曾鎰筠 袁佰武

公益訴訟研究綜述

曾鎰筠 袁佰武

我國公益訴訟研究的發(fā)展歷史表明,制度環(huán)境與制度的辨證關(guān)系是研究公益訴訟的基本范式。現(xiàn)階段公益訴訟研究面臨的提高解釋力和說服力的問題的解決,有賴于對制度環(huán)境更為深刻的把握,在尊重司法實(shí)踐的基礎(chǔ)上,將研究整合到檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟這一命題中來。檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟,最重要的是解決檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中的定位問題,同時相應(yīng)的技術(shù)層面的制度和機(jī)制建設(shè)研究亦需要作出回答。

公益訴訟;制度環(huán)境;檢察機(jī)關(guān)

公益訴訟研究發(fā)展至今,成果在數(shù)量上業(yè)已繁榮,但整體上的解釋力和說服力并不充分,公益訴訟研究正面臨著提高質(zhì)量的需要,對社會現(xiàn)實(shí)需要做出更為準(zhǔn)確的發(fā)現(xiàn)和解釋,對分歧需要建立基本的共識,對制度需要做出更為合理的設(shè)計和安排。

一、公益訴訟研究的發(fā)展歷程及其啟示

盡管 1954年我國《檢察院組織法》第四條第六項(xiàng)規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)有權(quán)提起或參加公益訴訟,但由于缺乏社會經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和法治基礎(chǔ),當(dāng)時的司法實(shí)務(wù)并未產(chǎn)生過判例,公益訴訟也未能引起理論界的注意。1997年河南省南陽市方城縣檢察院提起了一起國有資產(chǎn)的公益訴訟案件,司法實(shí)務(wù)因此才有了公益訴訟的案例,但即便有了公益訴訟的實(shí)踐,法學(xué)理論界還是未對此做出及時的回應(yīng)并進(jìn)行深入研究。直到 1999年,重慶發(fā)生了一起公共安全事故——“彩虹橋”倒塌事件,天津師范大學(xué)一名年輕的學(xué)者韓志紅敏銳地將其與公益訴訟聯(lián)系到了一起,在《中國律師》上發(fā)表了一篇題為《公益訴訟制度:公民參加國家事務(wù)管理的新途徑——從重慶綦江“彩虹橋”倒塌案說開去》的論文,公益訴訟才走進(jìn)法學(xué)理論界的視野。不過此時的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和法治水平已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過 1954年,因此,公益訴訟一走進(jìn)法學(xué)理論界的視野,即顯示了其旺盛的活力,在隨后 10年間,公益訴訟的研究吸引了眾多學(xué)者的參與,呈現(xiàn)出“百花齊放、百家爭鳴”的繁榮。截至 2010年 12月,以公益訴訟命名的學(xué)術(shù)論文,收錄于中國期刊全文數(shù)據(jù)庫的有1486篇,收錄于中國博士學(xué)位論文全文數(shù)據(jù)庫的博士論文 6篇,收錄于中國優(yōu)秀碩士學(xué)位論文全文庫的碩士論文 342篇,收錄于中國重要報紙全文數(shù)據(jù)庫的文章 409篇,收錄于中國重要會議論文全文數(shù)據(jù)庫的論文有 70篇,出版專著近 20余部。

我國公益訴訟研究的發(fā)展歷程,符合了馬克思在政治經(jīng)濟(jì)學(xué)中關(guān)于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與上層建筑關(guān)系的論斷。公益訴訟制度本身——作為對社會公益進(jìn)行保護(hù)和救濟(jì)的司法手段,屬于“上層建筑”的范疇,取決并反作用于 “經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)”。在法治的語境下,經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與上層建筑的關(guān)系被解釋成制度環(huán)境與制度的關(guān)系,公益訴訟正反映了制度與制度環(huán)境之間的辯證關(guān)系,對公益訴訟的研究,也可以說就是對公益訴訟如何回應(yīng)制度環(huán)境的研究,這是研究公益訴訟最基本也是最合適的范式。

二、公益訴訟研究的主要內(nèi)容

法學(xué)界對公益訴訟的研究,主要集中于以下五個問題:

(一)公共利益的概念。對公共利益的界定有四條不同的進(jìn)路,一是從主體出發(fā)界定社會公益,認(rèn)為社會公益指的是 “不特定多數(shù)人的利益”〔1〕,這是目前的通說。二是從整體出發(fā)進(jìn)行界定,如有作者認(rèn)為公共利益是 “一種抽象的公共秩序”〔2〕。三是從私人利益出發(fā)進(jìn)行界定,認(rèn)為公共利益是“私人利益的一般化”〔3〕。四是從程序出發(fā)進(jìn)行界定,認(rèn)為通過正當(dāng)法律程序即可形成能被接受的公共利益?！?〕(二)公益訴訟的必要性。認(rèn)為我國有必要建立公益訴訟制度主要有以下理由:一是既有訴訟制度不能滿足公共領(lǐng)域發(fā)展帶來的利益和秩序保護(hù)要求〔5〕;二是建立公益訴訟是監(jiān)督國家權(quán)力依法運(yùn)行的需要〔6〕;三是公益訴訟制度是解決司法實(shí)踐無法可依的需要〔7〕。 (三)公益訴訟的可行性。對公益訴訟可行性的研究有主要有以下三種思路:一是從既有的制度出發(fā)進(jìn)行論證,如有作者認(rèn)為“公益訴訟是對傳統(tǒng)私訴的深化,兩者本質(zhì)上是一致的”〔8〕;二是從社會條件進(jìn)行論證,如有人認(rèn)為公民的法制意識越來越強(qiáng),開展公益訴訟具備了社會基礎(chǔ)〔9〕;三是從司法條件進(jìn)行論證。如有人認(rèn)為人民法院審判經(jīng)驗(yàn)的積累和素質(zhì)的提高為公益訴訟的開展創(chuàng)造了條件〔10〕。(四)國外公益訴訟制度的研究。對國外公益訴訟制度的研究是在公益訴訟論文中出現(xiàn)頻率最多的部分,在論證我國公益訴訟的必要性、可行性以及制度的設(shè)計中,都涉及到對法國、美國、俄羅斯、日本等國公益訴訟制度規(guī)定的引用和借鑒。(五)公益訴訟制度的建構(gòu)。公益訴訟制度的建構(gòu)涉及公益訴訟的案件范圍、主體、訴訟費(fèi)用、訴訟主體的地位、舉證責(zé)任分配、反訴、敗訴等內(nèi)容?！?1〕在檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的制度建構(gòu)中,最大的分歧在檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的定位上,存在著法律監(jiān)督說〔12〕、公訴權(quán)說〔13〕、雙重身份說〔14〕、原告人說〔15〕和公益代表人說〔16〕。

三、對公益訴訟研究的評析

目前學(xué)術(shù)界對公益訴訟的研究業(yè)已深入,但除了專著和博士論文外,多數(shù)論文缺乏系統(tǒng)性,且良莠不齊,難以承擔(dān)起制度建設(shè)的重任。公益訴訟的研究,需要的不是量上的增長,也不是理論花哨的裝飾,而在于質(zhì)量的提高。公益訴訟研究質(zhì)量的提高,有賴于對以下幾個方面的準(zhǔn)確把握:一是制度環(huán)境,即我國現(xiàn)在的經(jīng)濟(jì)環(huán)境、政治環(huán)境、社會環(huán)境和法治環(huán)境。二是司法實(shí)踐,一項(xiàng)制度能否達(dá)到預(yù)期的目的,與它是否尊重了司法實(shí)際具有密切的關(guān)系,司法實(shí)際經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)才是制度有生命力的保障。三是對既有理論研究成果的整合,現(xiàn)有理論研究成果需要整合到“檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟”這一命題中來。具體而言:

(一)關(guān)于社會公益概念的界定

按照術(shù)語工作的國家標(biāo)準(zhǔn),〔17〕概念是指通過對特征的獨(dú)特組合而形成的知識單元,特征是對一個或一組客體特性抽象的結(jié)果,其中包括了理解特定概念所不能缺少的特性,即本質(zhì)特征。對社會公益的界定,需要對被稱為 “社會公益”的這一事物的特征進(jìn)行歸納,以此方能明晰社會公益這一概念,并從中發(fā)現(xiàn)其本質(zhì)特征——主體缺位,這是法律單獨(dú)規(guī)定公益訴訟制度的邏輯起點(diǎn)。

社會公益與私人利益、集體利益、國家利益相比,并不在于“利益”不同而在于主體不同,社會公益的本質(zhì)特征存在于主體方面,由此決定了從主體出發(fā)界定社會公益概念的合理性。通說認(rèn)為,社會公益是指“不特定多數(shù)人的利益”,但這并未能給社會公益一個準(zhǔn)確的定義,無法確定多少人算是“多數(shù)人”,一旦確定任何一個數(shù)目,減少一個人或是兩個人是不是意味著就不再是多數(shù)人?德國學(xué)者洛厚德為克服這一困境,為“多數(shù)人”劃定了一個范圍,他認(rèn)為社會公益是指“一個相關(guān)空間內(nèi)關(guān)系大多數(shù)人的利益”〔18〕。這樣的界定仍有問題,一是“相關(guān)空間”的確定缺乏依據(jù),二是在相關(guān)空間內(nèi)少于但接近半數(shù)人人的利益未必就不是公共利益,三是“多數(shù)人”如果特定,其利益也不宜作為社會公益對待。我們認(rèn)為,“不特定多數(shù)人的利益”的定義舍棄了從整體的進(jìn)路對社會公益進(jìn)行界定是值得肯定的,因?yàn)檎w利益的主體是“缺位”的,且整體通常意味著“全部”,從整體上界定社會公益存在遺漏“大多數(shù)”人利益的情形。同時,礙于對 “大多數(shù)”不能定量,因此,社會公益界定為“不特定主體的相同利益”為宜。事實(shí)上,“不特定”本身含有“多數(shù)”的意思,在少數(shù)人的共同利益的情形下,少數(shù)人一般是特定的,如果少數(shù)人不能特定,也宜作為社會公益對待。社會公益與國家利益的關(guān)系是,當(dāng)不特定的主體為國家的全體成員時,社會公益進(jìn)入國家利益的范圍。由此看來,社會公益包括了國家利益,國家作為權(quán)利的主體也同樣具有抽象和不特定性,正如馬克思和恩格斯在《德意志意識形態(tài)》當(dāng)中指出的那樣,國家是一個 “虛幻的共同體”〔19〕。同理,當(dāng)不特定的主體為集體的全體成員時,社會公益進(jìn)入集體利益的范圍。

(二)關(guān)于公益訴訟的必要性

從制度環(huán)境出發(fā)來論證建立公益訴訟的必要性是成立的,具體包括三個層次:第一個層次為社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展暴露出的資源過度開采、國有資產(chǎn)流失、環(huán)境污染、集團(tuán)侵害 (消費(fèi)者權(quán)益)等問題表明社會公益需要保護(hù)和救濟(jì);第二層次為在保護(hù)和救濟(jì)社會公益中,出于行政保護(hù)的不足和法治社會的要求,對社會公益有必要采用訴訟手段進(jìn)行保護(hù),公益訴訟制度的確立也是對司法實(shí)踐的規(guī)范。這一層次還包含公益訴訟制度的歷史、類型、功能和價值分析;第三層次需要回答的問題是“為什么我國還沒有公益訴訟制度”,這是對前兩個層次的反面進(jìn)行論證。

我國目前還沒有公益訴訟制度,與對行政手段維護(hù)社會公益的路徑依賴有關(guān)。歷史上,由于制度環(huán)境條件不具備,公益訴訟制度一直未能發(fā)展起來,目前在制度環(huán)境條件成熟的條件下仍未產(chǎn)生,其中的重要原因就在于對行政保護(hù)的路徑依賴。由行政部門來維護(hù)社會公益具有效率和特定的專業(yè)優(yōu)勢。但隨著市場經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展,法治國家道路的確立,以“行政管制”為特征的國家干預(yù)形式在維護(hù)社會公益方面暴露出不足,一是社會公益的維護(hù)可能超出了行政部門的職權(quán)范圍。二是行政部門存在不作為的情形,疏于對部門社會公益的保護(hù)。社會公益可能與個別行政部門的部門利益交織在一起并可能存在沖突,在這樣的情形下,行政部門維護(hù)社會公益缺乏足夠的動力。三是行政部門本身可能因?yàn)檫`法或不當(dāng)行政損害社會公益而成為被告,近年來的不少行政公益訴訟正是因此而產(chǎn)生,此時要求行政部門來維護(hù)社會公益不僅是邏輯矛盾,在事實(shí)上也行不通。維護(hù)社會公益,有待于社會管理的方式創(chuàng)新,確立公益訴訟制度是合理也是合適的選擇。首先,這是法治國家發(fā)展的要求。法治國家深入發(fā)展,社會的法治意識增強(qiáng),社會的矛盾沖突和利益保護(hù)最終都會指向理性的法律標(biāo)準(zhǔn),社會公益作為不特定主體的相同利益,通常情況下涉及范圍廣、情況復(fù)雜,通過司法的方式對其進(jìn)行保護(hù),符合法治國家的要求。其次,公益訴訟制度對行政部門維護(hù)社會公益構(gòu)成制約,克服了行政部門可能因?yàn)椴块T利益而怠于維護(hù)社會公益的不足。再次,公益訴訟制度,將行政部門行使公共權(quán)力處理社會公益置于法治的標(biāo)準(zhǔn)下進(jìn)行,有利于克服權(quán)力運(yùn)行的隨意性,推動了社會管理方式朝著規(guī)范的方向創(chuàng)新。

(三)關(guān)于公益訴訟的可行性

對于公益訴訟的可行性,包括兩部分的內(nèi)容,一是將現(xiàn)有的研究整合到檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟上來。二是分析公益訴訟是否能達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)。

對于理論整合的問題,涉及到個人提起、社會團(tuán)體提起和檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟可行性的比較。個人提起公益訴訟并不能成為維護(hù)社會公益的主流。原因在于: (1)維護(hù)社會公益成本的存在。這個成本最為重要的是訴訟成本,包括直接支付的訴訟費(fèi)和律師費(fèi)等經(jīng)濟(jì)成本、時間和精力成本、機(jī)會成本,這些消耗都要由提起訴訟的個人承擔(dān),加之勝訴的不確定性和執(zhí)行環(huán)節(jié)的困難,使多數(shù)個人并不愿意提起公益訴訟。 (2)訴訟是一項(xiàng)相對專業(yè)的活動,從事法律職業(yè)需要專門的訓(xùn)練,調(diào)查取證和法庭抗辯對普通大眾而言并不能有效勝任。(3)個人提起公益訴訟具有隨意性和目的的多樣性,可能造成司法資源的不必要浪費(fèi)。相比個人而言,檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟具有組織優(yōu)勢和專業(yè)優(yōu)勢,費(fèi)用成本可降低到最低,作為一種履職行為,也不存在時間、精力和機(jī)會成本問題,調(diào)查取證、法庭對抗等訴訟活動本屬于檢察機(jī)關(guān)的專業(yè)范圍,檢察機(jī)關(guān)站在“全局”的范圍,慎重對待維護(hù)公益尤其是公益訴訟,克服了個人維護(hù)公益的隨意性和企圖通過維護(hù)社會公益達(dá)到個人目的的不足。就社會團(tuán)體而言,也不同時具備檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟所具有的組織優(yōu)勢、專業(yè)優(yōu)勢和政治優(yōu)勢。

對于制度實(shí)效預(yù)測的問題,是一個比較難以回答的問題,我們建議采用實(shí)證的方法進(jìn)行回答,即通過對全國各地檢察機(jī)關(guān)開展的公益訴訟實(shí)踐的描述,證明公益訴訟能夠有效地起到保護(hù)和救濟(jì)社會公益的作用。從檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的實(shí)踐來看,1997年方城縣檢察機(jī)關(guān)提起的公益訴訟開啟了檢察機(jī)關(guān)公益訴訟的先河,隨后,全國各地檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的案件廣泛地見諸報端。其中影響較大的有:浙江省浦江縣檢察院訴洪素琴購買浦江縣良種場國有房屋案〔20〕、山東省樂陵市人民檢察院訴本市公民范金河環(huán)境污染案〔21〕、山東濟(jì)南市天橋區(qū)人民檢察院維護(hù)交通肇事傷害致死無名被害人的合法權(quán)益案〔22〕、四川省閬中市人民檢察院訴本市群發(fā)骨粉廠環(huán)境污染案〔23〕、江蘇省睢寧縣人民檢察院訴本市超市違法收取職工風(fēng)險抵押金案〔24〕、廣東省廣州市海珠區(qū)人民檢察院訴新中興洗水廠環(huán)境污染侵權(quán)〔25〕、湖南省望城縣人民檢察院訴坪塘水泥廠環(huán)境污染案〔26〕、貴州省貴陽市人民檢察院訴熊金志等破壞生態(tài)環(huán)境案〔27〕、江西新余市渝水區(qū)人民檢察院訴本市仙女湖某度假山莊和某梅花鹿養(yǎng)殖公司環(huán)境污染案〔28〕等等。可以認(rèn)為,檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟已經(jīng)在全國范圍內(nèi)開展起來,在實(shí)踐中有效地維護(hù)了社會公益。

(四)關(guān)于國外公益訴訟的研究

對國外公益訴訟制度的研究不能只停留表面的比較上,需要深入研究采用了公益訴訟國家的政治、經(jīng)濟(jì)和法治環(huán)境,發(fā)掘公益訴訟制度存在的環(huán)境因素和公益訴訟的程序規(guī)定,抽象出各國的共同之處,進(jìn)而結(jié)合我國的制度環(huán)境,論證是否具備了相應(yīng)的環(huán)境條件。在制度涉及方面,也應(yīng)結(jié)合我國的實(shí)際情況吸收和借鑒。

各國公益訴訟制度存在的共同環(huán)境基礎(chǔ)是市場經(jīng)濟(jì)和法治國家,

市場經(jīng)濟(jì)活動的外部性問題容易導(dǎo)致侵害社會公益,體現(xiàn)為資源的過度開采 (“公共的悲劇”),環(huán)境污染、壟斷、消費(fèi)者權(quán)益侵害等方面,這是市場機(jī)制本身的缺陷,市場本身不能克服,需要國家的干預(yù)。法治國家的發(fā)展,訴訟成為維護(hù)權(quán)益的主要方式,社會公益的維護(hù)由此進(jìn)入訴訟的范疇。我國經(jīng)濟(jì)和法治的發(fā)展,也具備了兩個共同的環(huán)境因素。在各國公益訴訟的程序規(guī)定方面,盡管存在差異,但普遍采用了檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟,這種共同性的研究,可以支持將現(xiàn)有理論整合到檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的論證,同時也要考察各個國家檢察制度的規(guī)定性,借鑒方具有說服力。

(五)關(guān)于公益訴訟制度的設(shè)計

我國適合由檢察機(jī)關(guān)來提起公益訴訟,制度設(shè)計最重要的是解決檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中的定位問題,而技術(shù)層面的設(shè)計并不復(fù)雜。對檢察機(jī)關(guān)的定位,需要從傳統(tǒng)的訴訟法理論和“法律監(jiān)督”出發(fā),既要尊傳統(tǒng)重訴訟法理論,也要尊重檢察機(jī)關(guān)的法律地位,在厘清公益訴訟的權(quán)利關(guān)系后結(jié)合實(shí)際問題進(jìn)行制度設(shè)計。

我們認(rèn)為,檢察機(jī)關(guān)以私權(quán)提起公益訴訟較為適宜。一方面,社會公益的真正主體是包含國家在內(nèi)的不特定的個人或社會組織,只是由于主體的抽象性而不能在實(shí)踐中提起訴訟。①國家作為權(quán)利的主體也同樣具有抽象和不特定性,正如馬克思和恩格斯在《德意志意識形態(tài)》當(dāng)中指出的那樣,國家是一個“虛幻的共同體”。參見馬克思、恩格斯:《馬克思恩格斯選集》(第 1卷),人民出版社,1995年版第 84頁?！凹w”具有類似的屬性。提起公益訴訟所要保護(hù)的社會公益,并不是公法范疇的利益,而是私法范疇的利益,即便是在行政訴訟中,所保護(hù)的仍是不特定主體相同的私法利益,在國家利益的范疇,保護(hù)的是國家權(quán)利背后的利益而不是國家權(quán)力背后的利益。另一方面,公權(quán)力直接針對破壞社會公益的行為進(jìn)行處置屬于行政執(zhí)法的范圍,民事和行政公益訴訟中授予檢察機(jī)關(guān)公權(quán)力并不合適,原因在于訴訟活動本身是審判權(quán)對其他權(quán)力或權(quán)利的審查,除抗訴的監(jiān)督外,不宜在訴訟活動本身中再植入一項(xiàng)公權(quán)力,否則,勢必干擾審判權(quán)的運(yùn)行,造成訴訟活動的混亂。因此,檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟事實(shí)上是請求“公權(quán)力”對私法利益進(jìn)行保護(hù),而不是直接運(yùn)用公權(quán)力進(jìn)行保護(hù)。檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的邏輯是:“社會公益——社會公益主體的權(quán)利——社會公益主體對作為一種社會組織的檢察機(jī)關(guān)授權(quán)——法律授權(quán)——檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟”。檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟來自于社會公益主體(含國家和集體)的授權(quán),由于社會公益主體的抽象和不特定性,社會公益主體對檢察機(jī)關(guān)的授權(quán)變?yōu)榉蓪z察機(jī)關(guān)授權(quán) (所授的是權(quán)利而不是權(quán)力),法律授權(quán)的依據(jù)在于法律本是社會的公共意志。是故,檢察機(jī)關(guān)應(yīng)以私權(quán)的方式進(jìn)入公益訴訟,處于原告的地位,享有民事和行政訴訟原告的權(quán)利并承擔(dān)義務(wù)。至于檢察機(jī)關(guān)對公益訴訟的結(jié)果可能提出的抗訴監(jiān)督,則是屬于檢察機(jī)關(guān)傳統(tǒng)抗訴職能范圍,與提起公益訴訟不宜混同。同時需要明確的是,檢察機(jī)關(guān)以私權(quán)的身份提起公益訴訟并沒有超出法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的范疇,因?yàn)椤氨O(jiān)督”本身不是目的,目的包括了“救濟(jì)”,“監(jiān)督”本身即包含著“救濟(jì)”的含義。傳統(tǒng)的監(jiān)督是以權(quán)力來救濟(jì)權(quán)利,而公益訴訟則是以法律授予的權(quán)利來救濟(jì)權(quán)利。因此,檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟時的私權(quán)身份也具有法律監(jiān)督的性質(zhì),這與檢察機(jī)關(guān)本身作為一種社會組織的身份也相符合。

檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中的原告地位明確后,技術(shù)層面的制度設(shè)計并不復(fù)雜,需要明確主要有三點(diǎn):一是在民事訴訟法原告資格中作出例外規(guī)定,同時明確檢察機(jī)關(guān)可提起公益訴訟;在行政訴訟法中明確檢察機(jī)關(guān)可對侵害社會公益的案件提起訴訟。②《中華人民共和國行政訴訟法》對于原告資格已有例外規(guī)定的條款,參見該法第十一條第二款,“除前款規(guī)定外,人民法院受理法律、法規(guī)規(guī)定可以提起訴訟的其他行政案件”。二是檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟分別適用民事訴訟法和行政訴訟法。三是需要明確檢察機(jī)關(guān)收集證據(jù)的規(guī)則,此處的收集證據(jù)不宜作具有強(qiáng)制力的規(guī)定,為“任意調(diào)查權(quán)”,即不直接規(guī)定相關(guān)單位和個人“應(yīng)當(dāng)提供”,而是在取得相關(guān)單位和個人同意的情況下可以進(jìn)行調(diào)查,以明確檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查是一種事實(shí)行為而不是涉及權(quán)力的運(yùn)用。

(六)關(guān)于公益訴訟的工作機(jī)制

公益訴訟制度能有效運(yùn)轉(zhuǎn),還有賴于完善的工作機(jī)制,這是法學(xué)理論界少有論及但卻是不可或缺的部分。工作機(jī)制首先涉及行政管理與提起公益訴訟的關(guān)系,在檢察環(huán)節(jié)涉及案件的受理、立案、審查和提起訴訟,在審判和執(zhí)行環(huán)節(jié)涉及到檢察機(jī)關(guān)與人民法院的關(guān)系,以及其它配套的工作機(jī)制,這些都有待于在法律的框架內(nèi)進(jìn)行細(xì)化。

檢察機(jī)關(guān)以私權(quán)身份,按照民事訴訟和行政訴訟法的規(guī)定提起公益訴訟,程序權(quán)利和義務(wù)上接近于普通原告,但仍有其特殊性,加上它在實(shí)體法律關(guān)系上不是訴訟結(jié)果的直接承擔(dān)人,因此,公益訴訟制度的有效運(yùn)行還有賴于檢察機(jī)關(guān)與人民法院建立完善的工作機(jī)制,內(nèi)容包括受案范圍、訴訟費(fèi)繳納、證據(jù)收集、反訴、調(diào)解、執(zhí)行等實(shí)際工作中可能碰到的問題。關(guān)于受案范圍,我們認(rèn)為應(yīng)當(dāng)包括(1)損害國有資產(chǎn)或集體財產(chǎn)的案件, (2)環(huán)境污染案件,(3)損害不特定多數(shù)消費(fèi)者權(quán)益的案件,(4)其他嚴(yán)重?fù)p害公共利益的案件。關(guān)于訴訟費(fèi)用問題,由于檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟具有公益性質(zhì),人民法院受理檢察機(jī)關(guān)提起的公益訴訟案件不宜向檢察機(jī)關(guān)收取訴訟費(fèi)用。證據(jù)收集方面,鑒于民事和行政訴訟相關(guān)規(guī)定將搜集涉及公共利益和國家利益的證據(jù)的權(quán)力授予了人民法院,人民法院應(yīng)主動依職權(quán)調(diào)取相關(guān)證據(jù),以彌補(bǔ)檢察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)的不足。關(guān)于反訴的問題,人民法院在審理檢察機(jī)關(guān)提起的公益訴訟案件過程中,被告提起反訴的,可通過另行起訴的方式處理。關(guān)于調(diào)解的問題,我們認(rèn)為,經(jīng)人民法院審查不損害國家、集體和社會公共利益的,可以調(diào)解方式結(jié)案。關(guān)于執(zhí)行環(huán)節(jié),人民法院判決被告承擔(dān)賠償責(zé)任的,檢察機(jī)關(guān)應(yīng)將所獲得的賠償返還遭受侵害的單位或個人,遭受侵害的單位或個人不明的,收歸國有,上交財政。

除了檢察機(jī)關(guān)與人民法院的工作機(jī)制外,公益訴訟的順利開展還需要其它相配套的工作機(jī)制,我們稱之為“社會公益法律服務(wù)”。社會公益法律服務(wù),是在對社會公益作出界定的基礎(chǔ)上,通過宣傳、咨詢、溝通、協(xié)調(diào)等方式,收集案件線索、解決相關(guān)糾紛,達(dá)到從事實(shí)上維護(hù)社會公益的行為。社會公益法律服務(wù)與法律相關(guān),但不涉及公共權(quán)力的運(yùn)用,屬于一種事實(shí)行為。具體包括對涉及社會公益保護(hù)的法律法規(guī)進(jìn)行廣泛的宣傳、為社會公眾提供涉及公益保護(hù)的法律咨詢、接受侵害社會公益案件的舉報,從而促進(jìn)社會公眾自覺遵守法律,避免侵害社會公益,提高社會公眾通過民行檢察途徑維護(hù)社會公益的意識,同時掌握案件線索,為案件進(jìn)入司法程序做出充分的準(zhǔn)備。具體地講,服務(wù)的方式可采取檢察人員定期深入社區(qū)和鄉(xiāng)村進(jìn)行宣傳,或者通過報刊等媒體介紹民行檢察維護(hù)社會公益的職能,也可開通社會公益法律服務(wù)熱線,就社會公益與社會公眾進(jìn)行信息和法律的溝通。同時,社會公益法律服務(wù)的順利開展,需要與相關(guān)機(jī)構(gòu)建立聯(lián)席工作機(jī)制。社會公益案件線索可能從多個渠道反映出來,除了檢察機(jī)關(guān)外,還包括人大常委會、群眾工作局、信訪辦公室、電視臺、廣播電臺、報社和行政的各職能部門等等。因此,民行檢察應(yīng)與這些機(jī)建立聯(lián)席工作機(jī)制,一方面相關(guān)機(jī)構(gòu)將搜集到的社會公益案件線索移送民行檢察部門,民行檢察部門將獲取的不屬于管轄范圍的案件移送至有權(quán)處理的機(jī)構(gòu)。另一方面,在維護(hù)社會公益的行動中,民行檢察部門與相關(guān)機(jī)構(gòu)應(yīng)相互配合,相互協(xié)作,共同有效地維護(hù)社會公益。

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(本文責(zé)任編輯 謝蓮碧)

DF052

A

1004—0633(2011)02—060—07

本文受四川省人民檢察院重點(diǎn)課題項(xiàng)目支助 (川檢發(fā)辦 (2010)119號)。

2010—11—15

曾鎰筠,高級檢察官,四川省瀘州市人民檢察院檢委會專職委員;袁佰武,西南財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院博士研究生。 四川瀘州 646000