羅國強(qiáng) 葉 泉 鄭 宇

法國新能源法律與政策及其對中國的啟示

羅國強(qiáng) 葉 泉 鄭 宇

法國沒有專門規(guī)范新能源問題的法典,其涉及新能源的法律規(guī)范主要包括能源基本法、新電力法等綜合性法律以及專門性能源立法三類。法國在核能領(lǐng)域的成功依賴于基本法的支持、三級核能監(jiān)管體制、核廢物安全處置法律制度以及信息披露制度。法國在風(fēng)能、太陽能和生物質(zhì)能等可再生能源領(lǐng)域也制定了較為詳細(xì)的法律和政策。我國應(yīng)借鑒法國的成功經(jīng)驗,健全新能源法律體系并及時、靈活地修訂能源法律,因地制宜地確定不同地區(qū)的新能源重點發(fā)展領(lǐng)域,采取合理的經(jīng)濟(jì)激勵措施,并在能源開發(fā)利用過程中注重保護(hù)環(huán)境。

法國;新能源;法律與政策;能源基本法;新電力法;專門性能源立法

法國人均化石能量擁有率極低,化石能源探明儲量不及世界總儲量的 0.02%?！?〕且法國自 2004年起已經(jīng)不再開采煤炭,而其天然氣和石油的開采量僅能滿足國內(nèi)3%左右的能源需求。為了解決資源與消耗之間巨大的矛盾,確保國家能源安全,法國針對本國國情,頒布了一系列法律和政策,重點發(fā)展核能,同時大力研發(fā)包括太陽能、風(fēng)能和生物質(zhì)能在內(nèi)的多種新能源。這一戰(zhàn)略取得了巨大的成就,它使法國的能源自給率從 1973年的 22.7%提高到目前的 50%以上,擺脫了對傳統(tǒng)化石能源的絕對依賴。在傳統(tǒng)化石能源日益減少、能源需求日趨增加的今天,法國的新能源法律與政策對我國頗有借鑒意義。

一、法國新能源法律與政策的體系

法國并沒有一部專門針對新能源的法典,其涉及新能源的法律規(guī)范主要包括能源基本法、新電力法等綜合性法律以及專門性能源立法三類。

(一)能源基本法

2005年 7月 13日,法國頒布了《確定能源政策定位的能源政策法》 (簡稱《能源法》),該法對法國未來的能源政策項目和焦點問題進(jìn)行了規(guī)定,確定了國家的能源政策的基本目標(biāo)是保障能源供應(yīng)的安全,同時適當(dāng)考慮環(huán)境因素。而實現(xiàn)這一目標(biāo)的措施之一便是促進(jìn)能源供應(yīng)的多樣化。該法不僅對發(fā)展核能給予了極大地支持,同時也規(guī)定了一系列激勵和財政措施來保障風(fēng)能、太陽能和生物質(zhì)能等可再生能源的發(fā)展。

(二)涉及新能源的綜合性法律

首先是《電力公共服務(wù)的現(xiàn)代化與發(fā)展法》 (簡稱《新電力法》)。該法于 2000年 2月 10日頒布,旨在執(zhí)行歐盟 1996年《關(guān)于確定燃?xì)馀c電力領(lǐng)域的完整性的指令》,發(fā)展電力公共服務(wù),促進(jìn)電力工業(yè)現(xiàn)代化。該法對新能源的發(fā)展有所涉及,如發(fā)展核能、規(guī)定法國電力公司 (EDF)和其他的私人電力公司應(yīng)按照政府規(guī)定的價格購買可再生能源所發(fā)電力,以保證可再生能源所發(fā)電力進(jìn)入電網(wǎng)和銷售網(wǎng)絡(luò)等?！?〕

其次是《格納勒格法案一》(Grenelle 1)。該法于 2009年 8月 3日頒布,旨在落實格納勒格環(huán)境會議中的各項計劃。它涉及能源、建筑、運輸、生物多樣性和自然保護(hù)及其監(jiān)管等多個領(lǐng)域。而在能源領(lǐng)域的規(guī)定主要有兩方面目標(biāo),一是要在 2050年時將溫室氣體排放量降低到當(dāng)時的四分之一;二是實現(xiàn)可再生能源的利用比例達(dá)到 23%。

再次是 《格納勒格法案二》 (Grenelle 2)。該法于2010年 7月 12日頒布,也是對格納勒格環(huán)境會議中議題的落實,涵蓋了建筑與城市規(guī)劃、運輸、能源、生物多樣性、公共衛(wèi)生和垃圾以及監(jiān)管方面的規(guī)定。在能源方面的規(guī)定主要是為了促進(jìn)可再生能源的利用,推廣節(jié)能,并建立溫室氣體的報告和減少溫室氣體排放的計劃機(jī)制。這是第一部用一整章專門規(guī)定可再生能源規(guī)范的立法性文件,標(biāo)志著可再生能源在法國發(fā)展的新動向。

(三)專門性立法

法國在新能源領(lǐng)域的專門性立法主要體現(xiàn)在對核能的規(guī)制方面。法國不像德國和美國那樣,擁有一部“原子能法”,其有關(guān)核能的法律制度是隨著原子能技術(shù)的發(fā)展而制定和修改的。《環(huán)境保護(hù)法》、《水法》、《清潔空氣和能源合理利用法》、《公共衛(wèi)生和勞動法典》和《控制大氣污染和氣味法》等法律中都能找到關(guān)于核能的條款。而專門規(guī)定核能的法律主要有:1968年 10月 30日頒布的《核民事責(zé)任法》、1980年 7月 25日頒布的《核材料保護(hù)與控制法》、1991年 12月 30日頒布的《核廢物管理研究法》、2006年 6月 13日頒布的《信息透明與核電安全法》和2006年 6月 28日頒布的《放射性材料和廢物可持續(xù)管理規(guī)劃法》等。這些法律不僅為法國核工業(yè)的安全快速發(fā)展提供了保障,同時也給其它國家的相關(guān)立法提供了參考價值。

除此之外,法國還制訂了一系列保障新能源發(fā)展的政策,如 1996年“太陽行動”、2003年《可再生能源發(fā)電計劃》、2005年《實施加速發(fā)展生物能源計劃》和 2008年《發(fā)展可再生能源的計劃》等等。

二、法國新能源法律與政策的主要內(nèi)容

(一)核能

大力發(fā)展核能是法國應(yīng)對能源不足的主要手段。盡管很多國家都對核能的安全性持懷疑態(tài)度,但法國卻堅持發(fā)展核能并取得了巨大成功。目前,法國有現(xiàn)役核電機(jī)組 59臺,核能發(fā)電量占法國總發(fā)電量的 75%,占一次性能源總量的 40%,高居世界各國之首。與此同時,法國也是世界最大的電力出口國,不僅能滿足本國用電,還向比利時、德國、意大利、西班牙、瑞士、英國等國家輸送電力,每年能給法國帶來 30億歐元的收入。①http://www.world-nuclear.org/info/inf40.html.

這一成果的取得,與以下法律制度方面的保障是分不開的:

第一,基本法的支持。

2005年《能源法》確認(rèn)核電在國家中的重要地位,表明國家將堅持發(fā)展核能。由于到 2020年第一批仍在使用的核電站將停止使用,法國要在 2015年左右決定是否建立新一代的核電站來取代舊核電站。該法指出,國家將幫助法國電力公司在 2012年之前建立采用歐洲壓水反應(yīng)堆(EPR)②歐洲壓水核反應(yīng)堆又被稱為“第三代核反應(yīng)堆”,它與一般的核反應(yīng)堆相比有三大優(yōu)勢:造價和運營成本相對較低,安全性能更高高,產(chǎn)生的放射性物質(zhì)更少。的弗拉芒維勒核電站。同時,國家將重點支持國家核工業(yè)的發(fā)展,支持核反應(yīng)堆在未來的發(fā)展 (核裂變和核聚變),特別是支持國際熱核試驗反應(yīng)堆項目和處理核廢物的技術(shù)。在基本法支持的大背景下,法國選擇了較之石墨堆技術(shù)經(jīng)濟(jì)性更好、市場競爭力更強(qiáng)的壓水堆技術(shù),批量建設(shè)壓水堆核電站,使法國核電得到迅速發(fā)展,〔3〕并在原有的技術(shù)基礎(chǔ)上加以創(chuàng)新,實現(xiàn)了技術(shù)的升級,使法國的核電技術(shù)得到迅速發(fā)展,步入世界前列。

第二,建立高規(guī)格、高效率的核能監(jiān)管體制。

法國的核能監(jiān)管體制大體上可以分為三個層級。

第一層級是核外交政策理事會 (CFNP)。該理事會根據(jù) 1976年的法令而設(shè)立。③該法令是指:1976年 9月 1日 76-845號關(guān)于建立核外交政策理事會的法令。其目的是確定法國核外交政策,特別是對核技術(shù)、設(shè)備和產(chǎn)品的出口進(jìn)行管理的基本原則。理事會由總統(tǒng)主持,由總理、工業(yè)部、研究部、外交部、國防部的部長以及原子能委員會主席組成。其他部門的部長和部分高級公務(wù)員或軍事官員可以被邀請參加涉及其職務(wù)的理事會工作。

第二層級是核與放射性物質(zhì)應(yīng)急部際委員會 (CICNR)。該委員會依據(jù) 2003年的法令成立,④該法令是指:2003年 9月 8日 2003-865號關(guān)于創(chuàng)設(shè)應(yīng)對核與放射性物質(zhì)應(yīng)急部際委員會的法令。并實際上取代了 1975年設(shè)立的核安全部際委員會 (CISN)。其主要任務(wù)是:在主要的核設(shè)施發(fā)生事故時 (主要核設(shè)施指涉及機(jī)密的那些核設(shè)施)、在運輸涉及民用部分或國防或軍事的核裝置的核材料或放射性材料時,以及存在襲擊或襲擊的危險從而有可能造成或輻射的后果時,向總理提出建議措施。如果在民用或軍用領(lǐng)域發(fā)生核事故或核輻射緊急情況時,該委員會需滿足總理提出的要求,同時,它應(yīng)采取措施,防止這種威脅的發(fā)生。它由總理、外交部、國防部、環(huán)保部、工業(yè)部、內(nèi)政部、衛(wèi)生部和交通部的部長組成。

第三層級是國家核能安全局 (ASN)。為確保核安全監(jiān)督的有效性,法國于 2006年通過修訂法律,設(shè)置了獨立的國家核能安全局,該局直接對法國議會負(fù)責(zé),由總統(tǒng)和議會獨立任命的 5人委員會領(lǐng)導(dǎo),每個委員任期 6年,不能連任。該局頒發(fā)的執(zhí)照或許可證,根據(jù)不同內(nèi)容,由工業(yè)部和環(huán)保部兩個部長聯(lián)合簽發(fā),或直接由國家總理簽發(fā)。該局在全法國有 11個派出機(jī)構(gòu),分 11個區(qū)對核安全實施監(jiān)督,每個核電廠都派有監(jiān)督員。此外,法國輻射防護(hù)與核安全研究院 (IRSN)是國家核能安全局的技術(shù)支持單位,擔(dān)任技術(shù)顧問,其業(yè)務(wù)包括對核事故分析評估、進(jìn)行核安全評價等。

第三,建立核廢物安全處置法律制度。

1991年《核廢物管理研究法》規(guī)定,對于長期、高輻射廢物的管理,必須促進(jìn)環(huán)境保護(hù)和人體健康,并考慮后代人的權(quán)利。該法建立了國家放射性廢物管理局 (ANDRA),其職責(zé)是:與原子能委員會合作,幫助其促進(jìn)和成立研究發(fā)展有關(guān)輻射性廢物的長期管理的項目;通過直接或中介第三方代理,確保對核廢物存儲點的長期管理;根據(jù)對廢品及管理的長期預(yù)測,設(shè)計、選址和建設(shè)新的存儲點,并且履行達(dá)到此目的的所有調(diào)查研究,特別是為了地下實驗室的建設(shè)與運行,必須去研究深層地質(zhì)構(gòu)造;根據(jù)安全法規(guī),制定處理和存儲輻射性廢物的規(guī)范;查清在法國境內(nèi)的所有輻射性廢物所在的地點。①以上職責(zé)是由 1992年 12月 30日 92-1391號《關(guān)于處理放射性垃圾的國家辦事處法令》明確的。

而依據(jù) 2001年《創(chuàng)設(shè)環(huán)境衛(wèi)生安全署法》設(shè)立的核安全與輻射防護(hù)局 (IRSN),則執(zhí)行在核安全領(lǐng)域的技能和研究任務(wù)、負(fù)責(zé)輻射裂變材料的運輸安全、保護(hù)人類和環(huán)境免受輻射、保護(hù)和控制核材料、保護(hù)核設(shè)施和輻射裂變物質(zhì)的運輸免受惡意干擾。②上述職責(zé)是根據(jù)2002年 2月 22日第 2002-254號法令《關(guān)于核安全與輻射防護(hù)局法令》確立的。

之后的 2006年《放射性材料和廢物可持續(xù)管理規(guī)劃法》確立了一個關(guān)于和廢物管理的國家計劃,并創(chuàng)設(shè)了一個機(jī)構(gòu)來執(zhí)行這個計劃。該法確立了處理核廢物的三種主要路線,即為了減少核廢物,已經(jīng)使用過的核燃料必須在核電站進(jìn)行回收利用;不能回收利用的廢物應(yīng)該經(jīng)屏蔽容器處理并且暫時儲存在地面;而對于最終不能儲存在地面的廢物,應(yīng)該儲存在地質(zhì)深層的設(shè)施里。

第四,建立信息披露制度。

《信息透明與核電安全法》規(guī)定成立核電信息透明委員會,要求對公眾披露可靠而又通俗的所有關(guān)于核電的信息。同時,按規(guī)定,法國核安全局應(yīng)當(dāng)向公眾發(fā)行《核安全監(jiān)督》月刊,記錄全國發(fā)生的每一起核電故障,個人也可以登錄安全局或其他監(jiān)管機(jī)構(gòu)網(wǎng)站查詢各種文件和資料。另外,核電運營商以及核能開發(fā)單位在加強(qiáng)企業(yè)內(nèi)部信息交換、交流的同時,也對外定期發(fā)布核電站周圍環(huán)境監(jiān)測報告或者事故報告,保障利益相關(guān)方的知情權(quán)。而媒體、輿論以及一些民間組織也會形成對核電安全生產(chǎn)的有效監(jiān)督。

(二)可再生能源

盡管傳統(tǒng)化石能源匱乏,但是,法國卻擁有豐富的可再生能源。實際上,法國現(xiàn)在是歐洲可再生能源領(lǐng)域的領(lǐng)軍者。③ThierryLauriol and Sophie Da Cunha,France:Renewable Energy-The Promotion of Electricity from Renewable Energy Sources,International EnergyLaw&Taxation Review,2007,Vol.9,p.135.2005年《能源法》規(guī)定可再生能源包括風(fēng)能、太陽能、地?zé)崮?、波浪能、潮汐能、水電和生物質(zhì)能。該法確立了到 2010年要實現(xiàn) 10%的需求能源來自于可再生能源的目標(biāo)。而在這些能源中,水電的開發(fā)度超過了 80%,已沒有多大的潛能。因而,在可再生能源中,法國著重發(fā)展風(fēng)能、太陽能和生物質(zhì)能。

第一,風(fēng)能。

法國風(fēng)能儲量很大、分布面廣,開發(fā)利用潛力巨大。法國的風(fēng)能蘊藏量居歐洲第二位,截至 2009年底,風(fēng)電安裝已超過4500MW。

在發(fā)展風(fēng)能發(fā)電扶持措施中,最為關(guān)鍵的就是以下兩個方面:

一個方面是建立風(fēng)能開發(fā)區(qū) (ZDE)。《能源法》宣布成立風(fēng)能開發(fā)區(qū)。這些開發(fā)區(qū)將享受到國家定價的電力收購政策。每一個風(fēng)能開發(fā)區(qū)都需要確定其區(qū)域內(nèi)的最小或者最大發(fā)電能力。這些風(fēng)能開發(fā)區(qū)的建立必須通過審批的程序,審查時要特別注意其是否符合城市規(guī)劃的要求。風(fēng)能開發(fā)區(qū)由大區(qū)行政機(jī)關(guān)的決議建立,但是,只能依照市鎮(zhèn)或市鎮(zhèn)間協(xié)作機(jī)構(gòu) (EPCI)所提出的申請進(jìn)行。此項申請在提交大區(qū)行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)之前需要通過地方工業(yè)、研究、環(huán)境指導(dǎo)署 (DR IRE)的預(yù)審,它會針對風(fēng)能蘊藏量和可連接電網(wǎng)能力進(jìn)行評估。大區(qū)行政機(jī)關(guān)的決議要在接受申請后 6個月內(nèi)作出。大區(qū)行政機(jī)關(guān)將此申請抄送于風(fēng)能開發(fā)區(qū)所關(guān)系到的周邊市鎮(zhèn),這些市鎮(zhèn)要在接到后 3個月內(nèi)出具意見書,沒有在時限內(nèi)出具意見視為同意設(shè)立風(fēng)能開發(fā)區(qū)。大區(qū)行政機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)風(fēng)能開發(fā)區(qū)所牽涉的各省之間的關(guān)系,監(jiān)督風(fēng)能發(fā)電設(shè)施的建設(shè),注意對于風(fēng)景的保護(hù)。

國家在風(fēng)能發(fā)電站的建設(shè)過程中發(fā)揮著重要的作用。12米以上的風(fēng)能發(fā)電設(shè)備的建設(shè)許可需要由大區(qū)區(qū)長簽發(fā);風(fēng)能設(shè)備高度在 50米以上的需要做環(huán)境影響研究評價和公共調(diào)查,50米以下的不需要研究性評價,提供環(huán)境影響說明即可。法國環(huán)保部在 2005年 1月制定了《環(huán)境影響研究評價導(dǎo)覽》,這項導(dǎo)覽中著重要求對風(fēng)景的影響、對動植物的影響、雷達(dá)的距離和噪音程度進(jìn)行研究評價。

開發(fā)商若要開發(fā)風(fēng)能,首先需要通過大區(qū)行政機(jī)關(guān)的建設(shè)項目審批;其次需要按照 2000年《關(guān)于批準(zhǔn)建設(shè)開發(fā)發(fā)電站的法令》的要求取得從事電力開發(fā)的許可。這兩項程序是相互獨立的。開發(fā)商與市鎮(zhèn)或市鎮(zhèn)間協(xié)作機(jī)構(gòu)之間的電力開發(fā)合同屬于公共服務(wù)授權(quán)合同,受到《地方行政組織法典》相關(guān)條款的規(guī)制。另外,由于地方行政機(jī)關(guān)一般可以對風(fēng)能發(fā)電站征收建筑地產(chǎn)稅,對于規(guī)模較小的風(fēng)能發(fā)電站可以征收非建筑地產(chǎn)稅和職業(yè)稅,所以,地方行政機(jī)關(guān)一般會比較支持這樣的開發(fā)。

Grenelle 2對于風(fēng)能開發(fā)領(lǐng)域進(jìn)行了一定的修改,無論是在陸地風(fēng)能項目的規(guī)劃上,還是個人開發(fā)的批準(zhǔn)上,這項規(guī)定都將使建立風(fēng)能發(fā)電站的條件更加嚴(yán)格。Grenelle 2要求在大區(qū)氣候、空氣、能源概覽中建立專門關(guān)于風(fēng)能開發(fā)特別規(guī)劃:大區(qū)風(fēng)能概覽 (SRE)是具有規(guī)范性效力的文件,這是其他可再生能源所沒有的。大區(qū)風(fēng)能概覽將成為地區(qū)氣候、空氣、能源概覽的附件,用于確定發(fā)展風(fēng)能的地區(qū)。大區(qū)風(fēng)能概覽要考慮已經(jīng)存在的風(fēng)力發(fā)電區(qū)。除了這些已經(jīng)確定的地方之外,并不是說在其他地方不允許進(jìn)行開發(fā)。但是,在大區(qū)風(fēng)能概覽公布之后,風(fēng)能開發(fā)區(qū)的設(shè)立或者改變必須在大區(qū)風(fēng)能概覽確定的范圍之內(nèi)進(jìn)行。在這些地區(qū)之外的風(fēng)能發(fā)電站不享受國家定價收購,除非這些設(shè)備在大區(qū)風(fēng)能概覽公布之前處于風(fēng)能開發(fā)區(qū)范圍之內(nèi)。除了要求與大區(qū)風(fēng)能概覽相符,風(fēng)能開發(fā)區(qū)的法律制度的改變還必須考慮到其建立的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則。它不僅要求考慮潛在風(fēng)能開發(fā)的標(biāo)準(zhǔn)、電網(wǎng)連接的可能性、保持地域風(fēng)景,還特別要求考慮維護(hù)公共安全、保護(hù)生物多樣性和建筑遺產(chǎn)。此外,所有關(guān)于風(fēng)能開發(fā)區(qū)的議案必須通過其經(jīng)過范圍內(nèi)的所有城市的城市間協(xié)作機(jī)構(gòu)的審議,以及相關(guān)省環(huán)境、衛(wèi)生和技術(shù)委員會的審議。

Grennelle 2關(guān)于風(fēng)能開發(fā)的另一項重大的革新就在于,它要求所有的風(fēng)能開發(fā)項目都要按照環(huán)境保護(hù)建設(shè)分類標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行劃分。這項分類標(biāo)準(zhǔn)是按照 1976年《環(huán)境法典》的規(guī)定建立的,根據(jù)項目開發(fā)對于環(huán)境的影響程度進(jìn)行分類。該法還要求風(fēng)能發(fā)電設(shè)備與居民區(qū)之間至少保持 500米的距離,但是,它并沒有就居民區(qū)的具體范圍作出界定?！?〕

另一個方面是確定國家定價的收購政策。

《新電力法》中規(guī)定,風(fēng)能等可再生能源發(fā)電可享受國家定價收購,法國電力公司和其他的私人電力公司都必須按照此價格進(jìn)行收購,從而確保了風(fēng)能電力市場的有序發(fā)展。2001年的法令①該法令是指:2001年 5月 10日 2001-410號關(guān)于享受國家定價的電力收購政策的條件的法令。具體規(guī)定了享受國家定價收購的條件。2007年頒布的法令規(guī)定,②該法令是指:2007年 9月 4日 2007-1307號關(guān)于適用修改后的 2000年 2月10日 2000-108號法關(guān)于電力現(xiàn)代化和電力服務(wù)發(fā)展的規(guī)定以及過渡性規(guī)定的法令。從 2007年 7月 15日起,凡屬法國風(fēng)能開發(fā)區(qū)生產(chǎn)的風(fēng)電,法國電力公司有購買義務(wù),并負(fù)責(zé)將風(fēng)能開發(fā)區(qū)中產(chǎn)生的風(fēng)電納入法國電力公司的供電網(wǎng)絡(luò)。而發(fā)生在 2007年 7月 15日以前的行為,則根據(jù)2005年《能源法》和該法令的規(guī)定,對處于風(fēng)能開發(fā)區(qū)以外發(fā)電能力在 12MW以上的發(fā)電站可以享受國家定價收購政策。

《新電力法》具體規(guī)定了電力收購價格的總體定價辦法。風(fēng)能方面,2008年 11月 17日出臺的《發(fā)展可再生能源的計劃》確定了利用風(fēng)力動能發(fā)電的電力收購條件和具體定價辦法。收購價格根據(jù)當(dāng)時的小時工作價值指數(shù)和物價指數(shù)確定,在一定的期限內(nèi)是不變的。而 2010年的Grennelle 2規(guī)定了封頂?shù)碾娏κ召徔偭?一個電站超過12MW的電量將不享受定價收購政策。

除陸地風(fēng)能開發(fā)區(qū)以外,法國海洋風(fēng)能發(fā)電的發(fā)展?jié)摿艽蟆?010年的 Grennelle 2也著力于促進(jìn)發(fā)展海上風(fēng)能,海上的風(fēng)能開發(fā)將更加便捷,不受到《城市規(guī)劃法典》中關(guān)于審批規(guī)定的限制。特別需要注意的是,此法出臺后,擁有 5臺以上發(fā)電機(jī)組的海上風(fēng)能發(fā)電站將享受到國家定價收購政策,不受風(fēng)能開發(fā)區(qū)范圍的限制。另一方面,該法將發(fā)展海上風(fēng)能發(fā)電的目標(biāo)上升到立法的高度,確立了每年至少建立 500臺風(fēng)力發(fā)電設(shè)備的目標(biāo)。因此,政府需要在 2013年 7月 13日以前向議會提交風(fēng)力發(fā)展評估報告。

第二,太陽能。

1970年,法國建成了世界上第一個實現(xiàn)太陽能發(fā)電的太陽能電站:奧德約 (Odeillo)太陽能發(fā)電站。盡管法國在太陽能利用科技研發(fā)上具有領(lǐng)先地位,但由于其成本昂貴、發(fā)電量低,很長時間以來法國對于太陽能的利用都處于概念探索階段;直到近些年才逐漸擴(kuò)大其應(yīng)用范圍,并產(chǎn)生了重大的經(jīng)濟(jì)效益。

光伏發(fā)電和太陽能熱利用作為太陽能利用的兩種主要形式,其發(fā)展和特點上存在諸多的差異,相應(yīng)的,法律制度也有所不同。

首先來看光伏發(fā)電的情況。

與太陽熱能相比,法國的光伏發(fā)電在發(fā)展規(guī)模和國家的促進(jìn)政策上都處于相對優(yōu)勢的地位。2005年《能源法》指出,要發(fā)展光伏發(fā)電以加強(qiáng)能源的競爭力。而經(jīng) 2008年修訂后的《光伏發(fā)電法規(guī)》更是給予其極大的財政支持:規(guī)定屋頂和地面光伏系統(tǒng)以及光伏建筑一體化建筑的回購電價,有效期為 20年,對后者的支持力度更是遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過前者,從而極大地推動了光伏建筑一體化的發(fā)展;其規(guī)定政府將對太陽能發(fā)電進(jìn)行“綠色貸款”補(bǔ)貼,貸款利率值介于 3%-5%之間,期限為 5-10年 (某些特殊情況下為 20年);對于光伏系統(tǒng)裝機(jī)容量小于 3千瓦的,給予安裝費用50%的個稅減免,有效期至 2010年底;就增值稅而言,對于使用光伏系統(tǒng)超過兩年,且安裝容量小于 3千瓦的,將光伏發(fā)電系統(tǒng)材料和安裝費的 5.5%用于增值稅減免。

《發(fā)展可再生能源的計劃》指出,預(yù)計從 2008年到2011年,在法國的每一個大區(qū)至少建立一座光伏發(fā)電站,總發(fā)電能力達(dá)到 300MW。它還規(guī)定了計算簡單而長期確定的稅率,以支持在諸如超市、工廠和大型農(nóng)用建筑等非居住用途建筑物的樓頂上安裝太陽能板進(jìn)行發(fā)電。并且,規(guī)劃對于居民在自己居住使用的房屋上安裝太陽能板進(jìn)行發(fā)電的行政審批程序大量削減,并對面積在 30m2以下的太陽能板免于征稅。另外,它還擴(kuò)大了光伏發(fā)電國家定價收購政策的適用范圍。同時,它規(guī)定學(xué)校等公共事業(yè)性單位也可以安裝太陽能板進(jìn)行光伏發(fā)電。在城市規(guī)劃方面,除了在一些特別需要保護(hù)的情況下,獲得建筑許可證不再是樓頂上安裝可再生能源生產(chǎn)設(shè)備的必要條件。最后,安裝太陽能板成為了翻新國家所有的建筑物的一項重要內(nèi)容。①參見法國環(huán)保部 2008年 11月 17日關(guān)于《le plan nationalde développementdesénergies renouvelablesde la France》新聞發(fā)布會內(nèi)容摘要:http://www.developpement-durable.gouv.fr/ IMG/spipwwwmedad/pdf/17.11.2008_-_Plan_National_ENR_cle719ae1.pdf.

Grenelle 2為鼓勵光伏發(fā)電的普及,將享受國家定價電力收購的對象擴(kuò)展到了所有的在其樓頂上安裝太陽能板的法人。這項規(guī)定使所有的法人,無論是民事地產(chǎn)公司、國家、還是公共機(jī)構(gòu),只要得到分管能源的部長的同意,就都能夠享受到國家定價的電力收購政策。這個范圍甚至擴(kuò)大到《農(nóng)業(yè)法典》和《沿海捕魚法》中規(guī)定的從事農(nóng)業(yè)開發(fā)的民事企業(yè),盡管它們并不是建筑的所有者,只是農(nóng)業(yè)租賃合同的權(quán)利人。②Jocelyn DUVAL,Grenelle 2:un traitement ambivalent desénergies renouvelables,Environnement n°10,Octobre 2010,étude 20.

在上述立法和政策的推動下,2008年法國的光伏發(fā)電站的發(fā)電能力總和達(dá)到了 81MW,而到 2010年底預(yù)計將達(dá)到 850MW,也就是說在兩年內(nèi)翻十倍。目前計劃在建的太陽能開發(fā)項目的發(fā)電總量已經(jīng)達(dá)到了 3000MW。按照這樣的速度,法國將提前實現(xiàn) Grennelle 1確立的 2012年太陽能發(fā)電總量 1100MW和 2020年 5400MW的目標(biāo)。法國太陽能的巨大進(jìn)步標(biāo)志著太陽能開發(fā)起步階段的圓滿完成,太陽能在今后的發(fā)展將進(jìn)入一個更加成熟的時期,太陽能建設(shè)材料的價格也將迎來規(guī)律性和結(jié)構(gòu)性的下降。③http: //www. developpement-durable. gouv. fr/-Energie-solaire,418-. html.

為了避免由于生產(chǎn)力提高和價格下降所帶來的不利效應(yīng),法國政府在 2010年頒布了一項決議④該決議是指:2010年 8月 31日關(guān)于按照 2000-1196號法令第二條規(guī)定收購由太陽能設(shè)施發(fā)電的條件的決議。,決定對收購定價的政策進(jìn)行調(diào)整,以適應(yīng)太陽能發(fā)展在新時期的需要。對于大型的太陽能發(fā)電站,上網(wǎng)電價在 2010年 9月 1日削減 12%。但對于低于 3kWc(大約為 30 m2的太陽能板)的家庭住宅,上網(wǎng)電價還是維持在 0.58C=/kWh。這一調(diào)整充分說明國家對于家庭和個人進(jìn)行太陽能光伏發(fā)電的支持。另外,值得注意的是,為了鼓勵家庭和個人安裝太陽能板,對于發(fā)電量在3kWc以下的光伏發(fā)電系統(tǒng)適用簡易程序;而對于在地面上建立的發(fā)電能力在 250kWc以上的發(fā)電站就要進(jìn)行比較嚴(yán)格的審批程序,以保證其對于風(fēng)景、環(huán)境和城市景觀的破壞控制在最小。為了享受到國家定價的電力收購政策,所有的光伏電能生產(chǎn)者都要向電力服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的運營商提交入網(wǎng)申請,無論他是法國國家電網(wǎng)還是其他私人運營商。一旦網(wǎng)絡(luò)運營商處理了這個申請,這個申請就會被傳送給有收購義務(wù)的主體法國電力公司。后者就將與光伏電能生產(chǎn)者簽訂合同,確定為期 20年的電力購買條件。⑤2010年 1月 12日關(guān)于確定利用由 2000年12月 6日2000-1196號法令第 2、3條確立的太陽能發(fā)電設(shè)備的電力收購條件的決定。

其次來看太陽能熱利用的情況。

太陽能熱利用包括太陽能熱水器、太陽能建筑 (太陽能采暖空調(diào))和太陽能熱發(fā)電等。為鼓勵家庭和集體單位使用太陽能熱水器,政府于 2000年出臺了補(bǔ)助政策,每年向環(huán)境與能源署增撥 4000萬法郎。根據(jù)不同的容量,當(dāng)時太陽能熱水器的售價為 12000-35000法郎,凡購買太陽能設(shè)備的個人,可以獲得 4500-7500法郎的補(bǔ)助,而且規(guī)定后買者的補(bǔ)助將逐步降低。對于購買太陽能熱水器設(shè)備的集體單位 (如游泳池、醫(yī)療單位、旅館和集體住宅等)也采取了相應(yīng)的補(bǔ)助優(yōu)惠政策。〔5〕

太陽能熱發(fā)電的效率比光伏發(fā)電要低,因為其只能利用太陽的直射光源,并且對于空氣質(zhì)量的要求非常高,在法國可以推廣的范圍相對較少。但是,相對于光伏發(fā)電,太陽能熱發(fā)電的優(yōu)點在于其可以儲存能量,即便是在晚上也可以產(chǎn)熱和發(fā)電。2010年 8月 31日的決議對由太陽熱能發(fā)電的收購價格也作出了規(guī)定。對于非經(jīng)招標(biāo)程序希望享受國家定價收購政策的太陽熱能發(fā)電站,收購時間是 20年,價格為 32,823 cC=/kW h,并且其所享受的國家定價收購量是沒有年度上限的。而對于經(jīng)過招標(biāo)程序的太陽熱能開發(fā)項目則享受具體招標(biāo)項目所規(guī)定的收購價格。

第三,生物質(zhì)能。

法國是歐洲的第一農(nóng)業(yè)大國,因而有著發(fā)展生物質(zhì)能的良好基礎(chǔ)。歐盟將生物質(zhì)能分為木柴、沼氣和生物燃料?！?〕而在法國,生物燃料 (生物資源生產(chǎn)的燃料乙醇和生物柴油)的發(fā)展勢頭最好。早在 1987年,法國就通過了法律,要求在特種汽油中加入 3%-5%生物燃料 (3%乙醇或 15%ETRE)。1992年,法國政府同意免除乙醇汽油的消費稅?！?〕

為執(zhí)行歐盟 2003年《促進(jìn)生物燃料或其他可再生燃料在運輸行業(yè)應(yīng)用指令》 (2003/30/EC)設(shè)定的目標(biāo),法國采取了一系列法律與政策。如制訂《加速發(fā)展生物能源計劃》,該計劃從 2005年 1月 1日開始實施,其目標(biāo)是在2007年之前,將法國生物燃料的產(chǎn)量提高 3倍,并最終超過德國,使法國成為歐洲生物燃料生產(chǎn)的第一大國。該計劃具體內(nèi)容是:在 2007年以前,建設(shè) 4個新一代生物能源的工廠,平均年生產(chǎn)能力要達(dá)到 20萬噸。到 2015年,法國將從現(xiàn)在的柴油凈出口國變?yōu)橹饕纳锊裼蜕a(chǎn)商?！?〕

2005年《能源法》對生物質(zhì)能的發(fā)展給予了極大的支持,同時也提出了更高的目標(biāo)。該法指出:國家支持生物燃料的發(fā)展并鼓勵改善此領(lǐng)域的競爭力。為達(dá)到這一目的,國家通過批準(zhǔn)新的生產(chǎn)設(shè)立,使生物燃料和其他可再生燃料在交通運輸中的總比例在 2008年底時達(dá)到 5.75%,2010年底時達(dá)到 7%,2015年底時達(dá)到 10%。盡管生物質(zhì)能作為一種清潔能源具有無可比擬的優(yōu)越性,但是,使用生物燃料的價格卻很高,其成本比汽油和柴油貴兩倍,為鼓勵公眾使用生物燃料,法國出臺了稅收優(yōu)惠等政策,從而保證了生物燃料的推廣。并且,隨著原油價格的持續(xù)增長,生物燃料的價格劣勢已不復(fù)存在。使用生物燃料來替代石油、煤炭等傳統(tǒng)能源,幾年后可使法國每年減少進(jìn)口 1100萬噸石油,也可以減少溫室氣體排放 300萬噸?！?〕

同樣,由于歐盟發(fā)布了《關(guān)于可再生能源的指令》(2009/28/EC),法國遂確定了一項“國家行動計劃”予以執(zhí)行,并預(yù)計在 2011年將該指令轉(zhuǎn)化為國內(nèi)法?！皣倚袆佑媱潯敝赋?2020年時可再生能源將占所有能源消費比例的 23%。而生物質(zhì)能是執(zhí)行這個計劃的關(guān)鍵。因此,它對利用生物質(zhì)能在發(fā)電、制熱以及交通工具中使用生物燃料的數(shù)量,都提出了很高的目標(biāo)。

三、法國新能源法律與政策對我國的啟示

我國是能源消耗大國,單位 GDP增長所消耗的能源是世界平均水平的 3.4倍?！?0〕近年來,我國開始重視新能源的開發(fā)和利用。目前中國雖然出臺了《中華人民共和國節(jié)約能源法》、《中華人民共和國可再生能源法》、《可再生能源發(fā)電上網(wǎng)電價和費用分?jǐn)偣芾硪?guī)定暫行辦法》、《可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展指導(dǎo)目錄》等,但是,與美國、歐盟等發(fā)達(dá)國家和地區(qū)相比,中國新能源法律制度還不完善、政策激勵措施還不到位?！?1〕因此,我國應(yīng)充分借鑒法國在新能源法制建設(shè)中的先進(jìn)之處,構(gòu)建本國的新能源法律體系。

第一,健全新能源法律體系,及時、靈活地修訂能源法律。

法國特別注重用法律來調(diào)整新能源的發(fā)展,不僅有《能源法》這樣的基本法律,而且在核能、太陽能、風(fēng)能、生物質(zhì)能等各專門領(lǐng)域都有相關(guān)法律其進(jìn)行規(guī)制,不僅有原則性的規(guī)定,而且還有細(xì)節(jié)性的規(guī)定,從而形成了一個比較完整的、具有很強(qiáng)可操作性的法律體系。同時,法國往往根據(jù)社會的發(fā)展和國家的需要,適時修訂相關(guān)的新能源法律。比如法國 1963年的《重要核設(shè)施法令》,在 1973年、1990年、1993年都進(jìn)行了修改,并在1999年制定了實施細(xì)則。

而在我國,有關(guān)新能源的法律規(guī)定散見于《節(jié)約能源法》和《可再生能源法》,這些法律規(guī)定過于原則,其有效的實施不僅需要配套的行政法規(guī)和規(guī)章的出臺,還需要相關(guān)政策的大力支持。而核能的發(fā)展在我國也受到嚴(yán)格的限制,因此導(dǎo)致了核電的規(guī)制主要通過行政手段,而非法律手段?！?2〕同時,我國對這些法律的修訂并不及時,從而在一定程度上阻礙了新能源的發(fā)展。因此,有必要進(jìn)一步建立健全新能源法律體系,形成以《新能源法》為基本法,以各種專門性的法律法規(guī)為主干,以有關(guān)的地方性法規(guī)和部門規(guī)章為分支的一個較為完善的新能源法律框架。

第二,因地制宜地確定不同地區(qū)的新能源重點發(fā)展領(lǐng)域。

法國的法律與政策都是根據(jù)本國的自然以及氣候條件來制定的。法國農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá),生物質(zhì)能發(fā)展前景廣闊,因而法國很早就開始了對生物質(zhì)能的規(guī)制。在風(fēng)能領(lǐng)域,盡管它比不上丹麥等國家,但是,它意識到自己擁有巨大的風(fēng)能潛力,近年來也注重對風(fēng)能的法律規(guī)制,大力發(fā)展風(fēng)力發(fā)電。而對于太陽熱能,由于法國本土的太陽光照不是特別強(qiáng),它便著重在非洲和拉丁美洲的新喀里多利亞等光照非常強(qiáng)的歷史上法屬殖民地國家來發(fā)展。

相應(yīng)地,我國幅員遼闊、各地氣候和生態(tài)環(huán)境差異較大,因此,也需要采取因地制宜的新能源法律政策,針對具體地區(qū)的具體情況,開發(fā)不同的新能源并以制度化的方式加以利用。

第三,采取合理的經(jīng)濟(jì)激勵措施。

采取投資貸款、減免稅收、政府定價和保證銷路等措施扶持新能源,是法國新能源快速發(fā)展的重要源泉。法國《新電力法》規(guī)定電力運營商有義務(wù)以政府規(guī)定的價格購買可再生能源所發(fā)的電力;法國于 2001年引進(jìn)上網(wǎng)電價政策,對小水電站、風(fēng)能、生物質(zhì)能、地?zé)崮艿壬a(chǎn)的電價做出規(guī)定,使其享受 15年或 20年的政策優(yōu)惠;法國從2005年開始,對使用可再生能源的設(shè)備實施稅收抵免 40%的政策,并在 2006年將其進(jìn)一步提高到 50%?！?3〕在 2008年《發(fā)展可再生能源的計劃》中,規(guī)定政府將在 2009年到2010年間撥款 10億歐元設(shè)立可再生熱能基金,從而推動其公共建筑、工業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)供熱資源的多樣化。

相比之下,我國盡管對新能源的發(fā)展規(guī)定了一些經(jīng)濟(jì)激勵措施,但整體上來說,支持力度大小,投入太低。如對太陽能研究與開發(fā)經(jīng)費投入不及美國的 1%,甚至還不及印度等國家。〔14〕因此,有必要大力加強(qiáng)新能源開發(fā)利用的激勵措施,在新能源基本法中明確采取這些措施的必要性,并在專門立法中規(guī)定詳細(xì)的激勵制度。

第四,在能源開發(fā)利用過程中注重保護(hù)環(huán)境。

法國在發(fā)展新能源時非常注重保護(hù)環(huán)境。比如發(fā)展風(fēng)力發(fā)電將會在法國村莊當(dāng)中矗立著眾多的風(fēng)力發(fā)電設(shè)備,從而使環(huán)境不太美觀,并且會產(chǎn)生噪音,使公眾無法接受。因而,在 2005年的《能源法》以及 Grenelle 2中都規(guī)定,風(fēng)電站的建設(shè)必須在規(guī)定的區(qū)域內(nèi)進(jìn)行,并且有嚴(yán)格的審批程序,盡管這在一定程度上抑制了法國風(fēng)電的發(fā)展。

相比之下,盡管我國《電力法》第 5條也規(guī)定:“電力建設(shè)、生產(chǎn)、供應(yīng)和使用應(yīng)當(dāng)保護(hù)環(huán)境,采用新技術(shù),減少有害物質(zhì)排放,防止污染和其他公害?！钡?對違反此規(guī)定的行為并未設(shè)置相應(yīng)的法律責(zé)任,從而難以有效地制止在開發(fā)新能源過程中破壞環(huán)境的行為。因此,我國應(yīng)當(dāng)細(xì)化有關(guān)的規(guī)定,明確新能源建設(shè)過程中應(yīng)遵循的環(huán)保要求,并對破壞環(huán)境的行為規(guī)定較為詳細(xì)的補(bǔ)償機(jī)制和救濟(jì)措施。

綜上所述,盡管法國是一個傳統(tǒng)化石能源異常缺乏的國家,但它卻根據(jù)自己的國情,以法律和政策為支撐,選擇了一條與眾不同的能源發(fā)展道路,即以核能為中心,重點發(fā)展風(fēng)能、太陽能和生物質(zhì)能等新能源,從而使本國的能源自給率大幅度提升。法國在新能源領(lǐng)域處于世界領(lǐng)先地位,這得益于其比較健全的新能源法律體系、因地制宜的發(fā)展戰(zhàn)略、合理的經(jīng)濟(jì)激勵措施、對環(huán)境保護(hù)的重視。在傳統(tǒng)化石能源日益枯竭、國際能源競爭空前激烈的當(dāng)今社會,我國必須加快建立健全新能源法律和政策,從而為新能源的發(fā)展創(chuàng)造良好的法治環(huán)境。為此,我們應(yīng)當(dāng)積極學(xué)習(xí)諸如法國等新能源建設(shè)走在世界前列的國家的先進(jìn)經(jīng)驗,構(gòu)建本國的新能源法律體系。

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(本文責(zé)任編輯 謝蓮碧)

DF46

A

1004—0633(2011)02—066—07

國家社科基金重大項目《發(fā)達(dá)國家新能源法律政策研究及中國的戰(zhàn)略選擇》成果 (項目編號:09&ZD048)。

2010—12—10

羅國強(qiáng),法學(xué)博士,武漢大學(xué)國際法研究所副教授;

葉泉,武漢大學(xué)國際法研究所;

鄭宇,武漢大學(xué)國際法研究所。 湖北武漢 430072