方益權(quán)，易招娣，唐麗雪

(溫州大學法政學院，浙江溫州 325035)

論社會法視域下義務(wù)教育的國家義務(wù)性

方益權(quán)，易招娣，唐麗雪

(溫州大學法政學院，浙江溫州 325035)

義務(wù)教育的法定義務(wù)主體是國家。將義務(wù)教育定性為國家義務(wù)，其價值在于促進教育公平。我國現(xiàn)階段義務(wù)教育的國家義務(wù)性有所缺失，既有城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)中階層固化、政府再分配職能不到位等法律以外原因，也有國家義務(wù)落實缺少法律保障的原因。為強化和實現(xiàn)義務(wù)教育的國家義務(wù)性，應(yīng)當通過完善《義務(wù)教育法》、制定《教育經(jīng)費法》、完善法律救濟途徑等，給落實義務(wù)教育的國家義務(wù)提供法律保障；通過改革戶籍制度、完善社會收入再分配制度等，給落實義務(wù)教育的國家義務(wù)創(chuàng)造社會條件。

社會法；義務(wù)教育；國家義務(wù)性；教育公平

一、義務(wù)教育定性為國家義務(wù)的法律依據(jù)

隨著近代社會和法律的發(fā)展，教育問題的研究開始進入到法律領(lǐng)域。國內(nèi)外近代教育的立法，也是始于義務(wù)教育的立法。我國2006年修訂的《義務(wù)教育法》第2條規(guī)定：“義務(wù)教育是國家統(tǒng)一實施的所有適齡兒童、少年必須接受的教育，是國家必須予以保障的公益性事業(yè)?！庇纱丝芍x務(wù)教育的性質(zhì)主要包括統(tǒng)一性、義務(wù)性和公益性。該法第5條規(guī)定：“各級人民政府及其有關(guān)部門應(yīng)當履行本法規(guī)定的各項職責，保障適齡兒童、少年接受義務(wù)教育的權(quán)利；適齡兒童、少年的父母或者其他法定監(jiān)護人應(yīng)當依法保證其按時入學接受并完成義務(wù)教育；依法實施義務(wù)教育的學校應(yīng)當按照規(guī)定標準完成教育教學任務(wù)，保證教育教學質(zhì)量；社會組織和個人應(yīng)當為適齡兒童、少年接受義務(wù)教育創(chuàng)造良好的環(huán)境?！痹摋l款闡述的義務(wù)主體大體包括國家、家庭和社會組織等。義務(wù)教育的“義務(wù)”到底是誰的“義務(wù)”？這不僅關(guān)乎對教育相關(guān)法律立法意旨的理解，更關(guān)乎教育的發(fā)展。

其實，關(guān)于義務(wù)教育的性質(zhì)，從教育權(quán)的角度，同一國家在不同的歷史時期會有不同的規(guī)定，在同一時期的不同國家也會有不同的規(guī)定。相應(yīng)地，義務(wù)教育主體所承擔的責任偏向也各不相同，即義務(wù)“強制”的對象也略有差異。早期各國教育法都曾一度將義務(wù)教育規(guī)定為受教育者的義務(wù)，是未成年人父母、監(jiān)護人對國家承擔的保障其被監(jiān)護人接受國家規(guī)定的義務(wù)教育的義務(wù)。因此，很多人就此認為接受義務(wù)教育是受教育者的義務(wù)。但自第二次世界大戰(zhàn)之后，隨著《世界人權(quán)宣言》的頒布，國際社會普遍尊重人的尊嚴和權(quán)利，教育的目的也重新定位在充分發(fā)展人的個性和尊重人的自由及人權(quán)上。同時，國際人權(quán)相關(guān)文件都紛紛確認了國家、社會、學校和家庭有義務(wù)為受教育者提供、實施和保障接受義務(wù)教育的機會。就我國而言，我國憲法和教育相關(guān)法律雖然規(guī)定以人的全面發(fā)展為教育的根本目的，義務(wù)教育也是公民的權(quán)利。但是，長期以來，義務(wù)教育仍然被認為是受教育者的義務(wù)，是未成年人父母、監(jiān)護人對國家承擔的保障其被監(jiān)護人接受國家規(guī)定的義務(wù)教育的義務(wù)；由于國家對教育經(jīng)費法律保障不力，也長期將義務(wù)教育的費用承擔義務(wù)也通過學費等各種方式轉(zhuǎn)嫁給了社會公眾。隨著我國社會經(jīng)濟文化的不斷發(fā)展進步，義務(wù)教育理念也在不斷發(fā)展，結(jié)合我國的具體實際及我國教育職能的加強，義務(wù)教育立法的發(fā)展成果之一是：義務(wù)教育作為國家教育權(quán)的一個方面，被規(guī)定為國家的一項重要權(quán)力?！稇椃ā返?9條、第24條、第89條、第107條和第119條都明確規(guī)定了國家教育權(quán)。而從受教育權(quán)的視角，義務(wù)教育具有受教育權(quán)所有的屬性①受教育權(quán)作為基本人權(quán), 通?？梢园阉谋举|(zhì)歸納為四種理論: 一是公民權(quán)說, 這是關(guān)于受教育權(quán)本質(zhì)最早的理論; 二是生存權(quán)說或社會權(quán)說, 在19世紀末20世紀初被廣泛認同; 三是學習權(quán)說, 20世紀50年代發(fā)展起來的重要教育法學理論成果; 四是發(fā)展權(quán)說, 該學說的興起使教育與人的發(fā)展的聯(lián)系更加被人們重視.。受教育權(quán)首先應(yīng)是社會權(quán)或生存權(quán)，它揭示了受教育權(quán)與人的物質(zhì)和精神生活的關(guān)系，而這方面只能通過國家的積極行為才能得到保障。它隱含了國家通過立法或是其他手段保障受教育者在入學機會、教育資源分享等方面的平等的具體義務(wù)。由此可見，義務(wù)教育由受教育權(quán)的本質(zhì)所決定，最主要的是針對國家義務(wù)，而且是由其社會權(quán)屬性所決定的，這種國家義務(wù)不僅僅是消極不侵害或防止不被侵害，更主要的是國家要積極主動地為受教育者提供平等的受教育的條件和機會。因此，我國從教育法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定看，義務(wù)教育對于受教育者而言不僅是義務(wù)，更是公民的一項權(quán)利，國家應(yīng)在盡可能保障未成年人接受義務(wù)教育方面承擔著更多的法律義務(wù)，這是符合教育立法原旨的。

對義務(wù)教育的國家義務(wù)性之新釋義主要有兩方面的原因：一是接受義務(wù)教育的對象是未成年人，而他們通常都是16周歲以下，在法律上并沒有完全的行為能力和責任能力，法律不應(yīng)使其承擔能力不能及的義務(wù)；二是一系列的關(guān)于教育方面的國際文件和我國相關(guān)法律法規(guī)都相繼宣告義務(wù)教育是政府不可推卸的積極義務(wù)。在20世紀初，法國著名公法學家狄驥說過[1]：“現(xiàn)代國家必須承擔一些積極義務(wù)，并組織一些公共事業(yè)來確保這些義務(wù)的實現(xiàn)，如現(xiàn)代國家確實有義務(wù)為所有人免費提供最低限度的教育。”同樣，“正是相對這些國家的積極義務(wù)，我們才說人有接受救濟的權(quán)利、勞動的權(quán)利和受教育的權(quán)利?！钡殷K的理論為一個多世紀之后的我國義務(wù)教育性質(zhì)研究提供了可資借鑒的理論依據(jù)。因此，現(xiàn)在我們非常確信，接受義務(wù)教育不僅是公民享有的基本權(quán)利，更應(yīng)該是國家必須盡最大努力給予保障的國家義務(wù)。

二、義務(wù)教育定性為國家義務(wù)的價值

在新的歷史時期，隨著社會的發(fā)展進步，教育公平也需要與時俱進。實現(xiàn)教育利益分配的公平，要真正貫徹義務(wù)教育均衡化的方針，從根本上遏止教育不公平，首先需要對義務(wù)教育的功能、價值有正確的認識，恢復義務(wù)教育的全民性、基礎(chǔ)性、平等性和公正性。國家用法律的方式強制推行、用納稅人的錢舉辦的義務(wù)教育，是一種典型的公共產(chǎn)品。它是所有國民必須接受的基礎(chǔ)性教育，體現(xiàn)的是教育的平等化功能。因而，它必須是一視同仁的，而不能將國民分成三六九等，讓有些人享受好的教育，有些人則不得不承受差的教育。在事實上存在巨大差距的情況下，教育公共政策應(yīng)當優(yōu)先向薄弱地區(qū)、薄弱學校傾斜，努力縮小差距。

義務(wù)教育的國家義務(wù)性有助于促成教育平等的實現(xiàn)。平等的價值是受教育權(quán)的基本價值取向。受教育權(quán)，是指公民依法享有的要求國家積極提供均等的受教育條件和機會，通過學習來發(fā)展其個性、才智和身心能力，以獲得平等的生存和發(fā)展機會的基本權(quán)利[2]86。由受教育權(quán)的概念可知，受教育權(quán)的首要價值是平等價值。也就是說義務(wù)教育以追求平等作為教育的理想價值目標。

義務(wù)教育的國家義務(wù)性能進一步擴大受教育權(quán)的平等。按照馬克思主義的平等觀審視教育平等，包括教育權(quán)利平等、教育機會平等和教育結(jié)果平等，并動態(tài)地表現(xiàn)為教育起點的平等、教育過程的平等和教育結(jié)果的平等。在自由主義者看來，平等是機會的平等。就學機會平等，即人人都有平等的機會實現(xiàn)自身平等的就學權(quán)利。然而，我國義務(wù)教育法明確規(guī)定的教育平等與現(xiàn)實中兒童的社會背景決定了的他們就學起點的不平等之間沖突并未消弭。強調(diào)義務(wù)教育的國家義務(wù)性不僅能最合理地提供受教育權(quán)的機會平等，而且能更有效地改變教育過程的不平等性——表現(xiàn)在義務(wù)階段的受教育者由最先上學難、上學貴轉(zhuǎn)變?yōu)楸弧皳裥帷崩_和無力承受雜費而不能保障其子女接受基礎(chǔ)教育等情況。國家履行其義務(wù)，向所有未成年人提供受義務(wù)教育的機會，對特別貧困家庭的孩子免收一切費用——嚴格地說，這部分人的不積極履行義務(wù)不是公民不想盡義務(wù)，而是其沒有能力盡義務(wù)。九年制義務(wù)教育不僅是社會和家庭的義務(wù)，更應(yīng)是國家的義務(wù)，當國家沒有很好地盡此義務(wù)（不能向所有未成年人提供完全免費的教育）時，公民的教育權(quán)就難以實現(xiàn)。并且，對義務(wù)教育的國家義務(wù)性的強調(diào)還有助于實現(xiàn)教育結(jié)果的平等。教育結(jié)果的不平等始于出身造成的不公和教育過程的不公。顯見的事實是，教育競爭壓力正逐年下移：不能上重點高中，就很難進入名牌大學；為了進入重點高中，需要進入重點初中；為了能升入重點初中，就要在小學勝人一籌，甚至從幼兒園就要開始接受各種培訓。在這個過程中，農(nóng)村和城市低收入家庭孩子的劣勢不言自明。

教育平等的發(fā)展經(jīng)歷了從形式平等到實質(zhì)平等的過程。義務(wù)教育“不再僅止于消極地禁止國家對國民的差別待遇，而是積極地要求國家努力架構(gòu)實現(xiàn)實質(zhì)平等的法秩序”[3]，從而更有效地落實義務(wù)教育階段就學機會平等、辦學條件平等。當下，更應(yīng)注重辦學平等，目前，我國的入學平等問題已經(jīng)基本解決，但在辦學平等方面還有較大差距。這種狀況既存在于東西部之間，也存在于同一地區(qū)的不同學校之間，需要國家發(fā)揮其積極作用努力改變這一現(xiàn)狀。另外，對義務(wù)教育的國家義務(wù)性的強調(diào)還有助于教育內(nèi)容和課程的改革。

應(yīng)該明確的是，受教育權(quán)作為一種積極的權(quán)利主要是在20世紀以來福利國家出現(xiàn)的背景下興起的[4]。作為義務(wù)教育這種受教育權(quán)除了具有自由權(quán)的屬性，更多的是社會權(quán)屬性。因為義務(wù)教育通常得通過國家積極的作為才得以實現(xiàn)，由此斷定，它是作為國家干預(yù)社會的憲法表現(xiàn)。對于未成年人受教育權(quán)的實現(xiàn)，國家負有尊重、保護、促進和給付等重要的法律義務(wù)。從國際法的視角看，平等地保護公民的受教育權(quán)，也是聯(lián)合國各成員國和國際人權(quán)公約締約國義不容辭的國家義務(wù)和國際責任。

三、當下義務(wù)教育缺失國家義務(wù)性的主要原因及對策

教育是每個公民的“權(quán)利”和國家的責任[5]。非義務(wù)教育更多的是依靠社會力量共同努力進行發(fā)展，如采取的是經(jīng)費分擔機制，彌補學校經(jīng)費的不足，而義務(wù)教育則更多的是由國家予以保障的。國家義務(wù)性首先表現(xiàn)在盡可能多地采取積極行動以保證義務(wù)教育的實施和保障接受義務(wù)教育的實際水平不低于國家義務(wù)能力所應(yīng)當達到的保障水平，使教育的發(fā)展同步于社會的發(fā)展和國家義務(wù)能力的發(fā)展[6]。

（一）義務(wù)教育缺失國家義務(wù)性的原因

1．義務(wù)教育缺失國家義務(wù)性的原因之一：階層固化

受我國長期的城鄉(xiāng)二元體制影響，造成了當前城鄉(xiāng)間出現(xiàn)分裂，城鄉(xiāng)居民在教育、就業(yè)等方面呈現(xiàn)出較大的差異性。隨著社會的快速轉(zhuǎn)型，社會利益格局也發(fā)生深刻變動，中國社會各階層出現(xiàn)明顯分化。各階層間的流動渠道不暢，加劇了社會矛盾的激化。新生群體——流動民工群體呈現(xiàn)擴大化的趨勢，并已經(jīng)成為新一代的弱勢群體，成為新時期階層固化的直接受害者，階層固化已逐漸使他們邊緣化。《中國流動人口發(fā)展報告2010》指出，2009年我國流動人口數(shù)量達到2.11億人①轉(zhuǎn)引自: 周婷玉. 我國流動人口數(shù)量達到2.11億 生存型轉(zhuǎn)向發(fā)展型[EB/OL]. [2011-02-23]. http://business.sohu. com/20100627/n273108329.shtml.。我國流動人口不斷增多，大批外出的農(nóng)民工數(shù)量的不斷增加，引發(fā)了義務(wù)教育的新問題，不僅包括隨遷農(nóng)民工子女在異地的義務(wù)教育問題，還包括農(nóng)村中“留守兒童”的義務(wù)教育難以得到保障的問題。在當今社會，這一群體的受教育權(quán)問題日益凸顯。加之，不合理的體制在客觀上拉大了各階層的貧富差距，加劇了各階層的權(quán)利與發(fā)展機會的不平等。如果國家不盡快采取措施促進各階層的流動，為他們提供公平的發(fā)展機會，新弱勢群體的教育公平勢必受到影響，進而影響其社會發(fā)展機會?？茽柭J為完全的教育均等只能消除所有校外的差異性才能實現(xiàn)。筆者認同科爾曼通過降低環(huán)境因素來對學生產(chǎn)生不平等影響。受教育權(quán)賦予了公民要求國家積極提供均等的受教育條件和機會，從而獲得平等生存和發(fā)展的權(quán)利。對于每個人來說，都應(yīng)享有平等的受教育權(quán)，都可以憑借自己的實力改變命運。

階層固化這一社會癥結(jié)導致義務(wù)教育中國家義務(wù)性的缺失，嚴重影響教育平等的實現(xiàn)，而平等的價值是受教育權(quán)的基本價值取向。階層固化嚴重阻礙了底層人群享受與中上層人群同等的義務(wù)教育資源，國家應(yīng)努力解決各群體因階層固化而帶來的流動不暢問題，真正實現(xiàn)人人公平地接受義務(wù)教育。

2．義務(wù)教育缺失國家義務(wù)性的原因之二：政府在社會收入再分配的職能缺失

國家應(yīng)努力普及義務(wù)教育，為受教育者提供更多的平等機會，實現(xiàn)教育的公平。在我國，九年制義務(wù)教育的經(jīng)費來源是國家或政府以稅收的形式獲得財政收入，并將所得收入的一部分以義務(wù)教育的形式惠及中小學生。這表明，各地貧富差距以及各個家庭的收入差距導致其所納稅額也不同，勢必導致各地對教育經(jīng)費的投入差異。另外，對貧困、邊遠地區(qū)的教育投入還必須依靠國家的轉(zhuǎn)移支付?？傮w來講，市場通過公共財政（確立義務(wù)教育體制）來實現(xiàn)社會收入分配的效率還是比較高的，但卻很難實現(xiàn)當前追求的教育公平和平等。也就是說，在教育公平的實現(xiàn)上，市場是盲目的。鑒于此，國家、政府必須對社會收入再進行合理分配，發(fā)揮其宏觀調(diào)控的作用，才能進一步實現(xiàn)義務(wù)教育的公平問題。諾貝爾獎金獲得者薩繆爾森曾說：“在走向平等的道路上，沒有比免費提供公共教育更為偉大的步驟了。這是一種古老的破壞特權(quán)的社會主義。”②轉(zhuǎn)引自: 樊繼達. 政府提供民生服務(wù)的公共經(jīng)濟分析[J]. 理論前沿, 2009, (20): 26-27.通過廣泛的普及義務(wù)教育，實現(xiàn)義務(wù)教育的公平才能防止教育中的潛在不公平。羅爾斯特別強調(diào)政府必須保障貧困階層的社會福利，使最貧困階層的利益實現(xiàn)最大化。

（二）政府應(yīng)對義務(wù)教育缺失國家義務(wù)性的對策

1．進行戶籍制度改革

流動人口隊伍隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展不斷壯大，使得關(guān)于人口戶籍問題的改革成為社會關(guān)注焦點。當前，國家在戶籍制度改革上已經(jīng)邁開了可喜的一步，遺憾的是，所作的努力仍未觸及到戶籍制度的核心：并沒有改變因戶籍帶來身份上所依附的福利差異。我國目前允許各地區(qū)間人口的自由流動，但流動人口因戶籍的原因而在異地享受不到當?shù)鼐用袼碛械纳鐣＠麠l件，并且當下戶籍上所附著的福利差異較為明顯?？梢姡瑧艏贫鹊闹萍s，迫使國家對義務(wù)教育經(jīng)費的投入跳不出戶籍制度的限制。因為我國的教育經(jīng)費投入是以戶籍為依據(jù)的，這使義務(wù)教育投入地與經(jīng)費使用地出現(xiàn)了錯位，造成政府之間的權(quán)責不一致。

筆者認為，戶籍制度是造成受教育存在差異的重要原因，也是致使階層固化的一個深層次原因。未來戶籍制度進一步改革的方向應(yīng)將戶籍制度和社會福利相分離，最終讓戶籍制度獨立地成為一種類似登記作用的制度。具體到義務(wù)教育上，就是要通過戶籍制度改革，實現(xiàn)公民在入學和受教育資源方面的平等，使勞動者不會因戶籍不同而帶來各種社會福利的較大差異。真正實現(xiàn)戶籍與受教育、就業(yè)和社會保障的脫鉤，從而實現(xiàn)受教育機會和資源的平等。

2．進一步完善社會收入再分配制度

當前社會收入分配的公正與階層固化之間有著內(nèi)在的因果關(guān)系。社會底層人的流動渠道受到阻礙，弱勢群體的收入分配出現(xiàn)較大差異。社會收入再分配的不公成為阻礙社會各階層流動或造成強弱勢群體之間鴻溝的重要影響因素。為從根本上化解階層固化帶來的階層矛盾，政府必須在社會財富的分配過程中充分考慮到社會最貧困群體的利益，避免出現(xiàn)貧富兩極分化的“馬太效應(yīng)”，防止強弱勢群體分享的社會福利懸殊。要突破階層固化帶來的不利影響，國家和政府加緊解決社會收入再分配正義問題顯得必要而緊迫。

人們充分認識到教育是增加收入和培養(yǎng)勞動者素質(zhì)的必要和有效途徑，國家是通過提供公共服務(wù)（如義務(wù)教育等）的形式實現(xiàn)社會再分配。在1985年發(fā)布《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》之后，我國的基礎(chǔ)教育便實行地方分級負責。但是，隨著社會的發(fā)展，教育質(zhì)量和教育規(guī)模逐步提高，基礎(chǔ)教育的經(jīng)費也出現(xiàn)緊缺問題，包括義務(wù)教育的投入不足問題，拖欠教師工資問題等。鑒于中國當前各地區(qū)社會經(jīng)濟文化發(fā)展不平衡而導致的收入差別、地區(qū)差別等系列問題，都制約了實現(xiàn)義務(wù)教育的機會平等，國家必須明確責任把基礎(chǔ)教育納入國家統(tǒng)一的財政支出范疇，進一步加大中央政府對于基礎(chǔ)教育特別是農(nóng)村和邊遠地區(qū)教育的投入力度。2010年國務(wù)院常務(wù)會議通過的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010–2020年）》指出，要逐步提高國家財政性教育經(jīng)費支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值比例，到2012年達到4%。對于這樣的規(guī)劃引發(fā)了對另一個問題的思考：國家必須明晰對高等教育和基礎(chǔ)教育分別在國家財政支持方面的具體比例，必須對其有明確的法律定位，而不應(yīng)混合一起。否則，即便教育總投入在增多，也并不意味著在義務(wù)教育上的必然增多。另外，國家對教育可以采取分類和分層管理，如：國家應(yīng)把財政支出轉(zhuǎn)移到基礎(chǔ)教育上來實現(xiàn)分層管理；對邊遠農(nóng)村地區(qū)的教育實行轉(zhuǎn)移支付和財政補貼等措施，實現(xiàn)分類管理。通過一系列措施盡可能地減少受教育機會不均等的現(xiàn)象。

3．努力實現(xiàn)受教育主體間的教育公平

首先，城市同一學區(qū)內(nèi)學生的教育公平問題。我國當前普遍的做法是：具有本省戶籍的適齡兒童、少年在戶籍所在地學校就近入學；持有本省居住證的人員，與其同住的子女需要在居住地接受義務(wù)教育；符合省人民政府規(guī)定條件的，可以憑居住證到居住地所在縣級人民政府教育主管部門申請就讀，縣級人民政府教育主管部門應(yīng)當按照規(guī)定予以保障。其實，我們可以借鑒發(fā)達國家的以下做法：公立教育和私立教育嚴格區(qū)分，公立教育的主要功能是保障公民平等的受教育權(quán)利，因而不具有競爭、篩選、淘汰的功能。所以，我國的學生家長如果對孩子的教育有更高的需求，可以自己花錢到高端教育市場上去實現(xiàn)?！肮k不擇校，擇校找民辦”，也是基于這樣的考慮。

實施教育均衡還可以通過加大財政投入、重點扶持弱校、推動學區(qū)化建設(shè)、建立教師流動機制等手段，保障學生免試就近入學，有效緩解城市擇校問題。對同一學區(qū)的不同學校，政府主管部門應(yīng)率先對各種教育失范行為進行實實在在地引導，嚴厲打擊學校肆意漲價的教育行為。

其次，少數(shù)民族兒童的教育公平問題。對于少數(shù)民族兒童而言，受教育權(quán)既是一項公民權(quán)，也是一項民族權(quán)。少數(shù)民族地區(qū)教育基礎(chǔ)相對比較薄弱，因而教育公平問題更加突出。目前，我國在民族教育政策上通常采取降分的政策?！睹褡鍏^(qū)域自治法》規(guī)定：“高等學校和中等專業(yè)學校招收新生的時候，對少數(shù)民族考生適當放寬錄取標準和條件，對人口特少的少數(shù)民族考生給予特殊照顧。”筆者認為，在實現(xiàn)就學機會平等的措施方面，降分并不是唯一的方法，也不是最終或最有效的方法。我們可以考慮在發(fā)達地區(qū)針對少數(shù)民族學生增設(shè)更多的專門學?；虬嗉墸还膭钌贁?shù)民族學生免費或受補助到發(fā)達地區(qū)學校上學。通過這些措施，也可以逐步淡化降分的區(qū)別政策。尤其是要特別重視邊遠地區(qū)尤其是少數(shù)民族聚集地區(qū)兒童的基礎(chǔ)教育，應(yīng)進一步提高其教師待遇和提高教師素質(zhì)，增加教師的培訓機會，避免已安家在少數(shù)民族教育事業(yè)上的教師流失，切實提高少數(shù)民族地區(qū)的教育水平，從根本上保障少數(shù)民族兒童的教育公平。

再次，孤殘兒童的教育公平問題。殘疾兒童家庭本身承擔著比正常兒童家庭更多的壓力，孩子自身缺乏獨立的生存條件，且受社會歧視，難就學、難就業(yè)的情況會一直困擾著殘疾學生，必須高度重視和大力扶持孤殘兒童的特殊教育。在學校微觀層面，應(yīng)實現(xiàn)課堂過程的公平，規(guī)范教師職責、平等對待學生，關(guān)注學生的個體差異、提倡關(guān)心愛護殘疾孩子。更重要的是，在宏觀層面，應(yīng)繼續(xù)加大開辦特殊教育學校的力度，培養(yǎng)從事特教的師資，鼓勵有經(jīng)驗的專業(yè)人士從事特教工作等，通過對這部分兒童進行全面的義務(wù)教育，徹底解決家長為子女的上學問題發(fā)愁、為子女得不到專業(yè)的教育而苦惱的問題。

因災(zāi)致孤兒童的教育公平問題是個新問題。他們的監(jiān)護人往往在大地震、洪災(zāi)等自然災(zāi)害中瞬間失去，需要社會為這些孤兒提供更多溫暖，切實保障他們有學上，避免孤兒成為“被遺忘的兒童”。我們可以借鑒發(fā)達國家的做法，由國家或地區(qū)提供他們每月一定的生活補貼（可以至18歲為止），也可采取親屬監(jiān)護、家庭收養(yǎng)、家庭寄養(yǎng)、集中供養(yǎng)（如福利院）的辦法予以長久安置，這樣可以保障其受教育權(quán)不因災(zāi)害被剝奪。國家還應(yīng)及時根據(jù)新出現(xiàn)的情況，制定新政策，保證所有孤兒在基本生活、醫(yī)療康復、教育、職業(yè)技能培訓、就業(yè)等方面得到基本保障。除此之外，我們提倡心理介入、心理危機干預(yù)，以有效協(xié)助兒童度過創(chuàng)傷壓力之心理危機。

四、義務(wù)教育落實國家義務(wù)性的法律保障

在法治社會的時代背景下，要解決各個群體的受教育權(quán)問題，除了公民應(yīng)具有必要的法治意識外，更重要的是通過制定相應(yīng)的法律法規(guī)予以保障。近年來，我國教育法制建設(shè)取得了較大發(fā)展，但因起步較晚，教育立法無論在數(shù)量上還是質(zhì)量上，都距法治的要求還相去甚遠。現(xiàn)行的教育法律規(guī)范也存在立法層次不高等不足，專門規(guī)范義務(wù)教育的義務(wù)教育法仍然存在不易操作的問題。現(xiàn)行關(guān)于義務(wù)教育的法律法規(guī)存在的漏洞，主要可以從以下幾個方面加以完善與改進。

（一）健全現(xiàn)行《義務(wù)教育法》

《流動兒童少年就學暫行辦法》與《義務(wù)教育法》都不能適應(yīng)當前大規(guī)模人口流動的現(xiàn)狀及出現(xiàn)的義務(wù)教育新問題。面對義務(wù)教育的新情況，一是要結(jié)合1998年發(fā)布的《流動兒童少年就學暫行辦法》，補充關(guān)于農(nóng)民工子女在流入地就讀的資格規(guī)定。針對當前農(nóng)民工子女等流動兒童上學難問題，現(xiàn)行《義務(wù)教育法》必須做出補充規(guī)定，必須突破戶籍限制，允許農(nóng)民工子女等流動兒童和少年在其父母或監(jiān)護人工作或居住所在地的學校就近入學，享有與當?shù)剡m齡兒童少年平等的受教育權(quán)，從根本上改變農(nóng)民工子女上學難問題，實現(xiàn)入學機會平等，真正保障我國公民平等地接受義務(wù)教育。二是要完善《義務(wù)教育法》中對貧困學生的救助規(guī)定。我國公民接受義務(wù)教育的實現(xiàn)還很不平衡，比較突出的是流動人口子女的義務(wù)教育問題。要進一步深入實現(xiàn)教育公平，就必須對貧困未成年學生給予更多的法律保障。因此，保障農(nóng)民工等流動人口子女的教育公平意義重大。三是完善義務(wù)教育的收費制度，堅持義務(wù)教育與非義務(wù)教育收費制度區(qū)別對待的原則。關(guān)于教育收費制度的規(guī)定，在2006年修訂出臺的《義務(wù)教育法》第2條規(guī)定了“實施義務(wù)教育，不收學費、雜費”，但是在第44條中又規(guī)定“各級人民政府對家庭經(jīng)濟困難的適齡兒童、少年免費提供教科書并補助寄宿生生活費”。這一規(guī)定實質(zhì)上變相肯定了學校收取學生的教材和寄宿等費用是合法行為，無疑成為《義務(wù)教育法》的漏洞，成為各個學校變相收取學生相關(guān)費用的法律依據(jù)。鑒于此，為了真正落實義務(wù)教育的國家性，實現(xiàn)義務(wù)教育的公益性，國家應(yīng)進一步修改現(xiàn)行《義務(wù)教育法》，禁止學校在義務(wù)教育階段通過任何形式收取學生的費用。

（二）對教育經(jīng)費進行立法

近年來，我國堅定不移地實施科教興國戰(zhàn)略，用各種方法擴展教育投入渠道、增加教育經(jīng)費。2010年國務(wù)院在《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010–2020年）》提出了“把促進公平作為國家基本教育政策”，并明確提出政府關(guān)于教育經(jīng)費的支出問題。對于這一規(guī)定，我們僅知道國家對教育支出的總數(shù)額，對義務(wù)教育的投入比例并不明晰。模糊的規(guī)定無法保障義務(wù)教育的真正有效落實。教育經(jīng)費支出對象的具體與明確，能更有效地保障各階段教育的有力執(zhí)行。因此，筆者建議，我國立法機關(guān)應(yīng)當考慮制定《教育經(jīng)費法》，通過立法的形式保障教育經(jīng)費的來源，保障義務(wù)教育的順利進行。對于《教育經(jīng)費法》的設(shè)定，主要要明確以下幾個問題：一是經(jīng)費來源要明確。政府是經(jīng)費的主要來源渠道，尤其是對義務(wù)教育的投入，經(jīng)費責任主要在于國家給予保障。二是經(jīng)費投入的對象明確?！督逃?jīng)費法》必須明確規(guī)定各級教育經(jīng)費的分配比例，避免模糊性、籠統(tǒng)性，徹底保障各階段教育的經(jīng)費投入，尤其是要使義務(wù)教育階段的經(jīng)費支出具體明確，讓接受義務(wù)教育的兒童切實得到受教育的物質(zhì)保障。三是建立教育經(jīng)費監(jiān)督機制。教育經(jīng)費是教育事業(yè)開展的基礎(chǔ)，在經(jīng)費的投入、使用等過程都必須做到透明、公開，尤其要明確不履行法定義務(wù)將要承擔的法律責任。

（三）保障未成年學生的義務(wù)教育受到侵害時有暢通的救濟渠道

對公民受教育的權(quán)利，國家不僅要在發(fā)生侵權(quán)時給予有力的保障，而且要采取積極的措施給予有效的救濟[7]。在法治國家，司法被認為是對公民權(quán)利救濟的最后一道防線。目前，世界許多國家基本上都有一套完整的關(guān)于受教育權(quán)的救濟制度。受教育權(quán)涉及到民事法律領(lǐng)域，通常是按照《民法通則》的規(guī)定處理，我國《教育法》也有相應(yīng)的規(guī)定。如第81條規(guī)定：“違反本法規(guī)定，侵犯教師、受教育者、學?；蛘咂渌逃龣C構(gòu)的合法權(quán)益，造成損失、損害的，應(yīng)當依法承擔民事責任?！毙枰鞔_的是，通過民事訴訟進行救濟的被告應(yīng)該是非公立教育機構(gòu)、接受委培教育機構(gòu)（包括公立教育機構(gòu)）、公民、法人、及其他社會組織等等民事主體[2]194。《義務(wù)教育法》第58條規(guī)定：“適齡兒童、少年的父母或者其他法定監(jiān)護人無正當理由未依照本法規(guī)定送適齡兒童、少年入學接受義務(wù)教育的，由當?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)人民政府或者縣級人民政府教育行政部門給予批評教育，責令限期改正。”這一規(guī)定的具體操作性不夠，并不能有力地制止或矯正家庭違反本法規(guī)定的行為。因此，建議對未履行法律規(guī)定義務(wù)的人規(guī)定更為具體的法律責任。

對于受教育權(quán)受侵犯的行政救濟方面，通常并公認的做法是依據(jù)《教育法》，根據(jù)《行政訴訟法》的規(guī)定提起行政訴訟。但實踐中存在許多問題，筆者認為，國家為了更好地保障未成年人的受教育權(quán)，必須擴大行政訴訟的受案范圍，即將受教育權(quán)納入到提起行政訴訟的權(quán)利之中。當前，有關(guān)受教育權(quán)的行政救濟中的行政申訴的規(guī)定尚不夠完善，而《教育法》第42條的規(guī)定顯得過于寬泛，操作性不強。在今后的實踐中，應(yīng)進一步明確學生申訴的內(nèi)容和程序。對于中央和地方政府在制定相關(guān)法律法規(guī)和規(guī)章中違反憲法和法律的應(yīng)進行司法審查，應(yīng)努力健全和完善這些法律在法律責任方面的規(guī)定。

（四）加強法律制度的執(zhí)行力度

隨著法治建設(shè)的推進，我國關(guān)于義務(wù)教育的相關(guān)法律法規(guī)也在不斷地完善，并取得了卓有成效的發(fā)展。對公民義務(wù)教育的落實與保障除了要制定出與時俱進的法律法規(guī)外，更為重要的是，我國相關(guān)部門應(yīng)對既有法律規(guī)定與制度做到強有力地貫徹和執(zhí)行。行政機關(guān)不可濫用職權(quán)，做到法無明文規(guī)定即禁止。司法機關(guān)應(yīng)堅持獨立司法，不受任何團體和個人的非法干涉。國家在義務(wù)教育的落實中應(yīng)發(fā)揮主導作用，教育行政部門與學校相關(guān)部門應(yīng)配合做好落實義務(wù)教育的工作。

[1] [法]萊昂?狄驥. 憲法學教程[M]. 王文利, 譯. 沈陽: 春風文藝出版社, 1999: 240-243.

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[3] 許慶雄. 平等概念的演變與落實[C] // 許慶雄. 憲法入門. 臺北: 臺灣月旦出版社, 1992: 71.

[4] 周志宏. 學習權(quán)序論[C] // 翁岳生教授祝壽論文集編輯委員會. 當代公法新論: 翁岳生教授七秩誕辰祝壽論文集: 上冊. 臺北: 元照出版公司, 2002: 189-197.

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[6] 魏迪. 論受教育權(quán)的國家保護義務(wù)[EB/OL]. [2011-02-23]. http://www.legalinfo.gov.cn/index/content/2009-03/02/ content_1071064.htm.

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Study on National Obligatory Commitments in Compulsory Education from Perspective of Social Law

FANG Yiquan, YI Zhaodi, TANG Lixue
(School of Law and Politics, Wenzhou University, Wenzhou, China 325035)

Since the legal obligatory subject of compulsory education is nation, it is of great important in promoting education equity to define compulsory education as national obligatory commitments. There are deficiencies in fulfilling Chinese national obligatory commitments in the current compulsory education. The reasons fall into both law unrelated issues (including great differences between citizens and rural residents in the dual structure defining city and rural area, and incomplete fulfillment of governments’ duties in process of redistributing) and facts of lacking of legal protection in implementing national obligation. To strengthen and realize national obligatory commitments in compulsory education, legal safeguard of national obligation in implementing compulsory education should be provided by improving Compulsory Education Law, formulating law to manage educational funds, and perfecting laws and other relief approaches. Meanwhile, social conditions of implementing national obligation in compulsory education should be formed by reforming household registration system and perfecting redistribution system of income in China.

Social Law; Compulsory Education; National Obligatory Commitment; Education Equity

(編輯：朱選華)

D922.16

A

1674-3555(2011)05-0021-08

10.3875/j.issn.1674-3555.2011.05.004 本文的PDF文件可以從xuebao.wzu.edu.cn獲得

2011-02-20

教育部規(guī)劃基金項目(10YJA820016)

方益權(quán)(1971- )，男，浙江麗水人，教授，博士研究生，研究方向：民法學，教育法學