起訴；對(duì)依法不追究刑事責(zé)任的走私行為和違反海關(guān)監(jiān)管規(guī)定的行為，以及法律、行政法規(guī)規(guī)定由海關(guān)實(shí)施行政處罰的行為，進(jìn)行立案調(diào)查和處理。涵蓋了走私犯罪偵查、海上緝私、走私違規(guī)案件查處、緝私情報(bào)、國(guó)際執(zhí)法合作等多項(xiàng)職能。[3]

4.中國(guó)漁政執(zhí)法隊(duì)伍職責(zé)

中國(guó)漁政執(zhí)法隊(duì)伍的主要職責(zé)是：漁業(yè)資源管理，水生野生動(dòng)植物保護(hù)，漁業(yè)水域生態(tài)環(huán)境保護(hù)的監(jiān)督、管理和執(zhí)法工作；漁業(yè)船舶檢驗(yàn)、漁業(yè)無(wú)線電管理以及漁港的監(jiān)督、管理和執(zhí)法工作；水產(chǎn)養(yǎng)殖和水產(chǎn)種苗、水產(chǎn)品質(zhì)量的監(jiān)督、管理和執(zhí)法工作；在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)進(jìn)行漁業(yè)執(zhí)法檢查，根據(jù)雙邊漁業(yè)協(xié)定對(duì)共管水域組織實(shí)施漁業(yè)執(zhí)法檢查；會(huì)同國(guó)家外交、軍隊(duì)、邊防等部門調(diào)查處理重大涉外漁業(yè)事件；配合交通部運(yùn)輸做好海事處理工作；參與調(diào)查處理漁業(yè)污染事故。[4]

5.中國(guó)海監(jiān)職責(zé)

中國(guó)海監(jiān)的職責(zé)是：對(duì)經(jīng)批準(zhǔn)進(jìn)入中國(guó)管轄海域的外國(guó)調(diào)查船及其他運(yùn)載工具的科學(xué)考察、海底電纜及管道鋪設(shè)等活動(dòng)實(shí)施監(jiān)視；對(duì)未經(jīng)批準(zhǔn)進(jìn)入中國(guó)管轄海域的外國(guó)船只、平臺(tái)及其他運(yùn)載工具等按有關(guān)規(guī)定查處，必要時(shí)可進(jìn)行監(jiān)視和搜索；負(fù)責(zé)對(duì)海洋石油勘探開發(fā)和海洋傾廢活動(dòng)等造成的污染損害事件進(jìn)行調(diào)查取證，并依法處理；對(duì)未經(jīng)批準(zhǔn)進(jìn)行海洋資源的勘查、開發(fā)活動(dòng)及破壞海洋資源的事件進(jìn)行調(diào)查取證；根據(jù)國(guó)家需要，配合有關(guān)部門參與海上救助及其他軍事保障等工作。[5]

目前美、日、韓等國(guó)盡管有不同的海洋管理模式，但它們都有一個(gè)主要的共同點(diǎn)，即這些國(guó)家都有一個(gè)統(tǒng)一的、較為強(qiáng)大的海洋執(zhí)法隊(duì)伍，如海洋警察廳、海岸警衛(wèi)隊(duì)、海上保安廳等類似的機(jī)構(gòu)，并有相應(yīng)的立法、司法以及理論與實(shí)踐研究加以支持。《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》生效后，統(tǒng)一海上執(zhí)法體制與執(zhí)法主體已是一種世界潮流。中國(guó)必須做好相應(yīng)的立法、執(zhí)法、司法以及研究等方面的準(zhǔn)備。這正是本文選題的實(shí)際意義。

海洋行政執(zhí)法的任務(wù)主要有3項(xiàng)：一是監(jiān)督管理海洋環(huán)境、資源、海域使用和海上交通安全；二是依法制裁涉海違法犯罪行為；三是維護(hù)國(guó)家海洋權(quán)益。中國(guó)當(dāng)前主要形成了以海洋調(diào)查、環(huán)保、漁政、海事、海警和海關(guān)等為主的分散型行業(yè)管理，各行各業(yè)都插足，家家都有執(zhí)法隊(duì)，出現(xiàn)了“多龍鬧?！钡默F(xiàn)象。隨著時(shí)間的推移和中國(guó)海洋事業(yè)的快速發(fā)展，這種行政管理體制已經(jīng)不能滿足時(shí)代發(fā)展的需要，弊端甚多。

上述執(zhí)法主體中除海警和海關(guān)等擁有關(guān)于人身與財(cái)產(chǎn)的海上行政強(qiáng)制權(quán)外，其他機(jī)關(guān)都沒有這種權(quán)力，并且海警和海關(guān)的職權(quán)范圍又極為有限。海警和海關(guān)等針對(duì)以上3項(xiàng)海洋行政執(zhí)法的主要任務(wù)中的第二項(xiàng)“依法制裁涉海違法犯罪行為”擁有強(qiáng)制權(quán)；對(duì)涉及第一項(xiàng)“監(jiān)督管理海洋環(huán)境、資源、海域使用和海上交通安全”等方面的違法犯罪行為基本無(wú)權(quán)管理，更談不上強(qiáng)制權(quán)；對(duì)第三項(xiàng)“維護(hù)國(guó)家海洋權(quán)益”職權(quán)有限，主要依靠海軍。軍隊(duì)是國(guó)家防衛(wèi)和維護(hù)海洋主權(quán)、權(quán)益的主要力量，但軍隊(duì)是作為戰(zhàn)略力量來(lái)使用的，在日常的海洋執(zhí)法中應(yīng)有一支統(tǒng)一的具有警察強(qiáng)制權(quán)的海洋執(zhí)法隊(duì)伍來(lái)履行國(guó)家海洋全方位的管理職責(zé)，在海洋執(zhí)法隊(duì)伍力量解決不了時(shí)再由軍隊(duì)來(lái)解決。

二、美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)簡(jiǎn)介

美國(guó)是全球第一個(gè)組建海岸警衛(wèi)隊(duì)的國(guó)家。美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)由承擔(dān)著多種任務(wù)的軍人組成，目前隸屬國(guó)土安全部，是美國(guó)五大武裝力量(即陸軍、海軍、空軍、海軍陸戰(zhàn)隊(duì)和海岸警衛(wèi)隊(duì))之一，而且是其中唯一擁有行政執(zhí)法權(quán)力的隊(duì)伍。在戰(zhàn)時(shí)，海岸警衛(wèi)隊(duì)是海軍的一個(gè)高度專業(yè)化的組成部分。

1789年由財(cái)務(wù)長(zhǎng)官提議，1790年8月4日美國(guó)設(shè)立了一個(gè)隸屬財(cái)政部的海上海關(guān)執(zhí)法機(jī)構(gòu)，以執(zhí)行關(guān)稅法和防止走私為目的，創(chuàng)立時(shí)由10艘軍艦組成。1915年，經(jīng)國(guó)會(huì)法案通過(guò)，美國(guó)緝私船隊(duì)與海上救生隊(duì)合并，成立美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)。1967年前隸屬財(cái)務(wù)部，1967年交通部創(chuàng)建時(shí)從屬于交通部，2003年3月國(guó)土安全部成立時(shí)，從屬于國(guó)土安全部。

目前海岸警衛(wèi)隊(duì)總?cè)藬?shù)為42 000人[6]，核心任務(wù)是保護(hù)國(guó)民和環(huán)境，防止在公海、領(lǐng)海、沿岸地區(qū)、港口、內(nèi)海等危害到國(guó)家經(jīng)濟(jì)和安全的行為，具有國(guó)防警衛(wèi)、海洋治安、海上交通秩序維護(hù)、航標(biāo)物等助航設(shè)備安裝和管理、海上救助以及自然資源保護(hù)等功能。組織構(gòu)成有戰(zhàn)略企劃委員會(huì)、海洋委員會(huì)、民間人權(quán)管理部門等，有直屬參謀長(zhǎng)、行政管理科、管理分析科、預(yù)算科、企劃科、企劃分析科，直屬部隊(duì)有太平洋地區(qū)司令部和大西洋地區(qū)司令部等其他15個(gè)本部直屬組織。

三、日本海上保安廳簡(jiǎn)介

海上保安廳在二戰(zhàn)后1948年5月1日成立，是在海上走私、海盜行為、不法漁業(yè)捕撈等犯罪行為比較嚴(yán)重時(shí)為保護(hù)海上人命及財(cái)產(chǎn)、維持治安而設(shè)立的。海上保安廳從屬于國(guó)土基礎(chǔ)設(shè)施交通省，執(zhí)行海上警察(犯罪調(diào)查及逮捕)、消防、水路測(cè)量、航道開辟、航標(biāo)建設(shè)維護(hù)等相關(guān)海上業(yè)務(wù)。海上保安廳負(fù)有海上治安維護(hù)、海洋交通安全保證、海難救助以及海洋環(huán)境保護(hù)四大使命，業(yè)務(wù)多樣化、國(guó)際化。海上保安廳把強(qiáng)化與國(guó)內(nèi)外有關(guān)機(jī)關(guān)的合作作為戰(zhàn)略目標(biāo)，以戰(zhàn)略目標(biāo)設(shè)定業(yè)績(jī)目標(biāo)、業(yè)績(jī)指標(biāo)來(lái)促進(jìn)業(yè)務(wù)發(fā)展，具體是：(1)維持海上治安，重點(diǎn)是防止走私、應(yīng)對(duì)海盜，防止從海上走私藥物、槍械，防止偷渡，防止外國(guó)漁船不法作業(yè)；(2)維護(hù)國(guó)家海洋主權(quán)、權(quán)益；(3)海上安全護(hù)運(yùn)、海上安全秩序維護(hù)、警衛(wèi)；(4)保證海上交通安全，建設(shè)、維護(hù)航標(biāo)物等助航設(shè)備；(5)海難防治和救助；(6)保護(hù)海洋環(huán)境；(7)國(guó)際合作。

四、韓國(guó)海洋警察廳介紹

1.韓國(guó)海洋警察體制的歷史沿革

韓國(guó)為了加強(qiáng)海洋行政的職能，于1996年新設(shè)了海洋水產(chǎn)部，將原來(lái)由分散為16個(gè)部處、廳的海洋相關(guān)職能進(jìn)行了一元化的統(tǒng)合。又于2000年出臺(tái)了國(guó)家海洋發(fā)展的未來(lái)藍(lán)圖和國(guó)家戰(zhàn)略，建立了《海洋開發(fā)基本計(jì)劃：海洋韓國(guó)Ocean Korea 21》，積極應(yīng)對(duì)21世紀(jì)國(guó)內(nèi)外海洋水產(chǎn)環(huán)境變化。[7]

朝鮮戰(zhàn)爭(zhēng)結(jié)束后，為了應(yīng)對(duì)頻繁發(fā)生的日本漁船侵入韓國(guó)海域非法捕魚事件，1953年韓國(guó)政府依據(jù)《漁業(yè)資源保護(hù)法》制定了“海洋警察隊(duì)設(shè)置計(jì)劃”。1953年12月14日公布了《海洋警察隊(duì)編制令》(總統(tǒng)令第844號(hào))，12月16日又公布了《海洋警察隊(duì)編制執(zhí)行規(guī)則》(內(nèi)務(wù)部?jī)?nèi)訓(xùn)第11號(hào))，在內(nèi)務(wù)部治安局屬下建立了“海洋警察隊(duì)”。該隊(duì)于1953年12月23日在釜山港成立，擁有仁川、釜山、墨湖等7個(gè)基地、6艘警備艇以及658名人員。

1955年2月27日，在內(nèi)務(wù)部治安局改為商工部海務(wù)廳時(shí)，海洋警察隊(duì)也隨之變更了從屬，名稱也改為海洋警備隊(duì)，但是在1962年4月3日隨著《海洋警察隊(duì)設(shè)置法》(法律第1048號(hào))的制定又重新變更為內(nèi)務(wù)部長(zhǎng)官所屬的機(jī)關(guān)。

1991年8月1日隨著警察廳的發(fā)展，原來(lái)作為內(nèi)務(wù)部直屬機(jī)關(guān)的海洋警察隊(duì)變更為警察廳直屬機(jī)關(guān)，其名稱也改為海洋警察廳。地區(qū)海洋警察隊(duì)變更為海洋警察所，支隊(duì)變更為海洋警察支所。

1995年12月，經(jīng)韓國(guó)國(guó)會(huì)批準(zhǔn)，韓國(guó)加入《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》。該公約在1996年2月28日對(duì)韓國(guó)生效，韓國(guó)制定和修訂了《專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)法》等9個(gè)相關(guān)國(guó)內(nèi)法令。專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)比以前擴(kuò)大了約5.2倍，對(duì)廣闊海域的警備及海洋資源的保護(hù)成為重要課題。隨著專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)宣布、海洋環(huán)境保護(hù)和海洋開發(fā)等工作的全面開展，為了對(duì)分散于16個(gè)政府部處的海洋水產(chǎn)部體系進(jìn)行一體化，1996年8月8日，法律第5153號(hào)——《政府組織法》通過(guò)，設(shè)立海洋水產(chǎn)部。根據(jù)這個(gè)規(guī)定，警察廳和其所屬機(jī)關(guān)——負(fù)責(zé)海洋警察事務(wù)的海洋警察廳分離，海洋警察廳獨(dú)立為海洋水產(chǎn)部的外廳。[8]

目前韓國(guó)海洋警察廳組織主要由廳長(zhǎng)、次長(zhǎng)以下設(shè)立的警務(wù)企劃局(負(fù)責(zé)預(yù)算、人事)、警備救難局(負(fù)責(zé)領(lǐng)海警備巡邏，防范海上軍事威脅與海難救援)、情報(bào)搜查局(負(fù)責(zé)海上犯罪活動(dòng)的搜查、海外情報(bào)收集)、裝備技術(shù)局(負(fù)責(zé)海上裝備、技術(shù)維護(hù))和海洋污染管理局(負(fù)責(zé)污染監(jiān)視、分析、防災(zāi))等5個(gè)部分構(gòu)成。

韓國(guó)海洋警察由海洋警察廳總部與13個(gè)海洋警察署組成，總部位于仁川的月尾島，海洋警察總部旗下的13個(gè)海洋警察署分別設(shè)立在仁川、泰安、群山、木浦、莞島、麗水、濟(jì)州、統(tǒng)營(yíng)、釜山、蔚山、浦項(xiàng)、東海與束草等地，其中以釜山海洋警察署的規(guī)模最大。各警察署皆裝備有巡邏艦和小型巡邏艇。

自2006年4月起，韓國(guó)在釜山、仁川、木浦與東海這4個(gè)地區(qū)設(shè)立了地方海洋警察總部，以整備各海域的統(tǒng)合指揮體制，其一個(gè)總部管轄3至4個(gè)海洋警察署。釜山總部管轄釜山、蔚山與統(tǒng)營(yíng)海洋警察署，仁川總部管轄仁川、泰安與群山海洋警察署，木浦總部管轄木浦、濟(jì)州、麗水與莞島海洋警察署，而東?？偛抗茌爾|海、束草與浦港海洋警察署。釜山擁有大型的艦艇整備及修理設(shè)施，為海洋警察所裝備的各種艦艇進(jìn)行整備維修作業(yè)。[9]

2.韓國(guó)海洋警察的職責(zé)

保護(hù)海洋、維護(hù)海上治安的海洋警察的主要業(yè)務(wù)包括以下6個(gè)方面。(1)警備救難：海洋警察在發(fā)生海洋事故時(shí)為了保護(hù)珍貴的生命和財(cái)產(chǎn)而展開神速有效的救助活動(dòng)；(2)海上治安：通過(guò)預(yù)防、取締所有海上犯罪，海洋警察將建成一個(gè)溫馨而且秩序穩(wěn)定的海洋世界；(3)保全海洋環(huán)境：海洋警察為了維護(hù)清潔寬闊的海洋，在監(jiān)視海洋污染活動(dòng)和預(yù)防污染事故方面走在前頭；(4)國(guó)際外事：掌握國(guó)際性犯罪的實(shí)態(tài)，取締海上偷渡等非法活動(dòng)，盡最大努力對(duì)應(yīng)國(guó)際海上犯罪活動(dòng)；(5)海上交通安全管理：海洋警察為了能夠保障國(guó)民安全的海上觀光、娛樂活動(dòng)，排除海上發(fā)生的所有危險(xiǎn)和阻礙活動(dòng)，保護(hù)大家的安全；(6)預(yù)防清除海洋污染：徹底預(yù)防海上污染物質(zhì)的流出和完全預(yù)防清除污染物質(zhì)活動(dòng)，建造一個(gè)清潔的海洋環(huán)境。[10]

五、美、日、韓等國(guó)海洋管理現(xiàn)狀對(duì)中國(guó)的啟示

中國(guó)的海洋管理在機(jī)構(gòu)建設(shè)、海洋立法和海洋資源管理諸方面已有相當(dāng)?shù)幕A(chǔ)，尤其是各級(jí)政府重視海洋的開發(fā)與管理，已在實(shí)踐中創(chuàng)造和積累許多行之有效的管理經(jīng)驗(yàn)，行業(yè)海上執(zhí)法力量也形成一定規(guī)模。但是也應(yīng)清楚地看到，中國(guó)與美、日、韓等國(guó)相比在海洋管理上還存在很多矛盾和問(wèn)題，主要是執(zhí)法力量分散和執(zhí)法效率不高。

1.存在的主要問(wèn)題

一是各項(xiàng)海洋管理職能和職責(zé)分散、交叉與重疊，導(dǎo)致管理成本增加且效率降低。從中央到地方，基本都是根據(jù)海洋自然資源的屬性及其開發(fā)產(chǎn)業(yè)分兵把口，以行業(yè)部門分工管理為主，分散型管理造成各家強(qiáng)調(diào)本部門的利益，是陸地各行業(yè)部門管理職能向海洋領(lǐng)域的延伸[11]，很多部門利用部門立法擴(kuò)大自己的權(quán)限。由于政出多門，管理范圍不明確，在籠統(tǒng)的“監(jiān)督管理”職責(zé)下，出現(xiàn)了“信息不通、機(jī)構(gòu)重疊、盲點(diǎn)眾多”的狀況。在涉及各自利益時(shí)，各涉海部門往往從本部門、本行業(yè)的利益出發(fā)，你爭(zhēng)我奪，互不相讓，而一旦遇到事故發(fā)生，就互相推諉扯皮，誰(shuí)也不管。這直接導(dǎo)致了管理上的混亂，引發(fā)了諸多矛盾。二是中國(guó)的海洋管理法律、法規(guī)和政策多為各部門制定，是部門法或具體法，缺乏全局性和整體性，無(wú)法為海洋事務(wù)和海洋權(quán)益的不斷拓展提供強(qiáng)有力的法律依據(jù)。法律、法規(guī)、規(guī)章以及其他規(guī)范性文件所規(guī)定的涉海管理部門在管理職能上存在重疊、交叉和空白，部門利益突出，缺少綜合性、統(tǒng)一性。

2.問(wèn)題分析

重復(fù)的意義是重做或重疊。重復(fù)發(fā)生的原因是，由于機(jī)關(guān)部處的設(shè)置或主要管轄法律上的限定，發(fā)生了類似這樣的立法部門不精密的定義。又由于是法律的增加和有關(guān)機(jī)關(guān)的增加，類似的業(yè)務(wù)由幾個(gè)部門來(lái)?yè)?dān)當(dāng)。因政府政策分散，部門之間的糾葛及競(jìng)爭(zhēng)會(huì)增加浪費(fèi)和非效率。[12]7-8但是，現(xiàn)代所有的部處業(yè)務(wù)都具有相互依存的性質(zhì)，因此不能避開管轄權(quán)或部處業(yè)務(wù)的重復(fù)，據(jù)此可以看出“制度性現(xiàn)實(shí)”。[13]

對(duì)待重復(fù)及職能分散的態(tài)度，根據(jù)其職能的性質(zhì)大致分為兩類。[12]16-18第一，從提高效率角度來(lái)說(shuō)，在與企業(yè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)相關(guān)的領(lǐng)域上重復(fù)設(shè)置會(huì)帶來(lái)預(yù)算和資源的浪費(fèi)，一點(diǎn)不設(shè)置又無(wú)法運(yùn)行，因此需要堅(jiān)持一元化的立場(chǎng)。現(xiàn)實(shí)情況下許多機(jī)關(guān)被重復(fù)設(shè)置，分散的管理體制會(huì)發(fā)生重復(fù)投資和分散投資的危險(xiǎn)，增加不必要的建設(shè)費(fèi)用，很難形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)的效果。第二，從例外的角度來(lái)說(shuō)，從古典行政管理原則上來(lái)看，當(dāng)行政上的責(zé)任很難找出時(shí)，要提倡重疊性和重復(fù)性。在不確定性較高的現(xiàn)代社會(huì)中，確保排除某種例外造成的不利后果的論說(shuō)比較多。當(dāng)某一個(gè)機(jī)關(guān)不能正常運(yùn)行時(shí)，其他機(jī)關(guān)也能應(yīng)對(duì)。例如，有關(guān)國(guó)民的生命和安全上的保障是通過(guò)許多機(jī)關(guān)重復(fù)或分散的設(shè)置來(lái)應(yīng)對(duì)突然發(fā)生的災(zāi)害，以達(dá)到較高的安全性。[14]131

在很多情況下，針對(duì)部處之間的重復(fù)及職能分散狀況的對(duì)策包括以下幾個(gè)方面。首先，以重復(fù)的職能來(lái)解決糾葛，為了提高效率有必要重復(fù)機(jī)關(guān)的積極協(xié)助。特別是統(tǒng)合戰(zhàn)略是為了問(wèn)題的根本解決，跟重復(fù)設(shè)置一樣解決許多機(jī)關(guān)之間存在的復(fù)雜問(wèn)題，能成為調(diào)整職能的最有效的方式。職能的重復(fù)及分散等問(wèn)題如果能夠根本解決，會(huì)加強(qiáng)政府部署職能的再調(diào)整。[15]其次，雖然是最次的選擇，但是從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，從有較高實(shí)現(xiàn)可能性的妥協(xié)戰(zhàn)略或讓步戰(zhàn)略的角度解決重復(fù)及分散等問(wèn)題的方案較多。最近通過(guò)的按部處改革的重復(fù)規(guī)制的一元化方式就是通過(guò)重復(fù)規(guī)制的條例在各部處的協(xié)商和妥協(xié)，建立共同領(lǐng)域來(lái)廢除或抑制的處理方式。通過(guò)這些方式很多重復(fù)的部分被抑制處理，一些實(shí)際性重復(fù)的問(wèn)題被解決。但是很難看出有根本性的解決政策。最后是職能重復(fù)和分散的統(tǒng)合問(wèn)題，雖然是職能進(jìn)一步調(diào)整而進(jìn)行組織改編，但是在統(tǒng)合戰(zhàn)略的層面上因部處之間的參與和協(xié)調(diào)，只能停留在法令的單一化和機(jī)關(guān)的統(tǒng)合處置層面。因統(tǒng)合方式的重復(fù)能解決相當(dāng)部分的問(wèn)題，也可以成為最有效解決問(wèn)題的方式。[14]132

3.解決方案

一是實(shí)行海洋統(tǒng)一綜合管理體制。行政管理統(tǒng)一化是國(guó)際通行的產(chǎn)業(yè)管理體制。中國(guó)海洋行政管理體制改革的重點(diǎn)是打破海洋產(chǎn)業(yè)的分割局面，改變海洋管理政出多門，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一管理。統(tǒng)一綜合的管理模式是新形勢(shì)下海洋管理的前提條件。

二是加強(qiáng)綜合管理，成立類似韓國(guó)海洋水產(chǎn)部(李明博當(dāng)選總統(tǒng)后，2008年2月29日，韓國(guó)海洋水產(chǎn)部與建設(shè)交通部合并為國(guó)土海洋部，海洋水產(chǎn)部的海洋產(chǎn)業(yè)相關(guān)職能并入新成立的國(guó)土海洋部)那樣的國(guó)家海洋綜合管理部門，對(duì)海洋的空間、資源、環(huán)境和權(quán)益等進(jìn)行全面的、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的管理。

三是將海洋資源、環(huán)境、交通、國(guó)土安全、治安并入國(guó)家海洋統(tǒng)一綜合管理體系。海洋的自然屬性決定海洋各種管理的統(tǒng)一，必須進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃、統(tǒng)一管理。根據(jù)決策理論，管理主體越多越分散，管理責(zé)任就會(huì)越趨于松弛，而難以實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)。

在目前成立國(guó)家海洋綜合管理部門有困難的情況下，可先建立各個(gè)涉海部門的協(xié)調(diào)合作機(jī)制。海洋資源自身的相互依存性和復(fù)雜性客觀上需要多個(gè)行業(yè)相互配合，這就需要有廣泛地協(xié)調(diào)和處理機(jī)構(gòu)之間沖突的機(jī)制?？梢钥紤]建立一個(gè)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)來(lái)執(zhí)行政策協(xié)調(diào)、監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)處理、交流與共享、海上執(zhí)法任務(wù)調(diào)度以及海上救助等職能。該機(jī)構(gòu)可以由相關(guān)部門代表組成，以有助于政策協(xié)調(diào)與效率提高。如瑞典成立了一個(gè)海洋資源委員會(huì)，由各有關(guān)方面的代表參加，辦事機(jī)構(gòu)只有5名工作人員；英國(guó)的海上安全管理、海洋漁業(yè)資源管理等都有協(xié)調(diào)體系，指揮調(diào)度中心只有很少人員。在過(guò)渡時(shí)期，不可消極等待，應(yīng)當(dāng)按照國(guó)務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)海洋管理工作若干問(wèn)題的通知》(國(guó)發(fā)〔2004〕24號(hào))中第10條執(zhí)行。該條要求“強(qiáng)化海上執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)制”，其中心思想是要在分散管理的條件下，通過(guò)協(xié)調(diào)克服其弊病。

中國(guó)海洋管理體制的建設(shè)應(yīng)當(dāng)首先從分散管理向集中協(xié)調(diào)管理過(guò)渡，最終建立起集中管理體制。當(dāng)前，重點(diǎn)要理順海洋管理體制，尤其要理順綜合管理與行業(yè)管理的關(guān)系。目前，海洋管理是綜合管理與行業(yè)管理并存，離開了行業(yè)管理談綜合管理，綜合管理肯定管不好，而單獨(dú)的行業(yè)管理最終將影響整個(gè)海洋開發(fā)的大局。海洋綜合管理就是要全面考慮海洋開發(fā)的總體規(guī)劃，科學(xué)協(xié)調(diào)好行業(yè)與行業(yè)、地區(qū)與地區(qū)之間的關(guān)系。既不能強(qiáng)調(diào)發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)而忽視了傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，也不能只注重傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)而妨礙了新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展；既不能興一業(yè)廢一業(yè)，也不能平均用力不分主次。同樣，地區(qū)與地區(qū)之間也要搞好綜合協(xié)調(diào)，既不能“眉毛胡子一把抓”，也不能抓大棄小。要根據(jù)實(shí)際，有重點(diǎn)、有序開發(fā)。總之，行業(yè)管理是基礎(chǔ)，綜合管理是方向，行業(yè)管理是在綜合管理的前提下進(jìn)行的。[16]

[1]中華人民共和國(guó)公安部邊防管理局.公安邊防簡(jiǎn)介[EB/OL].(2008-04-29)[2010-11-22].http://www.mps.gov.cn/n16/n80254/n80271/index.html.

[2]中華人民共和國(guó)海事局.海事局機(jī)構(gòu)職能[EB/OL].[2010-11-22].http://www.mot.gov.cn/zizhan/zhishujigou/haishiju/jigouzhineng/.

[3]李文健.中國(guó)緝私警察已裝備212艘快艇 總噸位近兩萬(wàn)噸[EB/OL].(2007-03-27)[2010-11-22]. http://www.chinanews.com.cn/gn/news/2007/03-27/901139.shtml.

[4]中華人民共和國(guó)漁業(yè)局.主要職責(zé)[EB/OL].(2010-06-06)[2010-11-22]. http://www.moa.gov.cn/sjzz/yuyeju/jieshao/zhineng/201006/t20100606_1532562.htm.

[5]海洋監(jiān)察就是依法行政——中國(guó)海監(jiān)總隊(duì)總隊(duì)長(zhǎng)王曙光答記者問(wèn)[N].中國(guó)海洋報(bào)，1999-08-24(1).

[6]United States Coast Guard. Overview of the United States Coast Guard[EB/OL].(2010-08-11)[2010-11-22].http://www.uscg.mil/top/about/.

[7]GANG Yun-ho. Process and result of governmental organization change in Korea (focusing on the Ministry of Maritime Affairs and Fisheries)[R]. Pusan: Kyungsung University, Research Center for Social Sciences,2005.

[8]韓國(guó)2001年度海洋警察年鑒[R].首爾：韓國(guó)海洋警察廳,2001:4-7.

[9]韓國(guó)海警(Korea Coast Guard)[EB/OL]. (2009-10-23)[2010-11-22].http://hi.baidu.com/%C6%DF%B2%CA%B8%F2%F3%A1/blog/item/8afcc8738ec6c3168701b 04b.html.

[10]海洋警察主要業(yè)務(wù)[EB/OL].[2010-11-22].http://www.kcg.go.kr/in—site/chinese/part/busin—busin.asp.

[11]劉凱軍.關(guān)于海洋綜合執(zhí)法的探討[J].南方經(jīng)濟(jì)，2004(2)：19.

[12]金正海.部處上重復(fù)規(guī)制的一元化方案：產(chǎn)業(yè)安全分野(3-36)[R]. 首爾：韓國(guó)行政研究院，2003.

[13]HAYDEN F G, STEPHENSON K. Overlap of organizations[J]. Journal of Economic Issues, 1992, 24(1): 54.

[14]KIM Hyun. A study on the restructuring of Korea maritime police function[D].Kwangju: Chonnam National University, 2005.

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[16]劉玉煥，孫春玲.理順海洋管理體制的探討[N].中國(guó)海洋報(bào)(理論實(shí)踐版)，2005-07-19.

OnsubjectofChina'smaritimeadministrativelawenforcement

YAN Tie-yi, SUN Kun

(School of Law, Dalian Maritime Univ., Dalian 116026, China)

No ocean-involving department in China can carry out maritime integrated management effectively at present. The law-enforcing ranks are decentralized and the law enforcement efficiency is low. This administrative system cannot meet the requirement of the development of the era, and inevitably brings out many problems. The paper introduced the relevant maritime management organizations of U.S., Japan and Korea, and mainly introduced the practice and theory of Korea. From the comparison of China's maritime management status, it pointed out China's main problems and put forward corresponding solutions.

maritime administrative law enforcement; subject; Korea; marine integrated management

DF935

A*

1671-7041(2011)01-0006-05

2010-12-09

遼寧省人文社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究基地項(xiàng)目(2008JD06)

閻鐵毅(1970-)，男，山東榮成人，博士，副教授；E-mail:ytylly@hotmail.com