李 穎

試論構(gòu)建適合我國(guó)國(guó)情的憲法訴訟機(jī)構(gòu)

李 穎

憲法訴訟機(jī)構(gòu)的設(shè)置是憲法訴訟制度中最為重要的部分，它是憲法訴訟主體承擔(dān)者，沒(méi)有憲法訴訟的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，憲法訴訟制度就會(huì)落空。筆者從設(shè)置憲法訴訟機(jī)構(gòu)的障礙和原則入手，分析了盲目模仿域外的憲法訴訟機(jī)構(gòu)不適合我國(guó)國(guó)情，建議在不改變我國(guó)現(xiàn)行憲政體制的前提下，由憲法監(jiān)督委員會(huì)和最高院和高院設(shè)置的憲法法庭共同擔(dān)任憲法訴訟機(jī)構(gòu)。

憲法訴訟機(jī)構(gòu)；憲法監(jiān)督委員會(huì)；憲法法庭

盡管憲法訴訟是一個(gè)至今尚未定論的概念，但憲法訴訟制度作為憲法監(jiān)督的重要手段，體現(xiàn)了憲政民主的內(nèi)在要求，有利于維護(hù)憲法最高權(quán)威，有效地防止和限制國(guó)家權(quán)力的濫用，有利于維護(hù)人權(quán)的憲法保障，有利于憲法權(quán)利意識(shí)和憲政理念的樹(shù)立。結(jié)合國(guó)外建立憲法訴訟制度的經(jīng)驗(yàn)，在我國(guó)建立憲法訴訟制度已是大勢(shì)所趨。憲法訴訟機(jī)構(gòu)的設(shè)置是憲法訴訟制度中最為重要的部分，它是憲法訴訟主體的承擔(dān)者，沒(méi)有憲法訴訟的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，憲法訴訟制度就會(huì)落空。關(guān)于由何種機(jī)關(guān)擔(dān)任憲法訴訟的機(jī)構(gòu)的問(wèn)題，學(xué)者們存在著廣泛的爭(zhēng)議，有的主張?jiān)O(shè)立專(zhuān)門(mén)的憲法法院［1］，有的學(xué)者提出違憲審查權(quán)賦予最高人民法院［2］，有的學(xué)者主張?jiān)谌珖?guó)人大下設(shè)一個(gè)專(zhuān)門(mén)的憲法監(jiān)督委員會(huì)［3］8，憲法學(xué)界占主導(dǎo)地位的是主張?jiān)谌珖?guó)人大及其常委會(huì)下設(shè)憲法監(jiān)督委員會(huì)或憲法委員會(huì)。在我國(guó)建立憲法訴訟機(jī)構(gòu)必須要適合我國(guó)國(guó)情，使憲法訴訟機(jī)構(gòu)的設(shè)立具有可行性。

一、設(shè)置憲法訴訟機(jī)構(gòu)的主要障礙

（一）缺乏專(zhuān)門(mén)的憲法訴訟機(jī)構(gòu)

在我國(guó)有專(zhuān)門(mén)的憲法監(jiān)督機(jī)關(guān)，然而卻不具備監(jiān)督憲法實(shí)施經(jīng)?；蛯?zhuān)業(yè)化的特點(diǎn)，其人員也不具備專(zhuān)門(mén)性和技術(shù)性的特點(diǎn)，不能及時(shí)有效地審查違憲法律法規(guī)和處理憲法訴訟案件。憲法訴訟的專(zhuān)業(yè)性、技術(shù)性和經(jīng)常性要求專(zhuān)門(mén)憲法訴訟機(jī)構(gòu)的建立。

（二）憲法缺乏可適用性，使憲法訴訟機(jī)構(gòu)的建立失去根基

憲法具有可適用性，直接用于審理和解決具體的憲法爭(zhēng)議是憲法訴訟機(jī)構(gòu)建立的前提。美國(guó)的馬伯里訴麥迪遜案開(kāi)創(chuàng)了美國(guó)聯(lián)邦最高法院審查國(guó)會(huì)法律的先例。在歐洲不少?lài)?guó)家設(shè)立憲法法院以憲法為依據(jù)裁決憲法爭(zhēng)議。

（三）憲法訴訟機(jī)構(gòu)欠缺啟動(dòng)機(jī)制和程序保障

在我國(guó)如何啟動(dòng)憲法訴訟的程序，按什么程序方式提起審查，向哪一個(gè)機(jī)構(gòu)提起審查，在理論和實(shí)踐中都找不到相應(yīng)規(guī)定。這樣也導(dǎo)致了憲法訴訟機(jī)構(gòu)不能夠真正有效地建立起來(lái)。

二、設(shè)置憲法訴訟機(jī)構(gòu)的原則

（一）設(shè)立憲法訴訟機(jī)構(gòu)時(shí)要符合我國(guó)國(guó)情，因地制宜，不能盲目照搬照抄別國(guó)經(jīng)驗(yàn)，但可以從技術(shù)層面上借鑒別國(guó)的成功之處；借鑒別國(guó)經(jīng)驗(yàn)并結(jié)合本國(guó)國(guó)情，是建立成功憲法訴訟制度的根本保障。例如，法國(guó)在1902年和1925年，德國(guó)在1925年，意大利在1947年都曾實(shí)驗(yàn)過(guò)美國(guó)的司法審查制度，由普通法院行使司法審查權(quán)，結(jié)果卻沒(méi)能成功，第三共和國(guó)時(shí)期的韓國(guó)最高法院曾行使過(guò)違憲審查權(quán)，也以最高法院法官對(duì)爭(zhēng)議法律的拱手讓步而告終。日本似乎是大陸法系國(guó)家唯一一個(gè)移植司法審查制度而獲得成功的國(guó)家。事例表明，各國(guó)在選擇其他國(guó)家的模式時(shí)，必須立足于本國(guó)實(shí)際，否則事倍功半。

（二）設(shè)立憲法訴訟機(jī)構(gòu)與各國(guó)所屬法系，主流法律理論，法院組織體系，法官職業(yè)訓(xùn)練和法律傳統(tǒng)等有關(guān)。例如采用普通法院型憲法訴訟模式的國(guó)家適合于普通法系國(guó)家，憲法法院型適合于大陸法系國(guó)家。在普通法系國(guó)家，存在著司法權(quán)優(yōu)越理論，而歐洲大陸國(guó)家普遍接受了盧梭的“人民主權(quán)”學(xué)說(shuō)，許多國(guó)家信奉立法權(quán)優(yōu)越的理論。普通法院型憲法訴訟模式通常適用于具有單一性司法制度的國(guó)家，而憲法法院型則適用于具有多重性司法系統(tǒng)的國(guó)家。實(shí)行普通法院型憲法訴訟模式國(guó)家的法官，具有社會(huì)的政治和法律的豐富經(jīng)驗(yàn)，基本上可以免受政治壓力。實(shí)行憲法法院訴訟模式的國(guó)家的普通法院法官，重要是培養(yǎng)適用成文法律的技術(shù)而非政策性取向的技能。建立何種憲法訴訟機(jī)構(gòu)，還不能忽視法律傳統(tǒng)這個(gè)因素。大陸法系和英美法系法律傳統(tǒng)不同，建立的憲法訴訟機(jī)構(gòu)也不同。

（三）設(shè)立憲法訴訟機(jī)構(gòu)要從憲法中去尋找依據(jù)，不能改變我國(guó)現(xiàn)行的政治體制和權(quán)力配置，必須堅(jiān)持人民代表大會(huì)制度。我國(guó)是人民民主專(zhuān)政的社會(huì)主義國(guó)家，各級(jí)人民代表大會(huì)是國(guó)家的權(quán)力機(jī)關(guān)，全國(guó)人民代表大會(huì)是國(guó)家的最高權(quán)力機(jī)關(guān)，全國(guó)人大常委會(huì)是它的常設(shè)機(jī)關(guān)，其他機(jī)關(guān)都由權(quán)力機(jī)關(guān)產(chǎn)生，對(duì)它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督。所以任何一種具體制度的設(shè)立都要在現(xiàn)行憲法框架許可的范圍內(nèi)進(jìn)行，否則就會(huì)引起大規(guī)模的修憲，引發(fā)現(xiàn)行政治體制的轉(zhuǎn)變，不利于現(xiàn)存法律秩序的穩(wěn)定。

（四）憲法訴訟機(jī)構(gòu)要具有相對(duì)獨(dú)立性，能夠獨(dú)立行使職權(quán)，不受其他機(jī)構(gòu)和個(gè)人的干涉，處理違憲案件要具有經(jīng)常性和程序性。如果憲法訴訟機(jī)構(gòu)不具有獨(dú)立性，在行使職權(quán)過(guò)程中要受到其他部門(mén)的干涉，違憲審查權(quán)的行使很難達(dá)到預(yù)期效果。沒(méi)有相應(yīng)程序約束和保障，憲法訴訟就很難實(shí)際運(yùn)作，這是建立憲法訴訟制度的關(guān)鍵之所在。如果憲法訴訟機(jī)構(gòu)處理違憲案件不具有經(jīng)常性，就不能及時(shí)有效地處理大量的違憲訴訟案件，也會(huì)影響到憲法訴訟制度的正常運(yùn)行。

三、盲目模仿域外的憲法訴訟機(jī)構(gòu)不適合我國(guó)國(guó)情

（一）單一化的普通法院模式不符合我國(guó)實(shí)際情況

根據(jù)以上設(shè)立憲法訴訟機(jī)構(gòu)的原則，在我國(guó)實(shí)行單一化的普通法院模式不符合我國(guó)國(guó)情。一些學(xué)者主張?jiān)谖覈?guó)效仿美國(guó)，賦予法院主要是最高法院違憲審查權(quán)，受理憲法訴訟。但違憲審查權(quán)僅由最高人民法院行使，難以達(dá)到預(yù)期效果。第一，最高法院缺乏至上性、權(quán)威性。在實(shí)行三權(quán)分立的憲政體制里，最高法院在解釋和適用法律方面具有超越其他機(jī)構(gòu)的至上性，但在中國(guó)，在實(shí)行以人大為中心的民主集中制的憲政背景下，最高法院不具備這個(gè)地位［4］，它從屬于國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，由它來(lái)審查權(quán)力機(jī)關(guān)通過(guò)的法律法規(guī)和規(guī)范性文件顯然是不適宜的。第二，缺乏對(duì)違憲法律、規(guī)章的事先審查權(quán)。由最高法院行使憲法訴訟權(quán)具有一定局限性，它是一種“附帶型”、“消極型”的審查模式，法院只有在發(fā)生具體的訴訟后才能進(jìn)行審查。第三，從普通法院模式中法院的地位和法官的素質(zhì)來(lái)看，我國(guó)也不具備實(shí)行單一化的普通法院模式的條件。在我國(guó)由于普通法院缺乏必要的權(quán)威性和至上性，實(shí)際上司法機(jī)關(guān)在整個(gè)國(guó)家體制中的作用并不高。另一方面法官的素質(zhì)較低加之他們的任務(wù)是執(zhí)行法律，難以達(dá)到司法審查的要求。

（二）憲法法院模式也不適合我國(guó)國(guó)情

有的學(xué)者主張突破我國(guó)的憲政體制，由憲法法院擔(dān)任我國(guó)的憲法訴訟機(jī)構(gòu)，但這種方案同樣也突破了我國(guó)的政治體制，同時(shí)使違憲法律、法規(guī)得不到有效審查。

（三）單一的憲法委員會(huì)模式也有缺陷，與我國(guó)的憲政體制不一致

吳家麟教授認(rèn)為，在沒(méi)有突破現(xiàn)行政治體制、憲法體制的前提下有一個(gè)可行的辦法，即在全國(guó)人大下設(shè)一個(gè)專(zhuān)門(mén)的憲法監(jiān)督委員會(huì)，在全國(guó)人大閉會(huì)期間，受全國(guó)人大常委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)［3］9。但仍會(huì)面臨難題：第一，憲法監(jiān)督委員會(huì)無(wú)法審理所有的違憲爭(zhēng)議，這也會(huì)使得相當(dāng)一部分的違憲訴訟案件得不到及時(shí)有效地處理，難以保障公民的憲法權(quán)利。第二，違反自然公正原則。自然公正原則是一個(gè)界定較為完備的定義：1．任何人不能在自己的案件中充任法官；2．在對(duì)某人做出不利的決定前，必須聽(tīng)取該人的抗辯［5］。在全國(guó)人大及其常委會(huì)下設(shè)憲法監(jiān)督委員會(huì)讓它對(duì)自身制定法律進(jìn)行憲法監(jiān)督，效果可想而知，所以在20世紀(jì)以來(lái)許多原來(lái)實(shí)行立法機(jī)關(guān)審查制國(guó)家紛紛改變?cè)w制，轉(zhuǎn)為采用普通法院違憲審查或憲法法院等專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)進(jìn)行審查。

四、建立適合我國(guó)憲政體制的憲法訴訟機(jī)構(gòu)

憲法訴訟機(jī)構(gòu)的設(shè)置要從設(shè)置憲法訴訟機(jī)構(gòu)的原則入手，盲目模仿域外的憲法訴訟機(jī)構(gòu)不適合我國(guó)國(guó)情，在不改變我國(guó)現(xiàn)行憲政體制的前提下，由憲法監(jiān)督委員會(huì)和最高院和高院設(shè)置的憲法法庭共同擔(dān)任憲法訴訟機(jī)構(gòu)。

（一）設(shè)立憲法監(jiān)督委員會(huì)

1．設(shè)立憲法監(jiān)督委員會(huì)的原因有如下幾個(gè)方面：第一，在全國(guó)人大及其常委會(huì)內(nèi)部設(shè)一個(gè)憲法監(jiān)督委員會(huì)協(xié)助全國(guó)人大及其常委會(huì)從事憲法監(jiān)督，并沒(méi)有打破我國(guó)的憲政體制。第二，憲法監(jiān)督委員會(huì)作為專(zhuān)門(mén)的憲法監(jiān)督機(jī)構(gòu)克服全國(guó)人大及其常委會(huì)組織上的局限，能夠快速有效地進(jìn)行違憲審查，解決憲法爭(zhēng)議，順應(yīng)憲法監(jiān)督專(zhuān)門(mén)化的潮流。第三，由于憲法監(jiān)督委員會(huì)具有一定的權(quán)威性和獨(dú)立性，它具有一定司法功能，它的審查活動(dòng)是按照訴訟程序來(lái)進(jìn)行，包括提出訴訟、受理、調(diào)查取證、審查和裁決等程序，這樣就使憲法監(jiān)督有了程序保障。第四，其成員也可由全國(guó)人大選舉產(chǎn)生，成員應(yīng)當(dāng)具備一定的專(zhuān)業(yè)技能和專(zhuān)業(yè)素質(zhì)，這樣就使憲法監(jiān)督有了人員素質(zhì)保障。

2．憲法監(jiān)督委員會(huì)的組成：憲法監(jiān)督委員會(huì)的組成人員以單數(shù)和不少于20人為宜；憲法監(jiān)督委員會(huì)人員由全國(guó)人大選舉產(chǎn)生，任期與全國(guó)人大代表的任期相同，連選連任不得超過(guò)兩屆；組成人員資格要實(shí)行嚴(yán)格的審查制，憲法監(jiān)督委員會(huì)的成員要求資深的法律專(zhuān)家，具備較強(qiáng)的法律專(zhuān)業(yè)技能和專(zhuān)業(yè)素質(zhì)。

3、憲法監(jiān)督委員會(huì)的職權(quán)有如下幾個(gè)方面：第一，對(duì)憲法、法律法規(guī)的合憲性提出審查意見(jiàn)，對(duì)違憲的法律法規(guī)宣布無(wú)效，予以撤銷(xiāo)。第二，對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)權(quán)限爭(zhēng)議的裁決。第三，對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)及其公務(wù)員違憲行為進(jìn)行審查，對(duì)政府高級(jí)官員及其司法人員進(jìn)行彈劾、罷免，并給予經(jīng)濟(jì)制裁。第四，裁決選舉權(quán)案。第五，對(duì)政黨解散案等政黨案件進(jìn)行裁決。

（二）在最高院和高院下設(shè)憲法法庭和憲法監(jiān)督委員會(huì)共同行使憲法訴訟權(quán)

1．在最高院和高院設(shè)立憲法法庭原因有以下幾個(gè)方面：第一，有些公民的憲法權(quán)利并沒(méi)有由部門(mén)法加以規(guī)范化和具體化，公民這部分憲法權(quán)利受侵害時(shí)得不到有效的救濟(jì)。另外，當(dāng)法律法規(guī)和憲法規(guī)定相抵觸的背景下適用法律法規(guī)就會(huì)損害公民的憲法權(quán)利。第二，由最高院和高院的憲法法庭行使憲法訴訟權(quán)可以彌補(bǔ)單獨(dú)由憲法監(jiān)督委員會(huì)行使的缺陷。第三，最高院和高院法官的素質(zhì)較高，專(zhuān)業(yè)知識(shí)和技能較強(qiáng)，法官的獨(dú)立性較強(qiáng)，能夠較好地處理憲法訴訟案件。法院的訴訟活動(dòng)有嚴(yán)格的程序規(guī)則，使憲法訴訟活動(dòng)有嚴(yán)格的司法程序保障。

2．最高人民法院和高級(jí)人民法院憲法法庭職權(quán)：它們享有對(duì)規(guī)范性文件合憲性，彈劾問(wèn)題之外的其他案件享有最終決定權(quán)。所享職權(quán)如下：第一，直接受理公民、組織、法人或其他部門(mén)移送的憲法訴訟案件。第二，建議撤銷(xiāo)或改變與憲法相抵觸的規(guī)范性文件。第三，建議控告和制裁行為嚴(yán)重違憲的政府高級(jí)官員或司法人員。

3．受案范圍：第一，當(dāng)機(jī)關(guān)、團(tuán)體、公民憲法規(guī)定的基本權(quán)利受到國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)組織、其他公民的不法侵犯，通過(guò)現(xiàn)有的刑事訴訟、民事訴訟、行政訴訟得不到救濟(jì)時(shí)，可作為憲法法庭的受案范圍。此類(lèi)案件遵循不告不理的原則，憲法法庭只能根據(jù)當(dāng)事人的起訴而進(jìn)行憲法訴訟，不得依職權(quán)主動(dòng)啟動(dòng)訴訟程序。第二，國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)組織違背憲法規(guī)定的程序所為的、受害主體不特定的直接違憲行為。對(duì)此類(lèi)案件，憲法法庭既可依機(jī)關(guān)、團(tuán)體、組織和個(gè)人的申訴啟動(dòng)訴訟程序，也可依職權(quán)主動(dòng)立案審查。

總之，設(shè)立由憲法監(jiān)督委員會(huì)和最高院、高院的憲法法庭組成的復(fù)合式的憲法訴訟機(jī)構(gòu)是符合我國(guó)國(guó)情的，有利于我國(guó)憲法訴訟制度的完善和發(fā)展。

［1］胡肖華．展望中國(guó)憲法法院［J］．比較法研究，1989（1）：20．

［2］陳云生．民主憲政新潮［M］．北京：人民出版社，1988：269．

［3］吳家麟．論設(shè)立憲法監(jiān)督機(jī)構(gòu)的必要性和可行性［J］．法學(xué)評(píng)論，1991（2）

［4］包萬(wàn)超．設(shè)立憲法委員會(huì)和最高法院違憲審查庭并行的復(fù)合審查制——完善我國(guó)違憲審查制度的另一種思路［J］．法學(xué)，1998（4）：13．

［5］胡肖華．憲法訴訟原論［M］．北京：法律出版社，2002：162．

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1001－6201（2011）05－0196－03

2011－05－09

（作者單位：吉林警察學(xué)院）

［責(zé)任編輯：秦衛(wèi)波］