陳曉景

流域環(huán)境糾紛解決機(jī)制建構(gòu)*

陳曉景

流域環(huán)境糾紛解決機(jī)制構(gòu)建必須以流域生態(tài)系統(tǒng)的自然特性為邏輯起點，以生態(tài)整體主義、生態(tài)系統(tǒng)管理、公共利益理論為理論依據(jù)。針對我國現(xiàn)行環(huán)境糾紛解決機(jī)制割裂流域生態(tài)系統(tǒng)的整體性、審判權(quán)缺位、公益訴訟機(jī)制缺失等弊端，我國應(yīng)在充分尊重流域生態(tài)系統(tǒng)的自然特性，遵循環(huán)境糾紛解決機(jī)制的國際發(fā)展趨勢的基礎(chǔ)上，構(gòu)建統(tǒng)一、權(quán)威的流域糾紛行政處理機(jī)構(gòu)和專門化的流域司法機(jī)構(gòu)，在流域?qū)用嫔辖?gòu)一個以流域環(huán)境公益保護(hù)為目標(biāo)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)相制約、行政權(quán)與司法權(quán)相協(xié)調(diào)的多元糾紛解決機(jī)制。

環(huán)境糾紛;流域生態(tài)系統(tǒng);糾紛解決機(jī)制

近年來，流域環(huán)境糾紛頻繁發(fā)生，不僅因污染導(dǎo)致當(dāng)事人財產(chǎn)受損的民事糾紛屢見不鮮，而且因流域生態(tài)環(huán)境破壞導(dǎo)致的流域上下游、左右岸的區(qū)域沖突和糾紛也越來越多，這類糾紛給現(xiàn)行環(huán)境糾紛解決機(jī)制帶來了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。考察生態(tài)系統(tǒng)管理理論和方法的深入發(fā)展，本文嘗試在流域生態(tài)系統(tǒng)管理理念和框架下建構(gòu)該類流域環(huán)境糾紛的解決機(jī)制。

一、流域自然特性——流域環(huán)境糾紛解決機(jī)制建構(gòu)的邏輯起點

流域是一個天然的集水區(qū)域，是一個從源頭到河口的完整、獨立、自成系統(tǒng)的水文單元，其以水流為基礎(chǔ)、以分水嶺為邊界構(gòu)成了一個統(tǒng)一、完整的生態(tài)系統(tǒng)。流域的特性包括四個方面:一是整體性。流域中最主要的因子是水，正是水的流動導(dǎo)致了流域內(nèi)上下游、左右岸、干支流、水質(zhì)水量、地表水與地下水之間的關(guān)聯(lián)性。同時，以水體為媒介，流域中的土壤、森林、礦藏、生物等環(huán)境資源要素也組成了一個緊密相關(guān)的整體，該整體中的任一要素發(fā)生變化都會對整個流域產(chǎn)生重大的影響。二是公共性。流域環(huán)境資源是一種公共資源，具有稀缺性、外部性、相互依存性和不可分割性。根據(jù)決策理論，對共同財富和公共產(chǎn)品的使用必須是集體行動，個體對公共資源的自由選擇、利用以及社會對公共資源的分散管理，都將產(chǎn)生破壞性競爭。流域環(huán)境資源的管理也應(yīng)該集中、統(tǒng)一，以利于流域整體生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)。三是復(fù)雜性。許多流域(尤其是大流域)在經(jīng)度和緯度上的跨度大，上、中、下游表現(xiàn)出明顯的區(qū)段性和差異性，這就導(dǎo)致流域生態(tài)系統(tǒng)覆蓋著不同的自然地理單元，具有多樣性的自然景觀、森林植被和氣候特征。同時，流域又是人們重要的經(jīng)濟(jì)、社會生活場所，流域內(nèi)人們不同的社會經(jīng)濟(jì)活動、經(jīng)濟(jì)技術(shù)基礎(chǔ)和歷史背景等都會對流域生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)生極大的影響。四是生態(tài)的不可逆性。流域生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)任何人類生產(chǎn)活動所產(chǎn)生的生態(tài)效應(yīng)都是不可逆的，生態(tài)系統(tǒng)一旦遭到破壞就不會自行恢復(fù)到原來的生態(tài)面貌。

流域的自然特性要求對流域的管理必須是流域生態(tài)系統(tǒng)的整體管理，即從流域生態(tài)系統(tǒng)整體出發(fā)，綜合考慮流域生態(tài)系統(tǒng)中的自然、經(jīng)濟(jì)、社會等要素，以流域整體生態(tài)系統(tǒng)的健康發(fā)展為目標(biāo)，統(tǒng)籌安排，綜合管理，合理利用和保護(hù)流域內(nèi)各種環(huán)境資源要素，從而實現(xiàn)全流域自然、社會、經(jīng)濟(jì)的和諧發(fā)展。與此相應(yīng)，流域環(huán)境糾紛解決機(jī)制建構(gòu)也應(yīng)該以流域生態(tài)系統(tǒng)的自然特性為邏輯起點，遵循流域生態(tài)系統(tǒng)整體管理理念，著眼于維護(hù)流域生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)和功能，保持流域生態(tài)系統(tǒng)的健康發(fā)展和良性運行，以維護(hù)全流域整體生態(tài)系統(tǒng)這個共同利益為根本來進(jìn)行。

二、我國現(xiàn)行流域環(huán)境糾紛解決機(jī)制的不足

目前我國有關(guān)流域環(huán)境糾紛解決的法律規(guī)范主要有《環(huán)境保護(hù)法》、《水污染防治法》、《水法》等法律，國家環(huán)境保護(hù)部發(fā)布的部門規(guī)章《關(guān)于預(yù)防與處置跨省界水污染糾紛的指導(dǎo)意見》以及一些司法解釋?？傮w來看，我國現(xiàn)行法律規(guī)范關(guān)于流域環(huán)境糾紛解決的規(guī)定存在以下方面的不足:

(一)區(qū)域處理模式割裂了流域生態(tài)系統(tǒng)的整體性

我國《水污染防治法》第28條規(guī)定:跨行政區(qū)的水污染糾紛由有關(guān)地方人民政府協(xié)調(diào)解決，或者由其共同的上級人民政府協(xié)調(diào)解決?！端ā返?6條也規(guī)定:“不同行政區(qū)域之間發(fā)生水事糾紛的，應(yīng)當(dāng)協(xié)商處理;協(xié)商不成的，由上一級人民政府裁決，有關(guān)各方必須遵照執(zhí)行?！睆倪@些法律規(guī)定可以看出，目前我國流域環(huán)境糾紛實行的是以區(qū)域處理為主的解決機(jī)制。這種行政區(qū)域處理機(jī)制使地方保護(hù)主義獲得極大的滋生空間，地方政府為了地方利益可以完全無視流域整體生態(tài)利益而無須承擔(dān)任何責(zé)任風(fēng)險。另外，在訴訟管轄方面，我國也是以行政區(qū)域處理為主。如《民事訴訟法》第29條規(guī)定:“因侵權(quán)行為提起的訴訟，由侵權(quán)行為地或者被告住所地人民法院管轄?！眳^(qū)域處理的管轄體制使審判機(jī)構(gòu)受地方利益的制約，一般不會考慮流域整體環(huán)境利益。盡管國家環(huán)境保護(hù)部2008年發(fā)布了《關(guān)于預(yù)防與處置跨省界水污染糾紛的指導(dǎo)意見》，規(guī)定跨省界水污染糾紛發(fā)生后，經(jīng)協(xié)商確實無法達(dá)成共識的，相鄰兩省人民政府提出申請，由環(huán)境保護(hù)部進(jìn)行協(xié)調(diào)。但是，流域復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)的特征使權(quán)力范圍有限的環(huán)境保護(hù)部門很難有效協(xié)調(diào)區(qū)域之間的環(huán)境糾紛。因此，流域環(huán)境糾紛機(jī)制的設(shè)置必須從流域生態(tài)系統(tǒng)管理的特征出發(fā)，尊重流域環(huán)境的自然屬性及其功能統(tǒng)一性，將糾紛管轄權(quán)集中于流域性的行政機(jī)構(gòu)和審判機(jī)構(gòu)。①

(二)審判權(quán)缺位使環(huán)境行政權(quán)缺少有效監(jiān)督

我國目前對流域環(huán)境資源要素實行不同部門分散管理的模式，然而，政府的經(jīng)濟(jì)人性質(zhì)決定了政府在法律和政策實施中很容易為了部門利益而相互爭權(quán)或者互相推責(zé)，從而導(dǎo)致流域生態(tài)環(huán)境的破壞。另外，在流域環(huán)境糾紛處理中，“不論是環(huán)境爭議行政復(fù)議的時限延遲和非終局性，還是環(huán)境糾紛行政調(diào)解的低成功率和非強(qiáng)制性，都使得行政處理結(jié)果難以獲得環(huán)境糾紛當(dāng)事人的普遍認(rèn)同或難以達(dá)成為雙方認(rèn)同的處理結(jié)果，從而偏離了這一糾紛解決機(jī)制的制度設(shè)計初衷”②。無論是實行什么體制的國家，行政權(quán)與司法權(quán)都是國家權(quán)力的重要組成部分。雖然不同法系、不同體制的國家，其司法與行政的關(guān)系有很大區(qū)別，但通過司法權(quán)對行政權(quán)進(jìn)行制約和監(jiān)督，防止行政機(jī)關(guān)濫用職權(quán)，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政是司法審查權(quán)力行使的根本目的。③當(dāng)出現(xiàn)流域環(huán)境糾紛時，尤其是流域生態(tài)環(huán)境公益受到損害的時候，合理的訴訟機(jī)制不僅可以有效處理水污染糾紛，而且可以有效監(jiān)督政府權(quán)力，從而真正保護(hù)流域生態(tài)系統(tǒng)整體利益。

(三)流域環(huán)境公益保護(hù)機(jī)制缺失

現(xiàn)階段，我國有關(guān)流域環(huán)境糾紛處理的法律規(guī)定強(qiáng)調(diào)因水污染導(dǎo)致的民事?lián)p害的處理，如《水污染防治法》第85條明確規(guī)定因水污染受到損害的當(dāng)事人，有權(quán)要求排污方排除危害和賠償損失。但是，對于污染造成的流域生態(tài)系統(tǒng)受損的救濟(jì)，我國現(xiàn)行法律卻付之闕如。盡管1997年《刑法》中規(guī)定了“破壞環(huán)境資源保護(hù)罪”，但司法實踐中適用刑事處罰方式來制裁環(huán)境污染者或破壞者的情況非常少。只要環(huán)境污染和破壞者以民事賠償方式補(bǔ)償了損失，解決了糾紛，則即使其行為給流域生態(tài)系統(tǒng)造成了無法補(bǔ)救的后果，檢查機(jī)關(guān)也不再追究其刑事責(zé)任。在現(xiàn)今流域生態(tài)環(huán)境不斷惡化的嚴(yán)峻形勢下，基于我國落實科學(xué)發(fā)展觀及建設(shè)環(huán)境友好型社會的要求，考慮到流域生態(tài)系統(tǒng)損害的不可逆性以及污染防治的預(yù)防優(yōu)先原則，我國法律應(yīng)明確規(guī)定司法救助的范圍不僅限于民事?lián)p害賠償案件，將流域生態(tài)系統(tǒng)損害糾紛納入訴訟范圍應(yīng)是流域環(huán)境糾紛解決機(jī)制建構(gòu)的重要內(nèi)容。

三、流域多元環(huán)境糾紛解決機(jī)制建構(gòu)

社會糾紛解決機(jī)制一般有兩種基本類型:根據(jù)合意的糾紛解決機(jī)制，主要表現(xiàn)為非訴訟機(jī)制;根據(jù)決定的糾紛解決機(jī)制，主要表現(xiàn)為訴訟機(jī)制。目前，司法方式愈來愈為各發(fā)達(dá)國家所重視，環(huán)境糾紛解決機(jī)制呈現(xiàn)出明顯的司法權(quán)與行政權(quán)并重傾向。基于流域生態(tài)系統(tǒng)的自然特性，結(jié)合環(huán)境糾紛解決機(jī)制的發(fā)展趨勢，我國流域環(huán)境糾紛解決機(jī)制應(yīng)以流域環(huán)境公益保護(hù)為目標(biāo)，在流域?qū)用嫔辖?gòu)行政權(quán)與司法權(quán)相協(xié)調(diào)的多元糾紛解決機(jī)制。具體設(shè)計如下:

(一)流域環(huán)境糾紛行政解決機(jī)制

1.構(gòu)建統(tǒng)一、權(quán)威的流域糾紛行政處理機(jī)構(gòu)。流域生態(tài)系統(tǒng)的整體性要求必須有一個權(quán)威機(jī)構(gòu)來統(tǒng)一協(xié)調(diào)流域生態(tài)系統(tǒng)管理。流域污染事件發(fā)生后，如果沒有權(quán)威、公正的機(jī)構(gòu)及時介入糾紛處理過程，則證據(jù)收集、保存及舉證責(zé)任的分配等都將很困難。因此，建構(gòu)一個統(tǒng)一、權(quán)威的流域管理執(zhí)行機(jī)構(gòu)來處理流域環(huán)境糾紛是十分必要的。具體可在我國現(xiàn)有七大水利委員會的基礎(chǔ)上設(shè)立七大流域委員會，并在每一流域委員會下設(shè)流域管理執(zhí)行機(jī)構(gòu)作為流域環(huán)境糾紛的行政處理機(jī)構(gòu)。國務(wù)院下設(shè)流域管理領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)七大流域委員會的整體工作。流域委員會以會議的方式行使決策權(quán)，對流域管理執(zhí)行機(jī)構(gòu)作出的決議、決定的執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督檢查。流域管理執(zhí)行機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)由具有高度專業(yè)技術(shù)技能與管理實踐經(jīng)驗的專家組成，其主要職責(zé)是宣傳、貫徹、執(zhí)行涉及流域管理的法律法規(guī)和自然資源管理方面的環(huán)境保護(hù)政策及相關(guān)制度;編制各種流域綜合規(guī)劃和專業(yè)規(guī)劃、計劃;負(fù)責(zé)流域內(nèi)環(huán)境容量配置和水量配置;監(jiān)測流域生態(tài)系統(tǒng)的質(zhì)量狀況;根據(jù)法律法規(guī)授權(quán)統(tǒng)一管理、許可和審批流域內(nèi)的區(qū)域發(fā)展規(guī)劃以及影響流域整體生態(tài)系統(tǒng)的工程項目;調(diào)解、裁定流域內(nèi)各區(qū)域發(fā)生的環(huán)境糾紛等。上述機(jī)構(gòu)設(shè)置將流域管理決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)相分離，符合流域生態(tài)系統(tǒng)管理的要求，有利于對流域內(nèi)各種環(huán)境資源、經(jīng)濟(jì)和社會要素進(jìn)行統(tǒng)一管理。

2.適用行政方式解決流域環(huán)境糾紛。(1)行政協(xié)商與合作。行政協(xié)商與合作目前在我國多是通過首長聯(lián)席會議實現(xiàn)的，且行政協(xié)議的性質(zhì)類似于合同，合同雙方是具有平等行政權(quán)力的地方政府，這就決定了行政協(xié)議的執(zhí)行是一種柔性約束機(jī)制。如果合同雙方利益一致，行政協(xié)議就能夠得到執(zhí)行;一旦發(fā)生沖突，就往往導(dǎo)致行政協(xié)議的無效。因此，我國法律法規(guī)應(yīng)賦予行政協(xié)議法律效力，規(guī)定行政協(xié)議由流域委員會批準(zhǔn)備案。(2)行政調(diào)解和裁定。流域內(nèi)區(qū)域間發(fā)生環(huán)境糾紛而協(xié)商不成的，可由流域管理執(zhí)行機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)解。該行政調(diào)解在啟動程序上應(yīng)依當(dāng)事人的申請，流域管理執(zhí)行機(jī)構(gòu)不能強(qiáng)迫當(dāng)事人接受調(diào)解協(xié)議或者裁決。目前我國尚未建立一套完整的行政調(diào)解程序，行政調(diào)解的地位和效力不明確。在流域環(huán)境糾紛處理中，可區(qū)分不同情況確定調(diào)解協(xié)議的法律效力:調(diào)解協(xié)議達(dá)成后，如果在規(guī)定期限內(nèi)一方或者雙方當(dāng)事人反悔，則調(diào)解協(xié)議自動失效;如果當(dāng)事人自愿接受協(xié)議并以簽字等方式予以明確表示，則規(guī)定期限過后，就應(yīng)當(dāng)視為當(dāng)事人之間訂立了具有法律拘束力的合約。若一方當(dāng)事人反悔、不履約，另一方當(dāng)事人可以起訴到法院。法院在審理時應(yīng)首先審查原行政調(diào)解協(xié)議和行政處理決定的合法性，經(jīng)審查認(rèn)為原行政調(diào)解協(xié)議和行政處理決定合法的，應(yīng)判決當(dāng)事人履行調(diào)解協(xié)議和處理決定;否則應(yīng)重新作出判決。這種將行政救濟(jì)與司法救濟(jì)結(jié)合起來的方式，既尊重行政機(jī)關(guān)的工作，貫徹了“契約自由”原則，又能夠提高環(huán)境糾紛處理的效率。④若環(huán)境糾紛以行政裁決結(jié)案，則裁決書作出后即具有法律效力，應(yīng)將其送請作出裁決的行政部門的同級人民法院審查其合法性，審查通過后加蓋人民法院印章，送達(dá)雙方當(dāng)事人。若當(dāng)事人于裁決書送達(dá)期限內(nèi)未向復(fù)核法院的上一級法院提起訴訟或提起訴訟后自動撤訴或訴訟請求被駁回，則該行政裁決生效。當(dāng)事人在法定期間向復(fù)核法院的上一級法院提起訴訟且被受理的，該法院可按上訴案件審理。對于環(huán)境糾紛行政解決機(jī)構(gòu)作出的裁決或調(diào)解意見，法院仍可在執(zhí)行程序中依職權(quán)進(jìn)行審查，當(dāng)事人也可以申請法院裁定不予執(zhí)行，從而貫徹了司法最終審查原則。

(二)流域環(huán)境糾紛司法解決機(jī)制

1.設(shè)置專門化的流域司法機(jī)構(gòu)。我國現(xiàn)有司法機(jī)構(gòu)的職能分工和運行機(jī)制難以適應(yīng)流域環(huán)境糾紛的特點，無法為當(dāng)事人提供及時、便捷的復(fù)合型救濟(jì)，不能發(fā)揮處理環(huán)境糾紛的應(yīng)有功能。為了切實保護(hù)流域整體生態(tài)系統(tǒng)，根據(jù)流域生態(tài)環(huán)境糾紛的特點，打破現(xiàn)有審判機(jī)構(gòu)格局，設(shè)置專門性的環(huán)境審判機(jī)構(gòu)處理流域環(huán)境糾紛顯得十分緊迫和重要。從接近正義的觀點來看，設(shè)立專門的審理機(jī)構(gòu)是使公民的非傳統(tǒng)權(quán)益通過訴訟獲得“正當(dāng)程序”保護(hù)的最佳途徑?！耙⒁粋€能真正實現(xiàn)個人權(quán)利的公共裁判機(jī)關(guān)，不是靠一般的仲裁或調(diào)解，而是在每個專門領(lǐng)域都需要有特定的解決方法。因此，接近正義改革的重要任務(wù)，是在保障正規(guī)法院功能的同時，建立專門法院制度。這種制度積極鼓勵人們提出訴訟請求，并讓人們享受到先進(jìn)的實體法所帶來的利益?！雹萦捎诹饔蛏鷳B(tài)系統(tǒng)的復(fù)雜性，流域環(huán)境糾紛解決過程中經(jīng)常要面臨諸多技術(shù)性判斷問題，如流域污染中各種污染源的屬性、污染損害的程度、致病機(jī)理、生態(tài)系統(tǒng)的可恢復(fù)性等，所以流域環(huán)境糾紛解決需要專門性的審判組織依靠先進(jìn)的環(huán)保理念和專業(yè)的環(huán)保知識來進(jìn)行。近年來我國流域環(huán)境糾紛大量涌現(xiàn)，現(xiàn)有的審判組織配置已不能適應(yīng)類型化流域環(huán)境糾紛處理的需要，將流域水污染糾紛仍然放在地方審判組織進(jìn)行審理，只能給原有的法院職能造成沖擊。因此，無論是從質(zhì)的規(guī)定性還是量的規(guī)定性來看，流域環(huán)境糾紛案件都有必要交由專門性審判組織來解決。這不僅解決了水污染糾紛程序保障機(jī)制的實施問題，也將地方審判組織從流域水污染糾紛處理困境中解脫出來，形成了多元化的審判體系，可以應(yīng)對不同糾紛解決的需要。⑥

2.實施流域環(huán)境公益訴訟制度。目前首先要放寬起訴資格，規(guī)定任何人都有資格充當(dāng)流域環(huán)境的代言人進(jìn)行起訴，原告提起訴訟的目的不是為了獲得額外的私人利益，而是為了維護(hù)流域生態(tài)環(huán)境這個公共利益。其次，在受案范圍上，應(yīng)通過司法權(quán)能監(jiān)督和追究地方政府破壞流域環(huán)境或?qū)α饔颦h(huán)境保護(hù)不作為的行為，將流域內(nèi)地方政府有關(guān)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等抽象行政行為也納入司法審查范圍。在流域環(huán)境糾紛案件的管轄方面，應(yīng)結(jié)合我國七大流域管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置，對于流域內(nèi)跨省區(qū)的糾紛，與流域管理執(zhí)行機(jī)構(gòu)平級設(shè)流域環(huán)境保護(hù)法院進(jìn)行管轄;對于涉及跨越不同地區(qū)的支流的糾紛，可與支流流域管理機(jī)構(gòu)平級設(shè)支流環(huán)境保護(hù)審判庭進(jìn)行管轄;對于不涉及跨地區(qū)的流域環(huán)境糾紛，可仍交由地方法院進(jìn)行第一審管轄，二審管轄交由支流環(huán)境保護(hù)審判庭。流域生態(tài)系統(tǒng)的復(fù)雜性要求流域環(huán)境行政處理和司法處理必須相互協(xié)調(diào)和合作，流域糾紛處理過程中流域生態(tài)損害的認(rèn)定、生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)等都需要專業(yè)知識和科學(xué)技術(shù)的支撐，因此流域行政機(jī)構(gòu)和司法機(jī)構(gòu)應(yīng)共同組成專門委員會，各取所長進(jìn)行協(xié)調(diào)處理。

注釋

①⑥呂忠梅:《水污染糾紛處理主管問題研究》，《甘肅社會科學(xué)》2009年第3期。②范海玉、王琳:《環(huán)境糾紛司法解決機(jī)制的檢視與思考——以環(huán)境審判機(jī)構(gòu)改革為視角》，《河北大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2010年第6期。③當(dāng)然，在一些國家，如美國，其橫向的司法審查包括對政府的其他兩個分支——國會和總統(tǒng)的審查。本文所論及的司法審查主要是司法對行政的審查。④齊樹潔:《論我國環(huán)境糾紛解決機(jī)制之重構(gòu)》，《法律適用》2009年第8期。⑤［意］莫諾·卡佩萊蒂編《福利國家與接近正義》，劉俊祥等譯，法律出版社，2000年，序言第2頁。

D922.68

A

1003—0751(2011)06—0102—03

2011—08—28

國家社會科學(xué)基金青年項目《流域管理法研究:以生態(tài)系統(tǒng)管理為中心的法理創(chuàng)新與制度構(gòu)建》(09CFX040)的階段性成果。

陳曉景，女，河南財經(jīng)政法大學(xué)公共法學(xué)院副院長，副教授，博士(鄭州 450002)。

責(zé)任編輯:鄧 林