段 葳 劉 權(quán)

（黃岡師范學(xué)院政法學(xué)院，湖北黃岡438000）

論行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴

段 葳 劉 權(quán)

（黃岡師范學(xué)院政法學(xué)院，湖北黃岡438000）

在行政訴訟中，行政首長(zhǎng)不出庭應(yīng)訴的現(xiàn)象非常普遍。行政首長(zhǎng)不出庭應(yīng)訴，容易激化與行政相對(duì)人的矛盾，不利于行政糾紛的解決和行政判決的執(zhí)行。建立健全行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制度，已成為完善我國(guó)行政訴訟制度的一項(xiàng)重要課題。

行政首長(zhǎng)；出庭應(yīng)訴；對(duì)策

在行政訴訟中，行政首長(zhǎng)不出庭應(yīng)訴的現(xiàn)象非常普遍，甚至在某些地方多年來(lái)一直沒(méi)有一起行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴的案件。據(jù)湖北省高院統(tǒng)計(jì)，2002～2006年，除省法院外，全省各地法院審理的一、二審案件共18 569件，再審案件220件。其中，行政機(jī)關(guān)首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴案件共132件，行政機(jī)關(guān)首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴率僅0．7%。河南省南陽(yáng)市兩級(jí)法院2003～2007年上半年，市中院受理的一、二審行政訴訟案件近6 000件，行政首長(zhǎng)（包括行政機(jī)關(guān)的副職）出庭應(yīng)訴的比率僅占受理案件的0．4%左右。［1］

一、行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴率低的成因

工作繁忙。行政首長(zhǎng)要統(tǒng)攬機(jī)關(guān)的全局工作，在其所負(fù)責(zé)的整體工作中，出庭應(yīng)訴只是其中一部分，而出庭應(yīng)訴需要耗費(fèi)較多的時(shí)間與精力，要看案卷材料了解案情，要翻閱資料準(zhǔn)備回答原告方及法官提出的有關(guān)問(wèn)題等，從而使行政首長(zhǎng)在繁忙的工作中無(wú)暇顧及出庭應(yīng)訴。

訴訟專業(yè)性和技術(shù)性的限制。訴訟具有高度的專業(yè)性和技術(shù)性，特別是在法庭辯論過(guò)程中，更需要有較強(qiáng)的專業(yè)性和技術(shù)性。我國(guó)目前對(duì)公務(wù)員還處在普法階段，行政首長(zhǎng)不是法律專家，不熟悉具體的法律、法規(guī)，更不精通訴訟的技巧，其訴訟能力遠(yuǎn)不及專業(yè)人員。

出庭應(yīng)訴選擇權(quán)。我國(guó)現(xiàn)行《行政訴訟法》確立了訴訟代理人制度，賦予行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴選擇權(quán)，行政首長(zhǎng)作為行政機(jī)關(guān)法定代表人，既可以親自出庭應(yīng)訴，也可以委托一至二人代為訴訟。

法制觀念淡薄?！肮俦疚弧碧貦?quán)思想嚴(yán)重，沒(méi)有樹(shù)立依法行政的意識(shí)，認(rèn)為出庭應(yīng)訴是很沒(méi)面子的事，“有失身份”，不愿意當(dāng)被告，也害怕敗訴；也有行政首長(zhǎng)認(rèn)為自己比法官地位高、權(quán)力大，不屑于與法官對(duì)話。

二、行政首長(zhǎng)不出庭應(yīng)訴的弊端

容易激化矛盾，不利于行政糾紛的解決。行政糾紛得不到公正及時(shí)的解決，就可能演化為惡性群體事件，最終影響社會(huì)的和諧穩(wěn)定。行政首長(zhǎng)不出庭應(yīng)訴，不能很好地與行政相對(duì)人進(jìn)行信息溝通，由于雙方考慮問(wèn)題的角度不同，缺少信息溝通容易激化矛盾。行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴，把自己放在和行政相對(duì)人同等的位置，使相對(duì)人覺(jué)得自己的合法權(quán)益得到了應(yīng)有的重視和尊重，從而能夠心平氣和地向行政首長(zhǎng)表達(dá)自己的意見(jiàn)，有助于行政糾紛的解決。

不利于依法行政水平的提高。行政首長(zhǎng)對(duì)行政糾紛和本單位執(zhí)法情況的了解，通常來(lái)自下屬的匯報(bào)，而下屬的匯報(bào)可能并不準(zhǔn)確，甚至有時(shí)存在故意隱瞞。如果行政首長(zhǎng)不出庭應(yīng)訴，就不能客觀真實(shí)地了解行政相對(duì)人起訴的真實(shí)動(dòng)機(jī)、目的和要求，難以了解行政糾紛的具體情況。行政首長(zhǎng)通過(guò)出庭應(yīng)訴，不但能夠客觀真實(shí)地了解案情，而且還可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)本行政機(jī)關(guān)的工作人員在行政執(zhí)法過(guò)程中存在的問(wèn)題，全面了解本機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法情況，及時(shí)解決問(wèn)題，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，落實(shí)責(zé)任追究，進(jìn)行有針對(duì)性的整改，將個(gè)案的得失及時(shí)轉(zhuǎn)化為依法行政的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，從而使那些不依法行政的行為不再出現(xiàn)，有利于提高依法行政水平，促進(jìn)法治政府的建立。

不利于行政訴訟協(xié)調(diào)和解。行政首長(zhǎng)不出庭應(yīng)訴，靠代理人匯報(bào)了解庭審、裁判過(guò)程。代理人在匯報(bào)情況時(shí)，或由于行政法律法規(guī)知識(shí)缺乏，或由于表述能力欠佳，或?yàn)榱穗[瞞其執(zhí)法過(guò)程中的違法違紀(jì)問(wèn)題等，往往導(dǎo)致法庭審理、裁判過(guò)程失真，使行政首長(zhǎng)不能真實(shí)、全面地了解案情和相關(guān)法律法規(guī)，因此，對(duì)法院審判活動(dòng)的公平、公正性產(chǎn)生懷疑和誤解，造成部門(mén)間的情緒對(duì)立，妨礙地方整體工作的協(xié)調(diào)開(kāi)展。［2］同時(shí)，行政首長(zhǎng)親自出庭應(yīng)訴，能夠全面、準(zhǔn)確地掌握案件信息，可以根據(jù)具體的審理情況，在法院居中協(xié)調(diào)下，直接與對(duì)方當(dāng)事人達(dá)成和解協(xié)議，從而迅速、有效地解決行政糾紛。

不利于行政判決的執(zhí)行。行政首長(zhǎng)不出庭應(yīng)訴，不利于解決行政訴訟案件執(zhí)行難的痼疾。行政首長(zhǎng)積極主動(dòng)地出庭應(yīng)訴，一方面，既可以向行政相對(duì)人闡明行政機(jī)關(guān)做出行政行為的法律依據(jù)，保障行政相對(duì)人的合法權(quán)利；另一方面，又能有效減緩行政機(jī)關(guān)與法院之間可能存在的誤解與沖突，有助于正確理解法院的裁判文書(shū)，從而增強(qiáng)行政機(jī)關(guān)履行法院生效行政判決的自覺(jué)性，有利于行政判決的執(zhí)行。

三、建立健全行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制度的對(duì)策

界定行政首長(zhǎng)的人員范圍。對(duì)于行政機(jī)關(guān)，其法定代表人應(yīng)為行政首長(zhǎng)。在特殊情況下，將行政機(jī)關(guān)分管負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴也視為行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴。為了有效地推行行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制度，應(yīng)明確行政首長(zhǎng)的具體范圍為行政機(jī)關(guān)的法定代表和法律法規(guī)授權(quán)的組織的法定代表。

明確出庭應(yīng)訴的案件范圍。行政首長(zhǎng)工作繁忙，有的行政機(jī)關(guān)遇到的行政訴訟案件較多。如果所有的行政訴訟案件一律要求行政首長(zhǎng)出庭顯然不太現(xiàn)實(shí)，而且事實(shí)上也做不到。近年來(lái)，全國(guó)很多地方都紛紛出臺(tái)了關(guān)于強(qiáng)制行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴的規(guī)定，所有的行政訴訟案件一律要求行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴。

完善應(yīng)訴前的充分準(zhǔn)備制度。行政首長(zhǎng)在應(yīng)訴前，應(yīng)進(jìn)行充分而有效的準(zhǔn)備。行政首長(zhǎng)出庭前，必須詳細(xì)了解案件的整個(gè)過(guò)程、具體案情，要對(duì)做出行政行為的依據(jù)、程序，對(duì)行政行為的合法性和合理性等進(jìn)行客觀分析，要熟悉訴訟知識(shí)及有關(guān)法律法規(guī)。

建立行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴委托法律顧問(wèn)制度。行政首長(zhǎng)不是法律專家，不熟悉具體的法律法規(guī)，其訴訟能力遠(yuǎn)不及專業(yè)律師。建立行政首長(zhǎng)應(yīng)訴委托法律顧問(wèn)制度，明確規(guī)定行政首長(zhǎng)在出庭應(yīng)訴時(shí)，應(yīng)當(dāng)委托精通法律的工作人員或法律顧問(wèn)參加訴訟，以確保行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴達(dá)到應(yīng)有的效果。

建立行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴監(jiān)督制度。應(yīng)加強(qiáng)對(duì)政府各部門(mén)行政負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度執(zhí)行情況的檢查，對(duì)該項(xiàng)制度的執(zhí)行情況及時(shí)進(jìn)行通報(bào)。對(duì)人民法院司法建議書(shū)建議處理的拒絕出庭應(yīng)訴的行政首長(zhǎng)，責(zé)成有關(guān)部門(mén)在接到司法建議書(shū)后及時(shí)進(jìn)行處理。要將行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制度的執(zhí)行情況納入行政執(zhí)法責(zé)任制年度考核范圍，作為政府一級(jí)管理目標(biāo)予以貫徹落實(shí)，對(duì)執(zhí)行不力的行政機(jī)關(guān)給予扣分，情節(jié)嚴(yán)重的行政機(jī)關(guān)不得參與年終評(píng)優(yōu)，黨委、人大、政協(xié)及有關(guān)部門(mén)要將行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴情況作為年度評(píng)比、考核、提拔的依據(jù)之一，認(rèn)真予以貫徹落實(shí)。

完善應(yīng)訴后的總結(jié)提高制度。行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴后，對(duì)本行政機(jī)關(guān)的工作人員在行政執(zhí)法過(guò)程中存在的問(wèn)題，要進(jìn)行有針對(duì)性的整改，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，落實(shí)責(zé)任追究，進(jìn)一步提高依法行政水平，促進(jìn)法治政府的建立。

［1］王應(yīng)強(qiáng)．論建立行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制度［J］．學(xué)習(xí)論壇，2008（4）．

［2］李向飛．論行政首長(zhǎng)不出庭應(yīng)訴的弊端和出庭應(yīng)訴的意義［EB／OL］．http：／／www．chinacourt．org／html／article／233287．html，2007－02－02．

責(zé)任編輯 葉利榮 E－mail：yelirong＠126．com

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1673－1395（2011）01－0047－02

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中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)“研究生教育創(chuàng)新基金”資助項(xiàng)目（2008SFX25）

段葳（1979—），女，湖北十堰人，講師，碩士，主要從事民商法、經(jīng)濟(jì)法學(xué)教學(xué)和研究。