李峰光，唐偉

(1.鐵道部勞動和衛(wèi)生司，北京 100844;2.濟(jì)南鐵路疾病預(yù)防控制所，山東 濟(jì)南 250001)

淺析《鐵路運(yùn)營食品安全管理辦法》的亮點(diǎn)與不足

李峰光1，唐偉2

(1.鐵道部勞動和衛(wèi)生司，北京 100844;2.濟(jì)南鐵路疾病預(yù)防控制所，山東 濟(jì)南 250001)

《鐵路運(yùn)營食品安全管理辦法》于2010年9月3日由衛(wèi)生部頒布實施。這是我國鐵路系統(tǒng)關(guān)于食品安全管理的一部全新法規(guī)，它明確了鐵路食品安全監(jiān)督機(jī)構(gòu)實施統(tǒng)一綜合監(jiān)督的執(zhí)法主體地位，規(guī)定了鐵路運(yùn)營食品經(jīng)營活動的地域和范圍，提出了建立鐵路運(yùn)營食品安全監(jiān)督協(xié)調(diào)機(jī)制。它是《中華人民共和國食品安全法》的一部配套規(guī)章，匯集了路內(nèi)外眾多專家學(xué)者的智慧，是在廣泛征求全路衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)意見的基礎(chǔ)上完成的，引入了食品安全管理的諸多新理念，為我國鐵路食品安全監(jiān)管提供了有力的法制依據(jù)。這部規(guī)章有許多新的亮點(diǎn)，但因我國鐵路運(yùn)營食品安全管理的特殊性和復(fù)雜性，該辦法仍存有一些不足和欠缺，需要在監(jiān)管實踐中不斷加以完善。

鐵路運(yùn)營;食品安全;亮點(diǎn);不足

《鐵路運(yùn)營食品安全管理辦法》經(jīng)過路內(nèi)外專家和學(xué)者的反復(fù)討論，充分考慮到鐵路運(yùn)營以及食品安全管理的特殊性，針對現(xiàn)實中出現(xiàn)的問題及時進(jìn)行調(diào)整，引入了科學(xué)有效的鐵路食品安全管理理念，亮點(diǎn)頗多;但《鐵路運(yùn)營食品安全管理辦法》仍然存在一些問題。筆者曾參與該辦法討論稿的修訂，現(xiàn)對其亮點(diǎn)與不足進(jìn)行分析，以期為鐵路食品安全監(jiān)管體制的不斷完善和良好運(yùn)行提供一點(diǎn)裨益。

《中華人民共和國食品安全法》第一百零二條第一款規(guī)定:“鐵路運(yùn)營中食品安全的管理辦法由國務(wù)院衛(wèi)生行政部門會同國務(wù)院有關(guān)部門依照本法制定?！北緱l款是對鐵路運(yùn)營中的食品安全管理的特殊規(guī)定，主要考慮到鐵路食品生產(chǎn)經(jīng)營的特殊性。2010年，我國鐵路旅客發(fā)送量達(dá)16.8億人，貨物發(fā)送量達(dá)36.3億t，其中食品發(fā)送量達(dá)1億多t。鐵路食品安全關(guān)系千家萬戶，一旦發(fā)生食品安全問題，不但直接威脅到廣大旅客身體健康，還會給鐵路行業(yè)帶來不可挽回的經(jīng)濟(jì)損失和負(fù)面影響。為此，國家對鐵路食品安全監(jiān)管高度重視，1995年《食品衛(wèi)生法》特別對鐵路食品衛(wèi)生監(jiān)督做出了規(guī)定，之后衛(wèi)生部、鐵道部聯(lián)合以文件形式規(guī)定了鐵道食品監(jiān)督機(jī)構(gòu)的名稱及其職責(zé)。多年來，鐵道部依據(jù)上述規(guī)定認(rèn)真履行鐵路食品衛(wèi)生監(jiān)管職責(zé)，為保證廣大旅客的身體健康和生命安全起到了重要作用。

2010年9月3日，由衛(wèi)生部、鐵道部、國家工商總局、國家質(zhì)檢總局、國家食品藥品監(jiān)督管理局等五部局聯(lián)合制定的《鐵路運(yùn)營食品安全管理辦法》正式頒布實施。這部規(guī)章是在《中華人民共和國食品安全法》于2009年2月28日經(jīng)十一屆全國人大常委會第七次會議審議通過后，歷經(jīng)18個多月，在全國人大法律委員會、法制工作委員會、教科文衛(wèi)委員會和中央編辦、國務(wù)院法制辦、衛(wèi)生部等有關(guān)部門的大力支持下，在鐵道部相關(guān)司局的共同努力下，經(jīng)路內(nèi)外專家反復(fù)研討，在廣泛征求全路各衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)意見基礎(chǔ)上，經(jīng)多次修改制定的，承載了眾多法律工作者和食品監(jiān)管工作者的心血和智慧?！惰F路運(yùn)營食品安全管理辦法》是依據(jù)《中華人民共和國食品安全法》制定的一個關(guān)于鐵路食品安全管理體制、工作機(jī)制的規(guī)章，具有鮮明的鐵路特色和創(chuàng)新精神?！惰F路運(yùn)營食品安全管理辦法》的制定實施，為我國鐵路食品安全監(jiān)管提供了強(qiáng)有力的法制保障，充分體現(xiàn)了國家各部委對鐵路工作的關(guān)心和支持，對保證鐵路運(yùn)輸安全暢通，保障廣大旅客身體健康，確保鐵路公共衛(wèi)生安全，具有很強(qiáng)的現(xiàn)實意義和指導(dǎo)作用，必將有力地促進(jìn)和諧鐵路建設(shè)。

1 鐵路食品安全監(jiān)管的歷史發(fā)展及《鐵路運(yùn)營食品安全管理辦法》出臺的背景

鐵路系統(tǒng)的食品安全工作可以追溯到解放前，1949年3月東北地區(qū)最早成立了鐵路衛(wèi)生防疫站，并根據(jù)鐵路特點(diǎn)設(shè)立站車衛(wèi)生科承擔(dān)站車衛(wèi)生監(jiān)督工作。1980、1986、1992年，鐵道部分別以部令和部文形式，頒布了《鐵路車站、旅客列車衛(wèi)生條例》、《鐵路食品衛(wèi)生監(jiān)督實施辦法》、《鐵路車站、旅客列車衛(wèi)生監(jiān)督管理辦法》等鐵路衛(wèi)生法規(guī)、規(guī)章，使鐵路食品衛(wèi)生監(jiān)督工作逐步走上規(guī)范化、法制化的軌道。各鐵路衛(wèi)生防疫機(jī)構(gòu)根據(jù)《食品衛(wèi)生法》的授權(quán)，承擔(dān)食品衛(wèi)生監(jiān)督職責(zé)，開展了卓有成效的工作，切實保障了鐵路運(yùn)輸安全生產(chǎn)和職工旅客身體健康。2000年以后，全路按照國家衛(wèi)生監(jiān)督體制改革要求，相繼組建成立了鐵路衛(wèi)生監(jiān)督所，繼續(xù)履行鐵路食品衛(wèi)生監(jiān)督職能。

自1983年《食品衛(wèi)生法(試行)》實施以來，鐵路食品衛(wèi)生監(jiān)督的主要法制基礎(chǔ)是1986年鐵道部頒布的《鐵路食品衛(wèi)生監(jiān)督實施辦法》，但1995年《中華人民共和國食品衛(wèi)生法》正式頒布實施后《鐵路食品衛(wèi)生監(jiān)督實施辦法》即自行廢止?！妒称沸l(wèi)生法》第32條規(guī)定:“鐵道、交通行政主管部門設(shè)立的食品衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)，行使國務(wù)院衛(wèi)生行政部門會同國務(wù)院有關(guān)部門規(guī)定的食品衛(wèi)生監(jiān)督職責(zé)?！币罁?jù)此條法律規(guī)定，衛(wèi)生部和鐵道部聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于規(guī)定鐵道食品衛(wèi)生監(jiān)督職責(zé)的通知》(衛(wèi)監(jiān)發(fā)〔1996〕第 9號)，嚴(yán)格界定了鐵道食品衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的職責(zé)和管轄范圍，但長期以來鐵路食品衛(wèi)生許可、監(jiān)督和處罰程序一直未能以配套規(guī)章形式明確，各鐵路衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)在工作中大多參照所在省市地方衛(wèi)生行政部門的有關(guān)規(guī)定，未能充分體現(xiàn)鐵路衛(wèi)生監(jiān)督工作的整體性、統(tǒng)一性和行業(yè)特點(diǎn)。

2 《鐵路運(yùn)營食品安全管理辦法》頒布實施的幾大亮點(diǎn)

2.1 明確規(guī)定鐵路運(yùn)營食品安全實行統(tǒng)一綜合監(jiān)督制度

鐵路是國民經(jīng)濟(jì)的大動脈，保障鐵路安全暢通是國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)的重要前提和根本保證。鐵路食品生產(chǎn)經(jīng)營是鐵路運(yùn)輸生產(chǎn)的重要組成部分，鐵路食品安全是鐵路運(yùn)輸安全的重要組成部分。鐵路食品經(jīng)營活動主要包括兩大部分，第一部分是餐飲銷售，包括旅客餐車、車站餐廳、職工食堂和鐵路沿線伙食團(tuán)等餐飲業(yè);第二部分是鐵路食品運(yùn)輸［1］。

鐵路食品生產(chǎn)經(jīng)營活動有以下幾個特點(diǎn):一是鐵路食品經(jīng)營特殊性強(qiáng)，鐵路客貨列車跨區(qū)域、全天候運(yùn)行，旅客流動性大。二是鐵路運(yùn)輸時限性要求高。春、暑運(yùn)期間，鐵路部門隨時加開臨時旅客列車，從下發(fā)調(diào)度命令到正式開行的準(zhǔn)備時間很短，要完成食品安全許可和監(jiān)督管理，沒有集中統(tǒng)一的指揮和快速有效的反應(yīng)，很難保證列車安全正點(diǎn)。三是突發(fā)事件應(yīng)急處理。旅客列車發(fā)生食物中毒和食品運(yùn)輸污染，往往會出現(xiàn)多條線路、多點(diǎn)同時組織救治和開展事故調(diào)查處理。四是網(wǎng)點(diǎn)分布廣，鐵路食品生產(chǎn)經(jīng)營活動涉及全國31個省、自治區(qū)、直轄市。五是涉及面廣，鐵路食品生產(chǎn)經(jīng)營活動涵蓋了食品生產(chǎn)、流通、餐飲服務(wù)等各個領(lǐng)域［1］。

總之，鐵路食品安全管理既不同于地方固定環(huán)境的一般性食品管理，也與交通、民航以地面供餐為主的情況有很大不同，鐵路食品生產(chǎn)經(jīng)營活動不適合采用分地域多部門監(jiān)管模式，必須實行全方位、全過程統(tǒng)一綜合監(jiān)管模式。主要理由如下:一是鐵路食品經(jīng)營活動具有連續(xù)、流動的特點(diǎn)，如實行屬地分段監(jiān)管，一趟旅客列車的食品經(jīng)營活動，將接受沿途各省、市、區(qū)、縣的衛(wèi)生、質(zhì)檢、工商、食品藥品監(jiān)督等多部門的分段監(jiān)管，將不可避免地產(chǎn)生監(jiān)管責(zé)任重疊和監(jiān)督主體責(zé)任不清的問題。二是由于行政區(qū)域管轄范圍界定因素，各監(jiān)管部門只負(fù)責(zé)列車在本行政區(qū)域內(nèi)運(yùn)行時的食品安全，不能對食品生產(chǎn)、加工、銷售、使用的全過程進(jìn)行監(jiān)管，難以把控食品生產(chǎn)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，難以保證鐵路食品安全。三是各地區(qū)、各部門在不熟悉鐵路運(yùn)輸組織方式的情況下，很難完成臨客列車食品安全許可和列車突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處理等工作，直接影響鐵路運(yùn)輸安全暢通。因此，《鐵路運(yùn)營食品安全管理辦法》規(guī)定鐵路運(yùn)營食品安全實行統(tǒng)一綜合監(jiān)督制度，鐵路食品安全監(jiān)督機(jī)構(gòu)對鐵路食品生產(chǎn)、食品流通、餐飲服務(wù)活動承擔(dān)質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理和食品藥品監(jiān)督管理部門的全部職責(zé)，實施綜合監(jiān)督［1］。這是由鐵路運(yùn)輸生產(chǎn)特性決定的，是符合鐵路發(fā)展客觀現(xiàn)實需要的。

2.2 明確規(guī)定國務(wù)院衛(wèi)生行政、工商行政管理、食品藥品監(jiān)督管理部門會同鐵路主管部門共同建立鐵路運(yùn)營食品安全監(jiān)督協(xié)調(diào)機(jī)制

《鐵路運(yùn)營食品安全管理辦法》是《食品安全法》的配套規(guī)章，兩者是一脈相承的，在立法精神和法律原則上必須保持一致，建立有效的監(jiān)督協(xié)調(diào)機(jī)制是確保鐵路運(yùn)營食品安全管理不偏離《食品安全法》法律框架的基礎(chǔ)。

《食品安全法》規(guī)定國務(wù)院衛(wèi)生行政部門承擔(dān)食品安全綜合協(xié)調(diào)職責(zé)，鐵路運(yùn)營食品安全雖然實行統(tǒng)一綜合監(jiān)督制度，但鐵路食品安全監(jiān)督機(jī)構(gòu)需定期向衛(wèi)生行政、工商行政管理、出入境檢驗檢疫、食品藥品監(jiān)督管理部門通報鐵路運(yùn)營食品安全情況。鐵路旅客列車發(fā)生食物中毒后，救治中毒人員時，需要地方醫(yī)療部門密切配合;追蹤可疑中毒食品來源時，需要地方監(jiān)管部門的大力協(xié)助。因此建立運(yùn)行良好、高效可靠的路地協(xié)調(diào)機(jī)制，對保證鐵路食品安全具有重要意義。

2.3 統(tǒng)一了鐵路食品安全監(jiān)督機(jī)構(gòu)的名稱，明確了監(jiān)管職責(zé)和監(jiān)管范圍

該管理辦法規(guī)定鐵路食品安全監(jiān)督機(jī)構(gòu)承擔(dān)鐵路運(yùn)營食品安全監(jiān)督工作，并以附件形式公布了全路18個鐵路食品安全監(jiān)督機(jī)構(gòu)，即掛靠在18個鐵路局的鐵路食品安全監(jiān)督管理辦公室。

鐵路食品安全監(jiān)督機(jī)構(gòu)依法對鐵路運(yùn)營中的食品流通、餐飲服務(wù)等進(jìn)行許可和監(jiān)管，鐵路食品生產(chǎn)經(jīng)營者可憑鐵路食品安全監(jiān)督機(jī)構(gòu)許可文件證件到工商部門登記。鐵路食品安全監(jiān)督機(jī)構(gòu)按照《食品安全法》規(guī)定，對鐵路運(yùn)營中的食品經(jīng)營者違反《食品安全法》規(guī)定的行為進(jìn)行行政處罰。

《鐵路運(yùn)營食品安全管理辦法》進(jìn)一步明確了鐵路食品安全監(jiān)管范圍，突出了鐵路站車特點(diǎn)，將地方鐵路、合資鐵路、鐵路專用線、臨管線和鐵路多經(jīng)企業(yè)納入其中，并特別強(qiáng)調(diào)專供鐵路的配餐生產(chǎn)由鐵路食品安全監(jiān)督機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)管。

2.4 有利于充分利用和發(fā)揮現(xiàn)有鐵路衛(wèi)生資源

鐵路衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)是國家公共衛(wèi)生體系的組成部分，國家多部法律法規(guī)均明確規(guī)定了鐵路衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的執(zhí)法主體地位。多年來，鐵路系統(tǒng)認(rèn)真履行國家賦予的衛(wèi)生監(jiān)督職責(zé)，建立了一整套行之有效的食品安全管理模式。鐵路衛(wèi)生監(jiān)督隊伍熟悉鐵路運(yùn)輸組織特點(diǎn)，掌握食品安全監(jiān)督技術(shù)，在保障鐵路食品安全方面發(fā)揮了重要作用?！惰F路運(yùn)營食品安全管理辦法》的實施，將有利于發(fā)揮既有鐵路衛(wèi)生資源的作用，進(jìn)一步提高鐵路衛(wèi)生監(jiān)督隊伍的執(zhí)法能力。

3 《鐵路運(yùn)營食品安全管理辦法》存在的問題及建議

由于我國鐵路運(yùn)營領(lǐng)域食品安全管理具有行業(yè)特殊性和復(fù)雜性，《鐵路運(yùn)營食品安全管理辦法》難免會存在一些紕漏和不完善的地方。

(1)《鐵路運(yùn)營食品安全管理辦法》缺乏配套的實施細(xì)則。

《鐵路運(yùn)營食品安全管理辦法》是1986年鐵道部頒布《鐵路食品衛(wèi)生監(jiān)督實施辦法》24年后又一部重要的鐵路食品安全規(guī)章。應(yīng)盡快以該辦法為法制依托，制定出臺相應(yīng)的實施細(xì)則，同時組織修訂《鐵路車站、旅客列車衛(wèi)生監(jiān)督管理辦法》、《鐵路站車衛(wèi)生監(jiān)督檢查辦法》等規(guī)章，健全鐵路食品安全規(guī)章體系，使鐵路食品安全管理真正有法可依，有章可循。

(2)該辦法第五條第二款規(guī)定“站車內(nèi)供應(yīng)的自制食品應(yīng)當(dāng)實行檢測備案制度”，但《食品安全法》及其實施條例均未提及檢測備案制度，具體做法無先例可循，應(yīng)研究制定鐵路實施辦法和具體規(guī)定。第六條第一款規(guī)定“禁止承運(yùn)不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品”沒有相應(yīng)的配套規(guī)章保障。目前鐵路運(yùn)輸?shù)挠嘘P(guān)規(guī)定中沒有要求貨主在發(fā)運(yùn)食品前要出具有效的食品檢驗報告，建議鐵路運(yùn)輸主管部門在修訂有關(guān)運(yùn)輸規(guī)章時增加查驗食品檢驗報告的規(guī)定。

(3)該辦法第六條第二款“食品運(yùn)輸經(jīng)營者發(fā)現(xiàn)可能受污染的食品，應(yīng)當(dāng)及時采取控制措施，并及時報告鐵路食品安全監(jiān)督機(jī)構(gòu)”缺乏配套規(guī)章。

食品運(yùn)輸經(jīng)營者發(fā)現(xiàn)可能受污染的食品后應(yīng)采取何種控制措施，是暫停運(yùn)輸、就地封存還是退回貨主，缺乏相應(yīng)的操作規(guī)程。應(yīng)制定《鐵路食品運(yùn)輸污染事故處理規(guī)程》，明確報告時限、報告內(nèi)容、處理原則等相關(guān)事項。這種情況不同于第九條規(guī)定“發(fā)生食品安全事故時，食品經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)立即封存導(dǎo)致或者可能導(dǎo)致食品安全事故的食品及其原料、工具及用具、設(shè)備設(shè)施”，因為前提是食品安全事故已經(jīng)發(fā)生了。

以上幾點(diǎn)只是筆者對《鐵路運(yùn)營食品安全管理辦法》的一些粗淺分析。事實上《鐵路運(yùn)營食品安全管理辦法》融匯了眾多法律和食品相關(guān)部門專家、學(xué)者的智慧，借鑒和吸收了路內(nèi)外食品安全監(jiān)管的成功經(jīng)驗，明確了我國鐵路運(yùn)營食品安全管理的法律地位，提出了我國鐵路運(yùn)營食品安全監(jiān)管的嶄新模式。隨著鐵路營業(yè)里程的增加，鐵路站車食品的種類和需求量在增加，只有建立嚴(yán)格的鐵路食品安全管理制度，才能有效保證鐵路站車食品的安全，保證旅客的身體健康。相信經(jīng)過全路食品安全監(jiān)督機(jī)構(gòu)在實踐中不斷創(chuàng)新，《鐵路運(yùn)營食品安全管理辦法》會成為我國鐵路運(yùn)營食品安全監(jiān)管的有利保證。

［1］ 李援.《中華人民共和國食品安全法》釋義及實用指南〔M〕.北京:中國民主法制出版社，2009.408－409.

A Brief Analysis on the Highlights and Disadvangtages of Railway Operating Food Safety Management Measures

LI Feng-guang，TANG Wei
(1.The Ministry of Railway，Beijing 100844，China;2.Jinan Railway Insitute of Disease Prevention and Control，Jinan 250001，China)

Railway Operating Food Safety Management Measures was promulgated on September 3，2010 by the Ministry of Health.It is a new regulation about food safety management of railway system in our country.It cleared the law enforcement dominant position of railway food safety supervision institution consolidated supervision enforcement，formulated the region and range of railway operating food activities and proposed the establishment of railway operating food safety supervision and coordination.It is a complementary law and regulations for Food Safety Law of the People's Republic of China，bringing together the wisdom of many experts and scholars inside and outside，having accompished it on the basic of soliciting opinions from all health inspection agencies，bringing many new conception of food safety management，providing strong legal basis for railway food safety supervision.This legislation has many new bright spots，but because specificity and complexity of railway operating food safety management field in our country，there are also many shortages and defects，needing continuously improve the regulations in supervsion practice.

railway operating; food safety; highlight; disadvangtage

R155

B

2095－1671(2011)01－0047－04

2010-12-27;

2011-01-10

李峰光(1972－)，男，山東臨沂人，主管醫(yī)師，主要從事衛(wèi)生管理工作。