朱未易

（南京市社會科學(xué)院，江蘇南京210018）

地方法治建設(shè)績效測評體系構(gòu)建的實踐性探索
——以余杭、成都和香港等地區(qū)法治建設(shè)為例的分析

朱未易

（南京市社會科學(xué)院，江蘇南京210018）

余杭、成都和香港等地都根據(jù)當?shù)氐膶嶋H，構(gòu)建了各自的法治建設(shè)績效評測體系和結(jié)構(gòu)模型，有些地方還出臺了“法治指數(shù)”。這種做法有利于推進地方法治工作，提高整體法治水平。但各地的法治指數(shù)模式各有特點，其在體系與結(jié)構(gòu)上都有很大的差異，香港法治指數(shù)側(cè)重于實質(zhì)正義，而內(nèi)地的法治量化考核則側(cè)重于形式正義。地方法治建設(shè)績效測評體系的構(gòu)建應(yīng)遵循民主性與開放性原則、系統(tǒng)性與整體性原則、可達性與操作性原則、普適性與特殊性原則、靜態(tài)性與動態(tài)性原則。今后，地方法治測評體系可以設(shè)置五個一級目標項，即民主政治、法制完善、依法行政、公正司法、公民普法，然后在五大目標項下細分若干子目標項，進而再設(shè)計若干具體測評的細化標準。

地方法治；績效測評；指標體系；模式構(gòu)建

近年來，我國地方法治的理念已經(jīng)深入人心，基本形成共識。但是，如何在總體上確立一種科學(xué)的、具有普適性的、可以量化的方法來判斷一個地區(qū)的法治現(xiàn)狀和法治程度，無論是在理論界還是在實務(wù)界，都還處于不斷的探索和試驗階段，很有必要從經(jīng)驗和理論上加以總結(jié)與研究。目前，有些地區(qū)正在嘗試制定法治的系統(tǒng)性標準和尺度，或稱之為“法治指數(shù)”，以此來考量一個地區(qū)的法治狀態(tài)和水平，這也是當前我國一些地方提升法治工作績效、進行法治建設(shè)探索的新的嘗試。

一、地方法治建設(shè)的績效測評體系及其結(jié)構(gòu)模型檢視

（一）“法治余杭”量化評估體系及其結(jié)構(gòu)模型

2005年11月，杭州市余杭區(qū)在全國區(qū)縣級政府中率先提出了建設(shè)法治城區(qū)的目標。2006年初，該區(qū)明確了“法治余杭”建設(shè)的要求：“黨委依法執(zhí)政、政府依法行政、司法公平正義、權(quán)利依法保障、市場規(guī)范有序、監(jiān)督體系健全、民主政治完善、全民素質(zhì)提升、社會平安和諧”。2006年4月，省內(nèi)外9位知名法學(xué)專家受聘擔(dān)任建設(shè)法治余杭專家委員會委員。10月，區(qū)法治建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組與浙江大學(xué)法學(xué)院簽訂了法治余杭的量化考核評估體系技術(shù)咨詢協(xié)議。在余杭區(qū)委區(qū)政府的指導(dǎo)下，區(qū)司法局與法律專家一起，到全區(qū)48個部門、14個鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道收集了1000多條有關(guān)法治建設(shè)的指標數(shù)據(jù)，這也形成了法治余杭建設(shè)量化指標的基礎(chǔ)。經(jīng)過一年多的共同努力，2007年7月，《“法治余杭”量化評估體系》初稿形成。同年11月9日，該指標體系正式通過專家論證。

“法治余杭”可以用1、4、9三個數(shù)字來概括：“1”是一個法治余杭指數(shù)，這是對余杭公民社會現(xiàn)狀最概括的評價，即“用一個指數(shù)來度量余杭的法治狀況”；“4”是四個評估層面——區(qū)本級、區(qū)級機關(guān)部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道、村和社區(qū)；“9”是面向公眾的九種調(diào)查問卷，涉及黨風(fēng)廉政建設(shè)、政府行政工作、司法工作、權(quán)利救濟、社會法治意識程度、市場秩序規(guī)范性、監(jiān)督工作、民主政治參與、安全感等九個方面。1

余杭區(qū)將自己提出的九大法治建設(shè)總體目標進行分解量化，并對區(qū)本級、區(qū)級機關(guān)各部門、各鎮(zhèn)鄉(xiāng)（街道）和村（社區(qū)）四個層面的法治建實施量化考評，同時設(shè)計黨風(fēng)廉政建設(shè)、政府行政工作、司法工作、權(quán)利救濟、社會法治意識程度、市場秩序規(guī)范性、監(jiān)督工作、民主政治參與、安全感和滿意度等九方面的調(diào)查問卷，總分為1000分，由人民群眾廣泛參與并檢測各方面推進“法治余杭”建設(shè)的成效。該評估體系內(nèi)容涵蓋了余杭經(jīng)濟、政治、文化、社會建設(shè)的各個領(lǐng)域，從考核的安排上來看，力求做到具體化、目標化、現(xiàn)實化，基本構(gòu)建了一個橫向到邊、縱向到底的指標體系，具有較強的科學(xué)性、實踐性、指導(dǎo)性和鮮明的余杭特色。2余杭法治指數(shù)的結(jié)構(gòu)模型將法治內(nèi)涵分解為如下九個主要目標，每個目標又細化為若干具體指標。3

第一，推進民主政治建設(shè)，提高黨的執(zhí)政能力：（1）創(chuàng)新執(zhí)政理念，強化立黨為公、執(zhí)政為民意識，強化以人為本和法治理念，確保執(zhí)政的合法性，確保人民生活品質(zhì)提升與社會安定有序；（2）完善執(zhí)政體制，堅持和完善人民代表大會制度、中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度，保證決策更好地體現(xiàn)人民的意志；（3）支持人大、政府、政協(xié)依照法律和章程履行職能，規(guī)范黨委同人大、政府、政協(xié)和人民團體的關(guān)系；（4）保障檢察機關(guān)、審判機關(guān)依法獨立行使司法權(quán)；（5）建立健全領(lǐng)導(dǎo)法治建設(shè)工作體制和機制，定期研究解決法治建設(shè)中的重大問題，明確年度法治建設(shè)任務(wù)，分解落實工作責(zé)任；（6）發(fā)展黨內(nèi)民主，保障黨員權(quán)利,健全完善黨內(nèi)各項制度；積極實施黨務(wù)公開，擴大黨員群眾對黨內(nèi)事務(wù)的知情權(quán)、參與權(quán)、選擇權(quán)、監(jiān)督權(quán)；（7）健全完善干部人事制度、科學(xué)考核干部政績和能上能下的用人機制；（8）不斷健全民主制度，豐富民主形式，保證人民依法實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督；（9）對與群眾利益密切相關(guān)的重大事項，實行公示、聽證等制度，擴大人民群眾的參與度；（10）積極開展文明城市（城區(qū)）創(chuàng)建，以開展創(chuàng)建“民主法治示范村（社區(qū)）”等活動為載體，不斷完善以村、社區(qū)民主選舉制度、村務(wù)工作規(guī)則，深化村(居)務(wù)公開；（11）堅持和完善職工代表大會和其他形式的企事業(yè)民主管理制度，加強各種所有制企業(yè)工會組織建設(shè)，切實保障勞動者的合法權(quán)益。

第二，全面推進依法行政，努力建設(shè)法治政府：（1）認真貫徹實施國家法律、法規(guī)，改革行政管理方式，充分運用間接管理、動態(tài)管理、事前引導(dǎo)和事后監(jiān)督等手段管理經(jīng)濟和社會事務(wù)；（2）積極探索行政規(guī)劃、行政指導(dǎo)等方式，實現(xiàn)行政管理目標；深入開展“依法行政示范單位”創(chuàng)建活動，覆蓋率達到100%；（3）建立健全各種預(yù)警和應(yīng)急機制，努力提高政府應(yīng)對突發(fā)事件的能力；（4）推進政府信息公開，加快電子政務(wù)建設(shè)，完善行政服務(wù)中心體制機制；（5）嚴格按照法定職責(zé)行使決策權(quán)，完善政府內(nèi)部決策規(guī)則，建立健全公眾參與、專家論證和政府決定相結(jié)合的行政決策機制；（6）完善行政決策程序，對社會涉及面廣，與人民群眾利益密切相關(guān)的決策事項，應(yīng)當向社會公布，重大行政決策事項在決策過程中要進行合理、合法性論證；（7）嚴格按照法定權(quán)限和程序制定規(guī)范性文件，建立和完善規(guī)范性文件的備案審查、定期評價、修改和廢止制度；（8）加強政府法制機構(gòu)建設(shè)，強化政府法制工作；（9）發(fā)揮政府法律顧問組織作用，為建設(shè)法治政府提供良好法律服務(wù)；（10）深化行政執(zhí)法責(zé)任制建設(shè)，加快建立權(quán)責(zé)明確、行為規(guī)范、監(jiān)督有效、保障有力的行政執(zhí)法體制；（11）加強對財政、稅收、社?；?、住房公積金等公共基金管理；（12）科學(xué)規(guī)范執(zhí)法職能，合理設(shè)置執(zhí)法機構(gòu)，堅決改變多頭執(zhí)法和執(zhí)法缺位、越位、錯位的狀況；（13）健全行政執(zhí)法案卷評查制度，建立行政執(zhí)法績效評估、獎懲機制，提高行政執(zhí)法效能，降低行政執(zhí)法成本，促進行政執(zhí)法行為的規(guī)范化；（14）建立健全對政府規(guī)章和規(guī)范性文件實施的監(jiān)督制度，強化對政府部門行政行為的監(jiān)督；（15）加強行政復(fù)議工作，嚴格執(zhí)行行政賠償和補償制度；（16）著力解決民生問題，當年新增財力用于社會事業(yè)和解決民生保障問題的比例不低于三分之二。

第三，促進司法公正，維護司法權(quán)威：（1）尊重和維護審判機關(guān)的司法判決；（2）提高司法隊伍素質(zhì)，加強對司法活動的監(jiān)督和保障；深化審判方式改革，依法擴大簡易程序適用范圍，縮短訴訟周期，方便群眾訴訟，提高司法效率；（3）健全人民陪審員和人民監(jiān)督員制度，加大生效裁判的執(zhí)行力度，維護司法尊嚴和權(quán)威；（4）積極探索司法權(quán)力制約機制，防范司法腐??；（5）健全偵查、公訴、訴訟監(jiān)督工作機制，保障訴訟參與人合法權(quán)益，加大查辦和預(yù)防職務(wù)犯罪的工作力度，減少和預(yù)防職務(wù)犯罪的發(fā)生；（6）完善司法救助制度，保障經(jīng)濟困難的群眾平等參與訴訟。

第四，拓展法律服務(wù)，維護社會公平：（1）規(guī)范法律服務(wù)市場，完善律師、公證、司法鑒定、法律援助、基層法律服務(wù)體系；（2）拓展法律服務(wù)領(lǐng)域、方式及功能，規(guī)范法律服務(wù)主體、行為和管理；（3）依法規(guī)范律師與法官、檢察官的關(guān)系，建立保障律師在刑事訴訟中依法執(zhí)業(yè)的工作機制，發(fā)揮律師的司法監(jiān)督作用；（4）建立健全法律援助質(zhì)量監(jiān)督、經(jīng)費保障機制，加強對弱勢群體的法律援助工作，不斷提高法律援助的社會效益。

第五，深化全民法制教育，增強法治意識、提升法律素養(yǎng)：（1）積極引導(dǎo)廣大市民學(xué)習(xí)憲法和與公民生產(chǎn)生活密切相關(guān)的基本法律法規(guī)，進一步樹立維護憲法和法律權(quán)威、法律面前人人平等、權(quán)利和義務(wù)相統(tǒng)一的基本觀念；（2）不斷增強公民的民主法治觀念，尤其是增強國家機關(guān)工作人員主權(quán)在民、執(zhí)政為民、權(quán)力制約、尊重人權(quán)的意識，在全區(qū)形成崇尚憲法和法律權(quán)威、嚴格依法辦事的社會環(huán)境和輿論氛圍；（3）各級領(lǐng)導(dǎo)干部和公職人員要帶頭學(xué)法、守法、用法；（4）認真抓好中心組學(xué)法、領(lǐng)導(dǎo)干部法制講座等各項學(xué)法制度的貫徹落實；（5）建立健全各級領(lǐng)導(dǎo)干部法律知識任職資格制度，人大常委會和組織、人事部門要把法治意識和法律素養(yǎng)作為干部任命、使用和任職資格考核的重要內(nèi)容；（6）推動法制教育與道德教育、社會教育與課堂教育相結(jié)合，全面加強青少年法制宣傳教育；（7）大力加強對企業(yè)經(jīng)營管理人員的法制宣傳教育，增強知法、守法的自覺性和依法維權(quán)意識；（8）全民法律意識不斷增強，法治素養(yǎng)明顯提升。

第六，依法規(guī)范市場秩序，促進經(jīng)濟穩(wěn)定良性發(fā)展：（1）健全保障經(jīng)濟持續(xù)快速發(fā)展的機制，完善各類市場主體公平發(fā)展的政策；（2）大力發(fā)展和依法規(guī)范審計、會計、房產(chǎn)、法律服務(wù)等各類中介機構(gòu)及其服務(wù)市場；（3）強化政府對市場的有效監(jiān)管，健全和完善土地承包、經(jīng)營、流轉(zhuǎn)等相關(guān)制度，依法規(guī)范用工、交易、納稅等行為；（4）依法加強安全生產(chǎn)管理，實行對與人民生活密切相關(guān)的食品、醫(yī)藥、房地產(chǎn)等行業(yè)和自然壟斷行業(yè)的有效監(jiān)管；（5）按照政府主導(dǎo)、市場運作、社會參與的原則，加快建設(shè)以道德為支撐、產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)、法律為保障，覆蓋社會經(jīng)濟生活各個方面的信用體系；（6）政府率先加強誠信建設(shè)，努力提高社會公信力，大力培育信用市場和信用中介機構(gòu)，加快企業(yè)、中介組織和個人的信用服務(wù)體系建設(shè)；（7）加強信用監(jiān)督，建立守信激勵機制和失信懲戒機制，全力打造信用余杭；（8）保護各類產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營安全，加強農(nóng)、畜產(chǎn)品防疫檢疫和有毒物質(zhì)殘留檢驗。

第七，依法加強社會建設(shè)，推進全面協(xié)調(diào)發(fā)展：（1）加大城鄉(xiāng)各類建設(shè)規(guī)劃編制和管理力度，健全并嚴格執(zhí)行規(guī)劃審批制度，完善制約機制，增強規(guī)劃剛性；（2）依法加強建設(shè)市場管理，強化質(zhì)量監(jiān)督，確保工程質(zhì)量；（3）依法健全和完善區(qū)、鎮(zhèn)鄉(xiāng)（街道）相互銜接、合理分工、規(guī)范高效的城市管理體系，逐步實現(xiàn)城市管理的規(guī)范化、制度化、科學(xué)化；（4）加強環(huán)境保護、市容環(huán)境衛(wèi)生管理、市政公用設(shè)施建設(shè)管理、拆除違法建筑等方面的執(zhí)法；（5）積極實施中心村和新型社區(qū)規(guī)劃建設(shè)，加大村莊整治力度，進一步加快社會主義新農(nóng)村建設(shè)；（6）積極實施文化名區(qū)規(guī)劃，推進科技、教育、人才、衛(wèi)生、體育強區(qū)建設(shè)；（7）依法加大對知識產(chǎn)權(quán)和無形資產(chǎn)的保護力度，推進技術(shù)進步，形成吸引人才、高效配置人才資源、保障各類專業(yè)技術(shù)人員充分發(fā)展的法治環(huán)境；（8）深化教育體制改革，堅持依法治教，規(guī)范辦學(xué)行為，促進教育事業(yè)健康發(fā)展；積極培育體育產(chǎn)業(yè)，規(guī)范體育市場行為，依法保障人民群眾參加體育活動的權(quán)益；（9）改革文化管理體制，整合文化資源，培育和完善繁榮、健康、有序的文化市場。依法加強文物保護工作，積極實施良渚遺址、塘棲古鎮(zhèn)等保護開發(fā)工程；（10）完善醫(yī)療服務(wù)、預(yù)防保健、衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法體制，不斷提高全民衛(wèi)生保健和社會公共衛(wèi)生水平；（11）落實社會保障措施，完善養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療、生育、工傷等基本社會保障制度，建立健全同經(jīng)濟發(fā)展相適應(yīng)的社會保險、社會救濟、社會福利、優(yōu)撫安置和社會互助相結(jié)合的社會保障體系；（12）依法加大對被征地農(nóng)民的社會保障力度，促進農(nóng)民共享城市化成果；協(xié)調(diào)勞動關(guān)系，依法保護勞動者特別是農(nóng)民工的合法權(quán)益。

第八，深化平安余杭創(chuàng)建，維護社會和諧穩(wěn)定：（1）依法打擊危害國家安全的犯罪活動，打擊黑惡勢力犯罪、暴力恐怖犯罪、嚴重經(jīng)濟犯罪等，切實解決群眾反映突出的治安問題，堅決維護國家安全和政治穩(wěn)定；（2）深化“無毒”社區(qū)創(chuàng)建，依法遏制涉毒違法犯罪發(fā)展蔓延的勢頭；（3）進一步推廣政府主導(dǎo)型、市場契約型、義務(wù)志愿型等群防群治模式，完善以110指揮中心為龍頭，治安卡口控點、交巡警控線、群防群控力量控面的治安防控網(wǎng)絡(luò)；（4）加大公共安全基礎(chǔ)建設(shè)，大力開展平安鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）、平安街道、平安單位系列創(chuàng)建活動，提高公共安全管理水平，實現(xiàn)社會長治久安；（5）進一步健全完善工作網(wǎng)絡(luò)，加強行業(yè)調(diào)解和企業(yè)調(diào)解，努力形成民間調(diào)解、行政調(diào)解和司法調(diào)解協(xié)調(diào)發(fā)展的大調(diào)解格局，提升人民內(nèi)部矛盾的自我化解能力；（6）深入開展“四有五無”創(chuàng)建活動，大力加強兩所（派出所、司法所）一庭（人民法庭）建設(shè)；（7）進一步落實社會治安綜合治理責(zé)任制，完善機制，健全網(wǎng)絡(luò)，充分發(fā)揮綜治中心作用；（8）切實強化流動人口綜合管理服務(wù)，加強歸正人員的幫教安置、社區(qū)矯正和輕微違法犯罪人員的教育挽救工作。

第九，健全監(jiān)督體制，提高監(jiān)督效能：（1）建立健全并嚴格實施責(zé)任追究制度，構(gòu)建全方位的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，使公共權(quán)力置于嚴密的監(jiān)督之下，確保有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究；（2）區(qū)人大常委會要加強對行政機關(guān)制定的規(guī)范性文件及依法行政、公正司法的審查監(jiān)督力度，強化對人民群眾關(guān)注的熱點領(lǐng)域監(jiān)督；（3）區(qū)人民政府要進一步加強行政執(zhí)法監(jiān)督、行政復(fù)議監(jiān)督等層級監(jiān)督和審計、監(jiān)察等專項監(jiān)督，強化對重要部門、重大事項和重要崗位的監(jiān)督，實行嚴格的決策責(zé)任追究和績效評估制度，確保行政部門依法嚴格履行職責(zé)；（4）加強人民政協(xié)以及民主黨派、工商聯(lián)、無黨派人士的民主監(jiān)督和工會、共青團、婦聯(lián)等群眾團體的監(jiān)督；完善舉報網(wǎng)絡(luò)，健全舉報制度，加強信訪工作，進一步暢通群眾監(jiān)督渠道；（5）切實發(fā)揮新聞媒體的監(jiān)督作用，加強輿論監(jiān)督；（6）認真貫徹《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》和《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》，以黨的各級領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部特別是各級領(lǐng)導(dǎo)班子主要負責(zé)人為監(jiān)督的重點對象，堅決查處各種違紀違法案件，切實糾正損害群眾利益的不正之風(fēng)；（7）堅持標本兼治、綜合治理，注重思想道德教育，建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系，從源頭上預(yù)防和治理腐敗。

（二）成都創(chuàng)建全國法治城市的考核評估指標與測評體系及其結(jié)構(gòu)模型

2010年2月初，成都市委市政府在全市下發(fā)了《成都市創(chuàng)建全國法治城市工作方案》（以下簡稱《方案》），對成都市爭創(chuàng)全國法治城市提出了明確要求，即爭取用兩年時間，把成都市建設(shè)成為全國法治城市，實現(xiàn)黨委依法執(zhí)政、政府依法行政、司法公平正義、民主政治完善、法律服務(wù)質(zhì)優(yōu)、法律保障有力、監(jiān)督體系健全、城市全面步入法治化管理。根據(jù)《方案》的要求，成都市法制建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室首次印發(fā)出臺了《成都市創(chuàng)建全國法治城市考核評估指標與測評體系（征求意見稿）》（以下簡稱《測評體系》），它將創(chuàng)建測評的法制宣傳教育、地方立法、法治政府建設(shè)、依法治理、司法公正、經(jīng)濟法治秩序建設(shè)、法律服務(wù)市場秩序建設(shè)、法律監(jiān)督等八大方面細化為72項具體內(nèi)容。

據(jù)介紹，成都市建立的《測評體系》是以全國普法辦、司法部在創(chuàng)建全國法治城市中“自定標準，自我探索，自主創(chuàng)新”的總體要求為依據(jù)，在充分調(diào)研和采納各級各部門意見、建議的基礎(chǔ)上，借鑒了發(fā)達國家的先進經(jīng)驗和國內(nèi)先行試點城市的成功做法，匯集了知名專家學(xué)者的智力成果，并結(jié)合成都市法治建設(shè)工作實際和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)建設(shè)、災(zāi)后恢復(fù)重建的需要，編制而成的。

據(jù)了解，初步編制完成的《測評體系》主要突出集中體現(xiàn)了法治城市的核心要求、地方特色和推廣價值、注重長效機制的建設(shè)等特點，全面、集中地體現(xiàn)了法治城市的總體要求和核心價值?！稖y評體系》將采用聽取匯報、材料審核、實地考察（暗訪）、問卷調(diào)查、網(wǎng)絡(luò)調(diào)查、整體觀察（明察）等方法，客觀科學(xué)地采集數(shù)據(jù)，并進行系統(tǒng)的測評。成都法治指數(shù)的結(jié)構(gòu)模型將法治內(nèi)涵分解為如下八個主要目標。4

第一，推進基層民主政治建設(shè)，提高黨委依法執(zhí)政能力：（1）建立健全領(lǐng)導(dǎo)法治建設(shè)工作體制和機制，定期研究解決法治建設(shè)重大問題，明確年度法治建設(shè)任務(wù)，分解落實工作責(zé)任；（2）完善執(zhí)政體制，落實人民代表大會制度、中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度，保障司法機關(guān)依法獨立行使司法權(quán)，積極支持工、青、婦等人民團體工作；（3）黨委依法決策、科學(xué)決策、民主決策機制健全，落實到位；（4）健全完善干部人事制度、科學(xué)考核干部政績和能上能下的用人機制，并落實到位；（5）發(fā)展黨內(nèi)民主，保障黨員權(quán)利，健全完善黨內(nèi)各項制度；（6）建立健全并落實基層民主制度，豐富民主形式，保證人民依法實行民主選舉；（7）開展創(chuàng)建“民主法治社區(qū)（村）”活動，完善社區(qū)、村民主決策、管理、監(jiān)督制度，基層民主政治、法治建設(shè)落實到位。

第二，加強地方立法，努力建設(shè)法治政府：（1）立法工作制度健全，程序合法，符合成都社會經(jīng)濟發(fā)展實際；（2）圍繞城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和災(zāi)后恢復(fù)重建，積極開展立法調(diào)研，地方立法和新法執(zhí)行情況的執(zhí)法檢查工作落到實處；（3）行政執(zhí)法制度健全、程序規(guī)范、合法，執(zhí)法工作落實到位；（4）行政審批工作取得成效，并聯(lián)審批和“一站式”服務(wù)工作落到實處；（5）嚴格按照法定權(quán)限和程序制定規(guī)范性文件；（6）建立健全并落實行政復(fù)議制度，建立并落實行政復(fù)議集中審理機制。

第三，加快司法體制改革，促進司法正義：（1）法院依法開展審判工作，完善并落實人民陪審員制度，切實做到程序合法，實體合法；（2）深化審判工作改革，建立公開、公平、公正的審判工作制度，依法行使審判權(quán)；（3）完善司法救助制度，保障經(jīng)濟困難群眾訴訟地位平等；（4）充分發(fā)揮檢察工作職能，建立健全司法檢察工作機制，檢察改革工作落實到位；（5）社區(qū)矯正工作落實到位，嚴格控制重新犯罪率；（6）在刑事偵查工作中，依法采取偵查措施和強制措施，確保司法公正；（7）法律援助工作制度健全，基礎(chǔ)扎實，效果明顯，確保法律面前人人平等。

第四，加強依法治理，維護社會和諧穩(wěn)定：（1）政府對災(zāi)后恢復(fù)重建的資金、物資監(jiān)管到位；（2）依法征稅，稅收稽查工作措施有力，成效明顯；（3）人民群眾來信來訪工作扎實有效，暢通訴求渠道，基層社會穩(wěn)定；（4）社會治安秩序良好，城市社會治安綜合治理成效顯著，群眾對社會治安工作反映良好；（5）加強治安、刑事案件的偵破工作，依法打擊違法犯罪活動，確保社會和諧穩(wěn)定；（6）依法治校工作扎實有效，積極推進依法治教工作，促進教育事業(yè)健康發(fā)展；（7）青少年犯罪預(yù)防機制健全，校園周邊環(huán)境井然有序；（8）建立并落實以“預(yù)防為主，調(diào)解優(yōu)先”的多元化社會矛盾糾紛解決機制，完善“大調(diào)解”工作體系；（9）深入開展非法用工專項整治活動，嚴厲查處勞動用工中的違法犯罪行為；（10）建立健全維穩(wěn)處突預(yù)警和工作機制，突發(fā)性事件的依法處置工作及時有效；（11）安全生產(chǎn)責(zé)任明確，市民安全生產(chǎn)意識增強，預(yù)防和減少一般生產(chǎn)安全事故的發(fā)生，防止重特大公共安全事故發(fā)生，公共安全監(jiān)管工作成效明顯；（12）刑釋解教人員幫教安置工作措施有力，嚴格控制重新犯罪率；（13）切實開展基層依法治理，群眾關(guān)心的熱點、難點問題得以及時、有效解決；（14）積極推進農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，依法處理改革中出現(xiàn)的涉法問題；（15）依法管理糧食和農(nóng)資市場，加強執(zhí)法檢查；（16）開展企業(yè)依法治理，加強企業(yè)基層組織建設(shè)；（17）旅游行業(yè)的依法治理工作落實到位，深入開展旅游業(yè)綜合治理活動；（18）商務(wù)依法治理活動有效開展，扎實，商務(wù)行政綜合執(zhí)法行為進一步規(guī)范；（19）依法管理交通行業(yè)，嚴厲打擊非法營運，切實維護交通行業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營秩序；（20）依法管理公共衛(wèi)生事務(wù)，促進衛(wèi)生事業(yè)的健康發(fā)展；（21）藥品、食品、水產(chǎn)品等行業(yè)依法管理，工作落實到位，食品和藥品行業(yè)發(fā)展健康有序；（22）依法管理計劃生育工作，嚴格執(zhí)行《人口與計劃生育法》并取得成效；（23）依法管理民族宗教事務(wù)，依法解決民族宗教問題；（24）依法保護環(huán)境，嚴厲打擊不法排污行為，確保社會與環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展；（25）建立城鄉(xiāng)一體的城市居住環(huán)境綜合治理機制，深入開展城鄉(xiāng)環(huán)境綜合治理活動。

第五，規(guī)范經(jīng)濟法治秩序，促進經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展：（1）嚴格基本建設(shè)程序，加強政府投資項目審批管理；（2）創(chuàng)新價格監(jiān)管方式，依法提供價格公共服務(wù)；（3）中介服務(wù)市場規(guī)范有序；（4）商品流通市場管理有序，健康發(fā)展；（5）誠信體系和管理機制健全，“重合同、守信用企業(yè)”創(chuàng)建活動得以有效開展；（6）消費者權(quán)益保護機制健全，運行有效，消費者合法權(quán)益得到切實有效的保護；（7）建立知識產(chǎn)權(quán)管理、保護、服務(wù)機制，知識產(chǎn)權(quán)保護工作扎實有效；（8）建立健全版權(quán)管理、保護、服務(wù)體系，版權(quán)相關(guān)產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展；（9）依法管理金融機構(gòu)，建立健全金融風(fēng)險預(yù)防機制。

第六，拓展法律服務(wù)，提高服務(wù)水平：（1）依法規(guī)范法律服務(wù)機構(gòu)，法律服務(wù)工作人員依法從業(yè)；（2）建立公共法律服務(wù)長效機制，積極開展“一社區(qū)（村）一律師”活動；（3）法律服務(wù)機構(gòu)積極為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和災(zāi)后恢復(fù)重建提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)；（4）基層司法行政工作基礎(chǔ)扎實，基層司法所全面達標；（5）司法鑒定監(jiān)管工作扎實有效，司法鑒定活動公正、規(guī)范、科學(xué)。

第七，深化法制宣傳教育，提升全民法治意識和法律素養(yǎng)：（1）普法依法治理工作扎實有效，規(guī)劃明確、機構(gòu)健全，人員、經(jīng)費落實；（2）重點普法對象突出，普法和學(xué)法、用法制度健全并落到實處；（3）法制宣傳教育工作基礎(chǔ)扎實，硬件建設(shè)、隊伍建設(shè)、陣地建設(shè)得到全面落實；（4）城市的法治氛圍濃郁，普法依法治理工作的宣傳報道及時有效、深入人心；（5）“法律六進”活動深入開展，“送法進機關(guān)、進農(nóng)村、進社區(qū)、進學(xué)校、進企業(yè)、進單位”取得實效。

第八，健全法治監(jiān)督體系，提高監(jiān)督效能：（1）市人大對法院、檢察院工作的監(jiān)督有效；（2）人大、政協(xié)對依法行政工作監(jiān)督有效；（3）建立健全并落實預(yù)防腐敗體制，黨風(fēng)廉政建設(shè)工作扎實有效；（4）民主監(jiān)督制度健全，落實到位；（5）行政監(jiān)督制度健全，落實到位；（6）司法監(jiān)督制度健全，落實到位；（7）社會監(jiān)督和輿論監(jiān)督制度健全，落實到位；（8）審計監(jiān)督工作機制有效運行、措施有力、效果明顯。

（三）“香港法治指數(shù)”及其結(jié)構(gòu)模型

“香港法治指數(shù)”是由香港社會服務(wù)聯(lián)會(簡稱社聯(lián))倡導(dǎo)及贊助進行的。社聯(lián)于1999年開展“香港社會發(fā)展指數(shù)計劃”，制定了一套評估香港整體社會發(fā)展進程的工具，并自2000年起，每兩年發(fā)表一次“社會發(fā)展指數(shù)”，最近一次公布為《社會發(fā)展指數(shù)2008》。社會發(fā)展指數(shù)是由l4個領(lǐng)域，共47項社會、政治及經(jīng)濟指標組成，涵蓋公民社會、政治參與、國際化、經(jīng)濟、環(huán)境質(zhì)素、文娛、康體、科技、人身安全、教育、房屋、衛(wèi)生健康、治安及家庭團結(jié)等范疇。鑒于原有的社會發(fā)展指數(shù)并不包括對法治的評估，但法治不單是社會進步的象征，更是社會發(fā)展的一個重要基石，因此社聯(lián)于2004年起另行著手制定一套法治分類指數(shù)。

在香港社會服務(wù)聯(lián)會的倡導(dǎo)及贊助下，一項旨在調(diào)查確定香港的法治指數(shù)的研究在2005年得以開展和實施。該項目以體制性的進路，以質(zhì)化和量化相混合的方法來確定特定地區(qū)的法治指數(shù)。調(diào)查結(jié)果顯示，在及格分為50、滿分為100的情況下，在包括法律程序公平及法律面前人人平等等七個評分范疇之中，香港的法治指數(shù)為75分。該分數(shù)表明，一方面．香港人的法治狀況總體上較為理想；另一方面，香港法治的某些方面還不盡如人意，而且總體上較前幾年有下降的趨勢。負責(zé)制定指數(shù)及編算的香港大學(xué)法律學(xué)院副院長戴耀庭指出，75分顯示香港法治正處于很高的水平，不少評審團成員也都形容香港現(xiàn)時擁有高度法治。

該項研究是以體制性的進路來對法治進行研究的。這種對法治的理解著重于看政府是否透過法律和在法律之下行事。政府的體制是根據(jù)某些原則來制定，根據(jù)某些程序來運作，從而確保利用法律來管治的社會目的得以達致。另一法治的研究方向是價值性的進路。它審視法律的內(nèi)容，看其是否確認某些基本人權(quán)和價值。本研究采用的是較狹窄的體制性進路，不是因為與價值性進路比較之下，前者較優(yōu)或真確，而是可令本研究更加聚焦。5香港法治指數(shù)的結(jié)構(gòu)模型將法治內(nèi)涵分解為如下七個主要目標。6

第一，法律的基本要求。（1）一般性。法律是適用于所有人而不是個別人士。該要求可大大規(guī)限執(zhí)法者的酌情權(quán)力，因他們必須引用相關(guān)的法規(guī)和原則來解釋為何不同人會得到不同的對待。（2）公布。法律一定要是公開并向人民公布的，因受法律規(guī)管的人，必須可以知道法律是怎樣。法律亦可被公眾討論。若法律不能讓人知道，那就難以對不守法者作出監(jiān)察。（3）穩(wěn)定。法律不應(yīng)修改太頻密，不然人們將難以肯定此刻所適用的法律是如何，并會常在法律已被修改了的恐懼中。法律的穩(wěn)定性對人們能長遠以法律來計劃其生活尤其重要。（4）確定。法律不應(yīng)含糊不清，誤導(dǎo)人們或造成混亂。（5）沒有追溯力。若刑事責(zé)任可以有追溯力的話，那人們今天合法的行為就有可能有一天成為非法。法律沒有追溯力對法律的確定性極為重要，讓人在作出某行為時，就可確知其法律責(zé)任。（6）不可要求不可能的作為。法律所要求或禁止的當事人在合理的情況可作出或不作出的作為。法律不能要求人們作出一些不可能的作為。（7）不可賦與任意的權(quán)力。法律不應(yīng)賦與政府任意的權(quán)力，以防止法律權(quán)力被用以謀私利、作偏頗或復(fù)私仇。與一般社會價值相符。法律應(yīng)與公眾的意愿大體相符。不然，若公眾對法律產(chǎn)生廣泛的不滿，那會導(dǎo)致人們以暴力行為來改變法律或以非法的行為來表達他們的不滿。

第二，依法行政。政府的權(quán)力都要由法律所規(guī)限。政府官員只可行使憲法或一般法律所賦予的權(quán)力，并依據(jù)這些法所規(guī)定的方式來行使。政府官員本身亦受法律所規(guī)管，并不享有特權(quán)豁免于法律責(zé)任。

第三，不許有任意權(quán)力。政府官員不應(yīng)享有任意的權(quán)力。執(zhí)法人員、其他政府官員和政府任命的官員都不能利用法律賦予的酌情權(quán)力來濫用法律。

第四，法律面前人人平等。對所有人來說，法律應(yīng)是一樣的。人們不應(yīng)因他的種族、膚色、性別、語言、宗教、政治或其他信念、國家或社會背景、身份地位或其他情況而得到不同的對待。每一個人都可在平等及不受歧視的條件下及于司法公義，以保障他的權(quán)益并取得補償。

第五，公正地施行法律。（1）政府的行為與公布的法律相符。得設(shè)立有效的程序和機制如由司法機關(guān)復(fù)核行政機關(guān)的行為或決定，以確保政府是依法而行。一般法庭可審決政府與市民之間的爭議。法院應(yīng)有權(quán)復(fù)核一般法律的合憲性或行政法規(guī)的合法性。（2）司法獨立。保障司法獨立的規(guī)定如任命法官的方法、任職的保障、厘定薪酬的方法及其他工作條件，是為了確保法官能不受外界干預(yù)以法律作出裁決。這是指法官不受行政部門的威迫利誘。同樣，立法機關(guān)亦不可對司法人員行使司法權(quán)力作出干擾。

第六，司法公義人人可及。（1）法院人人可及。法院應(yīng)是每一個人都輕易可及的。由于法院的功能是確保法治，這是極為重要的。長久的拖延、昂貴的訟費都會使法律變成只是紙上的保障，使人難以用法律來指引自己的行為。（2）獨立的法律專業(yè)人員。法治需要讓人能得律師的代表。在刑事案件中，被告能得律師代表尤其重要。（3）投訴政府決定或行為的程序。在司法程序以外應(yīng)還有其他途徑讓市民因其他原因如行政失當，投訴行政部門的決定或行為。

第七，程序公義。（1）假定無罪。在所有刑事起訴中，被告都應(yīng)被假定無罪，由控方來證明被告是有罪，而不是由被告來證明自己的清白。若被告不能被證明是有罪，對他的指控就當不成立。（2）自然公義的原則。公平的聆訊及不偏私的仲裁者。在行政及司法的訴訟中，程序公義必須得到保障。這包括了兩個經(jīng)典的程序公義的原則：作裁決者不可有偏私及權(quán)益受影響者有得公平聆訊的權(quán)利。（3）基本的證據(jù)法則以達公義。執(zhí)法者當以合法的途徑取得證據(jù)。法庭接納的證據(jù)應(yīng)是那些當接納的，且這些證據(jù)得公平地向法庭陳述。為實踐法治，向法庭提出的證據(jù)當是全面及可靠的。（4）公平的審訊。在判定對任何人提出的任何刑事指控或確定他在一件訴訟案中的權(quán)利和義務(wù)時，人人有資格由一個依法設(shè)立的合格的、獨立的和無偏倚的法庭進行公正的和公開的審訊。由于民主社會中的道德的、公共秩序的或國家安全的理由，或當訴訟當事人的私生活的利益有此需要時，或在特殊情況下法庭認為公開審判會損害司法利益因而嚴格需要的限制下，可不使記者和公眾出席全部或部分審判；但對刑事案件或法律訴訟的任何判決都應(yīng)公開宣布，除非少年的利益另有要求或者訴訟系有關(guān)婚姻爭端或?qū)和谋O(jiān)護權(quán)問題。

二、地方法治建設(shè)的績效測評體系模式的比較分析

余杭、成都、香港等城市和地區(qū)的法治指數(shù)模型雖然體系或結(jié)構(gòu)上有所差別，繁簡也有很大的差異，如果說香港法治指數(shù)側(cè)重于實質(zhì)正義的話，那么內(nèi)地某些城市的法治量化考核則側(cè)重于形式正義。可以說三地的法治指數(shù)模式各有特點。

（一）地方法治指數(shù)測評體系中“依法行政”評價指標的個案解讀

以下僅以“依法行政”的法治指數(shù)設(shè)計來進行法理層面的分析。

1.余杭法治指數(shù)體系中的“依法行政”

杭州余杭區(qū)的“‘法治余杭’量化評估體系”中將依法行政的評估內(nèi)容歸納為12個方面。我們可以將其分為立法領(lǐng)域、執(zhí)法領(lǐng)域和監(jiān)督領(lǐng)域等幾個方面的依法行政內(nèi)容。

一是立法領(lǐng)域的依法行政。該項內(nèi)容包括：嚴格按照法定權(quán)限和程序制定規(guī)范性文件，建立和完善規(guī)范性文件的備案審查、定期評價、修改和廢止制度。

二是執(zhí)法領(lǐng)域的依法行政。該項內(nèi)容包括：認真貫徹實施國家法律、法規(guī)，改革行政管理方式，充分運用間接管理、動態(tài)管理、事前引導(dǎo)和事后監(jiān)督等手段管理經(jīng)濟和社會事務(wù)；積極探索行政規(guī)劃、行政指導(dǎo)等方式，實現(xiàn)行政管理目標；深入開展“依法行政示范單位”創(chuàng)建活動，覆蓋率達到100%；建立健全各種預(yù)警和應(yīng)急機制，努力提高政府應(yīng)對突發(fā)事件的能力；加強政府法制機構(gòu)建設(shè)，強化政府法制工作；發(fā)揮政府法律顧問組織作用，為建設(shè)法治政府提供良好法律服務(wù)；深化行政執(zhí)法責(zé)任制建設(shè)，加快建立權(quán)責(zé)明確、行為規(guī)范、監(jiān)督有效、保障有力的行政執(zhí)法體制；加強對財政、稅收、社保基金、住房公積金等公共基金管理；科學(xué)規(guī)范執(zhí)法職能，合理設(shè)置執(zhí)法機構(gòu)，堅決改變多頭執(zhí)法和執(zhí)法缺位、越位、錯位的狀況；健全行政執(zhí)法案卷評查制度，建立行政執(zhí)法績效評估、獎懲機制，提高行政執(zhí)法效能，降低行政執(zhí)法成本，促進行政執(zhí)法行為的規(guī)范化；加強行政復(fù)議工作，嚴格執(zhí)行行政賠償和補償制度；著力解決民生問題，當年新增財力用于社會事業(yè)和解決民生保障問題的比例不低于三分之二。

三是監(jiān)督領(lǐng)域的依法行政。該項內(nèi)容包括：推進政府信息公開，加快電子政務(wù)建設(shè)，完善行政服務(wù)中心體制機制；嚴格按照法定職責(zé)行使決策權(quán)，完善政府內(nèi)部決策規(guī)則，建立健全公眾參與、專家論證和政府決定相結(jié)合的行政決策機制；完善行政決策程序，對社會涉及面廣，與人民群眾利益密切相關(guān)的決策事項，應(yīng)當向社會公布，重大行政決策事項在決策過程中要進行合理、合法性論證；建立健全對政府規(guī)章和規(guī)范性文件實施的監(jiān)督制度，強化對政府部門行政行為的監(jiān)督。

鄧小平曾指出：“把人民群眾擁護不擁護，滿意不滿意，贊成不贊成，高興不高興，答應(yīng)不答應(yīng)作為一切工作的出發(fā)點?！钡胤椒ㄖ谓ㄔO(shè)的評估體系是否科學(xué)合理，地方法治建設(shè)的現(xiàn)狀怎樣，地方法治建設(shè)的績效如何，都應(yīng)該交由人民來評判和考量。由此針對地方出臺的法治建設(shè)評估指標和法治指數(shù)，其設(shè)計和運作的科學(xué)性、社會性、合理性、操作性和現(xiàn)實性如何，有兩個方面的實踐性標準：一是，這個地方的廣大人民群眾對這種測評體系或法治指數(shù)設(shè)計現(xiàn)實性和合理性的評價和看法；二是，這個地方的廣大人民群眾在參與測評或問卷調(diào)查中的真實感受和態(tài)度。這或許可以為有些部門如何進行地方法治建設(shè)的績效評價提供一個終極的參照和出發(fā)點。我們暫且不評論余杭評估體系指標設(shè)計是否科學(xué)和合理，在公眾參與這方面，“‘法治余杭’量化評估體系”面向公眾的九種調(diào)查問卷就可以說明，作為地方法治建設(shè)的余杭模式，具有了法治建設(shè)的公眾參與理念和操作實踐，這是值得肯定的，也為地方法治建設(shè)提供了一個分析、研究和借鑒的樣板。

2.成都法治指數(shù)體系中的“依法行政”

成都“法治城市考核評估指標與測評體系”中將依法行政的評估內(nèi)容歸納為25個方面?？梢苑譃楣步?jīng)濟領(lǐng)域、公共社會領(lǐng)域和公共文化領(lǐng)域等幾個方面的依法行政內(nèi)容。

一是政府在公共經(jīng)濟領(lǐng)域的依法行政。該項內(nèi)容包括：依法征稅，稅收稽查工作措施有力，成效明顯；積極推進農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，依法處理改革中出現(xiàn)的涉法問題；依法管理糧食和農(nóng)資市場，加強執(zhí)法檢查；開展企業(yè)依法治理，加強企業(yè)基層組織建設(shè)；旅游行業(yè)的依法治理工作落實到位，深入開展旅游業(yè)綜合治理活動；商務(wù)依法治理活動有效開展，扎實，商務(wù)行政綜合執(zhí)法行為進一步規(guī)范；依法管理交通行業(yè)，嚴厲打擊非法營運，切實維護交通行業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營秩序；藥品、食品、水產(chǎn)品等行業(yè)依法管理，工作落實到位，食品和藥品行業(yè)發(fā)展健康有序。

二是政府在公共社會領(lǐng)域的依法行政。該項內(nèi)容包括：政府對災(zāi)后恢復(fù)重建的資金、物資監(jiān)管到位；人民群眾來信來訪工作扎實有效，暢通訴求渠道；基層社會穩(wěn)定，社會治安秩序良好，城市社會治安綜合治理成效顯著，群眾對社會治安工作反映良好；加強治安、刑事案件的偵破工作，依法打擊違法犯罪活動，確保社會和諧穩(wěn)定；建立并落實以“預(yù)防為主，調(diào)解優(yōu)先”的多元化社會矛盾糾紛解決機制，完善“大調(diào)解”工作體系；深入開展非法用工專項整治活動，嚴厲查處勞動用工中的違法犯罪行為；建立健全“維穩(wěn)處突”預(yù)警和工作機制，突發(fā)性事件的依法處置工作及時有效；安全生產(chǎn)責(zé)任明確，市民安全生產(chǎn)意識增強，預(yù)防和減少一般生產(chǎn)安全事故的發(fā)生，防止重特大公共安全事故發(fā)生，公共安全監(jiān)管工作成效明顯；刑釋解教人員幫教安置工作措施有力，嚴格控制重新犯罪率；切實開展基層依法治理，群眾關(guān)心的熱點、難點問題得以及時、有效解決；依法管理公共衛(wèi)生事務(wù)，促進衛(wèi)生事業(yè)的健康發(fā)展；依法管理計劃生育工作，嚴格執(zhí)行《人口與計劃生育法》并取得成效；依法保護環(huán)境，嚴厲打擊不法排污行為，確保社會與環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展；建立城鄉(xiāng)一體的城市居住環(huán)境綜合治理機制，深入開展城鄉(xiāng)環(huán)境綜合治理活動。

三是政府在公共文化領(lǐng)域的依法行政。該項內(nèi)容包括：依法治校工作扎實有效，積極推進依法治教工作，促進教育事業(yè)健康發(fā)展；青少年犯罪預(yù)防機制健全，校園周邊環(huán)境井然有序；依法管理民族宗教事務(wù)，依法解決民族宗教問題。

從評估體系中依法行政的指標體系的設(shè)計理念來看，其內(nèi)容都與城市法治的方方面面相關(guān)，但偏重于法治部門對自身法治工作的推進所進行的項目分解，而忽視了公民對于法治建設(shè)參與主體和評價主體的作用和影響，最后很可能變成了一個法治工作部門的自我主觀的工作績效評價，可能會導(dǎo)致地方法治建設(shè)的社會價值評判功能和公民參與功能的弱化。

3.香港法治指數(shù)體系中的“依法行政”

香港法治指數(shù)將依法行政的主要條件和評估內(nèi)容概括為：政府的權(quán)力都要由法律所規(guī)定和限制。政府官員只可行使憲制性法律或一般法律所賦予的權(quán)力，并依據(jù)這些法所規(guī)定的方式來行使。政府官員本身亦受法律所規(guī)管，并不享有特權(quán)豁免于法律責(zé)任。政府官員不應(yīng)享有任意的權(quán)力。執(zhí)法人員、其他政府官員和政府任命的官員都不能利用法律賦予的酌情權(quán)力來濫用法律。

從“香港法治指數(shù)”整個體系設(shè)計來看，它的制定有兩個明顯的法理價值取向，一是從城市治理權(quán)力架構(gòu)的進路出發(fā)，對政府行使權(quán)力的空間和范圍進行規(guī)制和約束；二是從城市治理人權(quán)保障的進路出發(fā)，對公民基本權(quán)利和自由的保障。因此，“香港法治指數(shù)”主要是在四個主要方面進行的制度性考量：一是權(quán)力制約，在何種程度上防止和限制公權(quán)力的不當擴張和濫用；二是人權(quán)保障，在何種程度上保障和尊重人的基本權(quán)利和利益需要；三是司法公正，在何種程度上保障公民平等的訴權(quán)和訴訟效率；四是程序正義，在何種程度上保障當事人的權(quán)利和義務(wù)得以公平地對待和有效地履行。

衡量一個城市或地區(qū)法治的狀況有很多指標和方法，如果我們把這種考量作為一種手段的話，那么背后必有一種法律理念的支撐，這個法律理念對于法治指數(shù)的制定和實施以及效果將產(chǎn)生非常重要的影響?！跋愀鄯ㄖ沃笖?shù)”的法理支持應(yīng)該是很值得借鑒的，它不是一種僅僅停留在法治工作的分解層面，去對工作體系作眾多的切分和衡量，而是將目標定位在城市的法治化程度上，這個法治化程度的衡量并不以政府做了多少的法治工作為衡量標準，而是以城市的法治狀態(tài)為考量的基點。有很多城市制定的所謂法治創(chuàng)建考核，與其說是法治測評體系，毋寧說是城市法制工作的績效考核，與法治的實質(zhì)要義和價值理念還有差距。

（二）地方法治建設(shè)績效測評體系運行模式的比較分析

地方法治建設(shè)的績效評估體系的構(gòu)建，從目前已有的實踐性測評體系的目標模式來看，產(chǎn)生了兩種截然不同的價值取向，非常值得比較和研究。

1.以內(nèi)地一些地區(qū)（余杭、成都等）為代表的法治指數(shù)測評模式

這一測評模式有兩個非常重要的特征，即黨委政府的積極推動性與地方法治建設(shè)工作的層層分解整合性。

一是黨委政府的積極推動性。在當下我國公民參與、民主法治、社會沖突等方面還存在諸多矛盾和問題的狀況下，地方法治建設(shè)還不可能或者說無法由第三方來進行積極的推動和參與，只能由各地方黨委和政府組織推進，雖然在理念上仍然擺脫不了工作分解和工作布置的思維框架，但是畢竟已經(jīng)在嘗試著用一種標準和尺度來衡量地方法治建設(shè)工作的推動狀況以及地方部門法治建設(shè)的進步程度。從發(fā)展觀的視角看，從過去地方法治建設(shè)推動的單向性工作思路，到地方法治建設(shè)的主觀評價體系的構(gòu)建，的確是一種進步和提升。但是如果隨著社會的發(fā)展，民主政治的不斷推進，法治建設(shè)要求的不斷提高，評價體系的社會參與度、中立第三方測評的介入度、公民客觀評價的廣泛性、以及評價體系設(shè)計的進一步科學(xué)化和合理化等都將逐步改變地方法治建設(shè)的質(zhì)量和價值取向，真正達到法治建設(shè)為了人民，人民參與法治建設(shè)，人民享有法治建設(shè)成果的目標。

二是地方法治建設(shè)工作的層層分解整合性。地方法治建設(shè)按照國家依法治國，建設(shè)社會主義法治國家的總目標，從省到市，再到區(qū)縣，績效考核的工作分解和整合非常明顯，所有法治建設(shè)目標的推動和工作的落實被層層分解成形式化和碎片式的工作要求和達致目標，經(jīng)過上級主管部門或工作實施部門的主觀評價及指標考核，最后整合成一個地區(qū)、一個市縣區(qū)地方法治建設(shè)績效，并以主觀的考核分數(shù)來排定法治建設(shè)的成效和業(yè)績。地區(qū)法治化程度、公民參與的績效、法治建設(shè)的社會評價績效，以及法治價值理念導(dǎo)引下的公權(quán)力制約和私權(quán)利保障績效等法治建設(shè)的實質(zhì)性目標往往被面上的工作所遮蔽和淡化。如果我們將香港的法治指數(shù)測評體系與國內(nèi)一些城市構(gòu)建的法治指數(shù)測評體系進行一番比較的話，就會發(fā)現(xiàn)同樣都是法治指數(shù)的測評體系，但在指標設(shè)計的價值理念、評價條件和評估內(nèi)容等方面確有較大的差異，這種差異既體現(xiàn)在經(jīng)濟、社會和文化發(fā)展背景下的實踐性差異，同時也體現(xiàn)在制度、機制等規(guī)范構(gòu)建層面下的理念性差異。

2.以香港為代表的法治指數(shù)測評模式

這一測評模式有兩個非常重要的特征，即廣泛的民主參與性與地方法治狀況的主客觀結(jié)合性。

一是廣泛的民主參與性。法治指數(shù)的測評指標體系評價主體以普通公民的問卷調(diào)查客觀統(tǒng)計數(shù)據(jù)為主，以法治建設(shè)工作有關(guān)部門的主觀評價為輔。地方法治建設(shè)的績效如何、法治建設(shè)的狀況怎樣，不完全由法治建設(shè)工作有關(guān)部門來進行自我的主觀評價，而是交由廣大的市民和普通公民來體驗和評判。

二是地方法治狀況評價的主客觀結(jié)合性。對地方法治建設(shè)既要進行主觀的評價，又要進行客觀的評判。首先是問卷設(shè)計的科學(xué)公正，如我國臺灣地區(qū)公共治理指標體系中七個一級指標測評系統(tǒng)，都與社會法治建設(shè)具有高度的契合性、實質(zhì)性和針對性。7在關(guān)于政府效能和政府回應(yīng)力的測評問卷設(shè)計，在理念和價值取向上針對政府效能指標，除將綜觀地檢視當前政府在總體及個體政策的施政成就，亦將評估政府落實政策的能力及其施政方向的一致性等。而針對政府回應(yīng)力，旨在檢視政府之各項政策施行過程是否能呼應(yīng)人民之需求，以及整體上政府的施政是否能接受、轉(zhuǎn)化并調(diào)和人民之不同需求。這些測評和問卷設(shè)計的社會價值理念和人本價值理念是值得借鑒的。其次是問卷調(diào)查的可靠性和真實性，問卷調(diào)查對象以學(xué)術(shù)界、政府界和企業(yè)界人士為主，比例較為合理，2008-2009年學(xué)術(shù)界分別占62%和55%、政府界分別占22%和24%、企業(yè)界分別占16%和21%，保證了數(shù)據(jù)的完整、合理、真實和準確。再次是地方法治建設(shè)效果的社會回應(yīng)性，通過測評指標體系的設(shè)計和問卷，能夠?qū)⒄M行法治建設(shè)的社會反響和社會效果及時準確和客觀地收集和反饋出來，這一點不僅僅是指標設(shè)計本身優(yōu)勢的體現(xiàn)，更加重要的是這個體系背后的設(shè)計理念和價值取向。筆者以為，地方法治建設(shè)狀況主客觀評估有兩個最最重要的法理判準：一是公共權(quán)力的不當擴張和濫用是否得到有效的控制和約束；二是公民權(quán)利和發(fā)展自由是否得到有效的保障和維護。

三、地方法治建設(shè)績效測評體系構(gòu)建的目標模式探索

對于地方法治建設(shè)績效測評體系，我們也可以將其稱之為地方“法治指數(shù)”。根據(jù)對上述不同地區(qū)和城市法治建設(shè)績效評估模式（或稱“法治指數(shù)”）的分析，雖然內(nèi)容和目標各有不同，但是建立評價體系的目的卻有著一致性。季衛(wèi)東教授認為，法治指數(shù)的構(gòu)建有三大意義：一是可以對不同社會體制和文化進行比較分析；二是可以為改造權(quán)力結(jié)構(gòu)提供更清晰的藍圖；三是可以使法治建設(shè)的具體舉措和績效的評價趨于統(tǒng)一化。8筆者認為，它還具有另三項重要意義：一是可以監(jiān)督公權(quán)力的不當擴張和濫用，保護公民私權(quán)利的行使；二是可以提高公民參與公共治理的范圍和程度；三是可以為法治建設(shè)提供系統(tǒng)性的量化運作模式。不同的社會體制、文化背景、經(jīng)濟發(fā)展水平以及人文素質(zhì)有可能導(dǎo)致法治建設(shè)績效測評體系的不同架構(gòu)、模式和內(nèi)容，但是，法治是人類的普世價值之一，因此法治建設(shè)的評價也總會存在普適性和公共性的原則和基本內(nèi)容。筆者試圖從各種不同或迥異的評價模式中歸納出普適性的結(jié)構(gòu)模型和評價范式，旨在對地方法治建設(shè)評價體系的構(gòu)建作一些前瞻性的補充和完善。

（一）地方法治建設(shè)績效測評體系構(gòu)建的基本原則

1.測評體系的民主性與開放性原則

地方法治建設(shè)測評應(yīng)該是一個民主和開放的系統(tǒng)，它要研究的是法治建設(shè)績效測評體系究竟由誰來制定和設(shè)計，由誰來評價和判準，由誰來對測評程序和過程進行監(jiān)督等問題。筆者認為它的民主性和開放性集中體現(xiàn)在幾個方面：一是法治建設(shè)測評指標設(shè)計的民主性和開放性，不但要體現(xiàn)測評指標內(nèi)容的針對性和廣泛性，而且還要體現(xiàn)測評指標設(shè)計的公眾參與性，比如測評體系的設(shè)計可以由獨立的第三方來進行；二是法治建設(shè)測評主體的民主性和開放性，不但要體現(xiàn)參加測評的被評價對象的信息公開，而且還要體現(xiàn)評價主體的多元性、代表性和廣泛性，地方法治建設(shè)最直接、最有效、最真實的評價主體應(yīng)該是一個地區(qū)或城市的廣大人民群眾；三是法治建設(shè)測評運行機制的民主性和開放性，不但要體現(xiàn)測評的多部門、多層次協(xié)作、合作的協(xié)調(diào)性，而且還要體現(xiàn)測評程序和過程的公正性和公開性。

2.測評體系的系統(tǒng)性與整體性原則

地方法治建設(shè)測評體系的構(gòu)建是一個大系統(tǒng)，包括了民主政治、法制完善、依法行政、公正司法以及公民普法等子系統(tǒng)，這些子系統(tǒng)從整體上構(gòu)成一個系統(tǒng)的評價體系。對地方法治建設(shè)這樣一個系統(tǒng)工程的績效進行評價，就必須用系統(tǒng)性和整體性的觀點，從系統(tǒng)論的視角出發(fā)，在系統(tǒng)的相互關(guān)聯(lián)、相互制約中把握測評體系構(gòu)建的特征，從整體上把握地方法治建設(shè)績效評價的特性和功能，從法治建設(shè)的可持續(xù)性和可發(fā)展性理念出發(fā)，對地方的法治建設(shè)績效評價指標作出整體的設(shè)計和分析。地方法治建設(shè)績效測評體系作為一個有機的整體，要能反映和測度被評價系統(tǒng)的主要特征和狀況，包含法治建設(shè)績效評價的各個要素。當然，法治建設(shè)績效測評體系不可能包羅萬象，但影響法治建設(shè)績效的主要因素不可缺少，因此地方法治建設(shè)測評體系的構(gòu)建應(yīng)該體現(xiàn)形式和內(nèi)涵的系統(tǒng)性和整體性原則。

3.測評體系的可達性與操作性原則

地方法治建設(shè)績效測評體系的構(gòu)建必須考慮評價目標的可達性和實施測評的可操作性。目標的可達性表示測評體系構(gòu)建要達成的預(yù)期目標，測評實施的可操作性則表示進行法治建設(shè)績效測評的各個環(huán)節(jié)和步驟的可進行性，并且能夠達致測評體系構(gòu)建的目標設(shè)計要求和測評對象的真實狀況和數(shù)據(jù)統(tǒng)計。但是在構(gòu)建測評體系時有兩個方面的情況要注意：一是測評體系的設(shè)計必須考慮到指標值的測量、數(shù)據(jù)采集和匯總工作的可行性和可實現(xiàn)性，解決好地方法治建設(shè)測評的定性分析和定量評估兩者的整合和交互性；二是測評體系每一個指標的設(shè)計必須考慮到現(xiàn)實針對性和可信度，解決好地方法治建設(shè)測評的公信力和權(quán)威性。

4.測評體系的普適性與特殊性原則

測評的普適性原則體現(xiàn)的是對地方法治建設(shè)評估標準的普遍性。一個地區(qū)或城市法治建設(shè)評估的核心指標具有一般性特征，對其他地區(qū)或城市也具有普遍適用性。而測評的特殊性原則體現(xiàn)的是不同地區(qū)、不同城市、不同對象、不同法治發(fā)展水平、不同經(jīng)濟和社會及文化發(fā)展水平的主客觀條件下，構(gòu)建針對性、典型性和指向性的特殊評估指標。一個完善的地方法治建設(shè)評估指標體系應(yīng)該是普遍適用和個別針對適用的結(jié)合，在地方法治建設(shè)發(fā)展的統(tǒng)一性當中體現(xiàn)出差別性和特殊性，這符合我國幅員遼闊、經(jīng)濟社會發(fā)展不平衡對地方法治建設(shè)的現(xiàn)實需要。

5.測評體系的靜態(tài)性與動態(tài)性原則

靜態(tài)性評價是對地方法治建設(shè)的現(xiàn)有水平進行評估，反映地方法治建設(shè)特定時間和空間所存在的現(xiàn)實狀況。靜態(tài)性評價突出的是對一個地區(qū)或城市法治建設(shè)現(xiàn)狀的評估，地方的法治建設(shè)處在一個什么樣的層次和水平上，具有評估的現(xiàn)實顯現(xiàn)功能。而動態(tài)性評價是對地方法治建設(shè)縱向和橫向發(fā)展預(yù)期進行的評估，反映地方法治建設(shè)未來的發(fā)展趨勢和走向，具有評估的預(yù)測預(yù)警功能。因此，一個比較完善的測評指標體系的構(gòu)建應(yīng)該是靜態(tài)性與動態(tài)性評價相結(jié)合的評估模式，通過地方法治建設(shè)實然性的評估以達到對法治建設(shè)應(yīng)然性的價值追求。

（二）地方法治建設(shè)績效測評體系目標模式構(gòu)建的再探索

法治建設(shè)績效的最大化和最優(yōu)化是每一個地區(qū)或城市追求的目標，但是什么樣的績效才是最優(yōu)的，應(yīng)該說老百姓認同的績效才是真正的績效，因此衡量地方法治建設(shè)績效的標準和內(nèi)容首先要由公眾參與和認可，而不應(yīng)該僅僅是某些部門封閉式的設(shè)計自我評價標準，或某些專家學(xué)者主觀臆斷的指標設(shè)計。雖然地方法治建設(shè)的經(jīng)濟和社會發(fā)展條件和對象有所不同，但普適性的能夠體現(xiàn)公眾意志或回應(yīng)公眾訴求的地方法治建設(shè)的考量指標及其價值理念卻是相同的。筆者根據(jù)對以上不同地區(qū)和城市法治建設(shè)考量的指標體系的分析及比較，試圖構(gòu)建一般性的地方法治建設(shè)的測評及其目標模式的結(jié)構(gòu)模型。

地方法治建設(shè)測評指標的設(shè)計是一個系統(tǒng)工程，包括了政治、立法、行政、司法和人權(quán)五大基本要素。這些要素在地方法治建設(shè)績效測評體系中的運用能夠體現(xiàn)出怎樣的功能和作用，從某一種視角看，能夠判定一個地區(qū)或城市法治化的程度和水平。因此，筆者運用以上五個要素試圖對地方法治建設(shè)測評體系及其目標模式進行一般性構(gòu)建，首先將測評體系的一級目標構(gòu)建為五個目標項：民主政治、法制完善、依法行政、公正司法、公民普法；其次在五大目標項下再分為45個子目標項，當然還可以為了具體實施測評的需要在每個子目標項下分別設(shè)計若干具體測評的細化標準。本文對地方法治建設(shè)測評體系及其目標模式的一般性構(gòu)建只是為了方便研究和比較，并未作完全的展開，這是以后繼續(xù)深化研究的任務(wù)。

評測目標一是民主政治。它的主要標準和評估內(nèi)容為：（1）地方人大代表完全反映民意的能力及其程度如何；（2）地方政黨在國家和地方法律范圍內(nèi)活動及其尊法守法的程度如何；（3）地方政協(xié)、民主黨派以及社會團體在政治協(xié)商方面協(xié)商權(quán)利和權(quán)力得到多大程度的體現(xiàn)；（4）地方及其基層群眾自治的能力和權(quán)利在多大程度和深度上得以體現(xiàn)；（5）公民在憲法和法律范圍內(nèi)的政治自由和自我價值實現(xiàn)在多大程度上得到維護和保障；（6）公民在憲法和法律范圍內(nèi)政治參與的能力和權(quán)利在多大程度上得到維護和保障；（7）地方黨委和政府反腐懲腐的力度和成效在多大程度上體現(xiàn)，以及各級黨政官員的清正廉潔程度；（8）地方公眾對本地區(qū)民主政治建設(shè)完善程度的主客觀綜合評價。

評測目標二是法制完善。它的主要標準和評估內(nèi)容為：（1）地方性法規(guī)和政府規(guī)章的制定和實施在多大程度上能夠不受政治權(quán)力或利益集團的干擾；（2）地方性法規(guī)和政府規(guī)章制定的完備和系統(tǒng)化程度；（3）地方性法規(guī)和政府規(guī)章的制定和實施在多大程度上維護和保障了公共利益、社會利益和民生利益以及公民的個人權(quán)益，并且在多大程度上體現(xiàn)了民意和民權(quán)；（4）地方性法規(guī)和政府規(guī)章的制定和實施在多大程度上與上位法保持了一致性和不相沖突；（5）地方性法規(guī)和政府規(guī)章的制定和實施在多大范圍和程度上體現(xiàn)了公民的參與；（6）地方性法規(guī)和政府規(guī)章的制定和實施在多大程度上起到調(diào)整利益沖突和社會矛盾的作用；（7）地方性法規(guī)和政府規(guī)章的制定和實施在多大程度上滿足了公共利益、社會利益的需要；（8）地方公眾對本地區(qū)法制建設(shè)完善程度的主客觀綜合評價。

評測目標三是依法行政。它的主要標準和評估內(nèi)容為：（1）地方政府行政權(quán)力行使的實體性和程序性規(guī)范在多大程度上得到了完善；（2）地方政府的行政職能設(shè)定和職能履行在多大程度上依法獲得和依法行使；（3）地方政府行政執(zhí)法體制和機制在多大程度上保障了依法行政職能的履行；（4）地方政府行政權(quán)力的不當擴張或行使在多大程度上得到監(jiān)督和制約；（5）地方政府行政職能履行的責(zé)任承擔(dān)在多大程度上和范圍內(nèi)得以體現(xiàn)；（6）地方政府公共信息在多大程度和層面上以及范圍內(nèi)依法向公眾公開；（7）地方政府公共行政的行政能力和行政效率在多大程度上滿足了社會發(fā)展的需要，在多大程度上為行政相對人提供了便利和服務(wù)；（8）地方政府應(yīng)對公共事件、突發(fā)事件以及回應(yīng)社會的能力在多大程度上得以體現(xiàn)；（9）地方政府的行政決策在多大程度上和范圍內(nèi)采取各種措施征求公眾意見以及公民在多大程度上參與公共事務(wù)的管理；（10）地方政府的公共行政職能在維護社會安全、和諧、有序上得到多大程度的體現(xiàn)；（11）地方政府具體行政行為和抽象行政行為在多大程度上依法履行；（12）地方公眾對本地區(qū)政府在經(jīng)濟、社會和文化等領(lǐng)域履行公共職能完善程度的主客觀綜合評價。

評測目標四是公正司法。它的主要標準和評估內(nèi)容為：（1）地方司法機關(guān)的實體公正和程序公正在多大程度上得以實現(xiàn)；（2）地方司法機關(guān)的體制機制在多大程度上促進了地方經(jīng)濟和社會的有序發(fā)展；（3）地方司法機關(guān)的司法效能在多大程度上保障了公民的合法權(quán)益；（4）地方司法機關(guān)的司法援助在多大程度上保障了弱勢群體的的訴訟需求；（5）地方司法機關(guān)的司法事務(wù)在多大程度上獨立運行而不受政治權(quán)力的干預(yù)；（6）普通公民在多大程度和范圍上參與了地方司法機關(guān)的司法事務(wù)；（7）地方司法機關(guān)的司法權(quán)行使在多大程度上受到合法的監(jiān)督；（8）地方司法機關(guān)和法律服務(wù)機構(gòu)在多大程度上解決利益沖突和糾紛以及緩解社會矛盾；（9）地方司法人才和法律服務(wù)人才的素質(zhì)在多大程度上得到提高和合理配置；（10）地方公眾對本地區(qū)公正司法完善程度的主客觀綜合評價。

評測目標五是公民普法。它的主要標準和評估內(nèi)容為：（1）公民對自己擁有的基本權(quán)利和其他各項權(quán)利以及應(yīng)該履行的各項義務(wù)的知曉程度；（2）公民的基本權(quán)利和其他各項權(quán)利在多大程度上得以行使或?qū)崿F(xiàn)；（3）公民的各項義務(wù)和社會公德在多大程度上得到履行和遵守；（4）公民的權(quán)益訴求和社會矛盾沖突在多大程度上是通過訴訟途徑或非訟調(diào)解途徑解決；（5）公民日常行為的公共規(guī)則意識在多大程度上得以體現(xiàn)；（6）地方進行的公民法制宣傳和教育在何種程度上體現(xiàn)出實際的效果；（7）公民遵紀守法以及道德素養(yǎng)程度的主客觀綜合評價。

注：

1西南政法大學(xué)行政法學(xué)院，http://xzf.nwupl.cn/yuanzhu/ShowArticle.asp?Ar ticleID=1406，訪問時間：2008年7月6日。

2《杭州市：法治余杭“149”評估體系開先河》，《領(lǐng)導(dǎo)決策信息》2008年第7期。

3資料來源于余杭法制網(wǎng)，ht tp://www.yhfz.cn/newsshow.aspx?ar tid=2711，訪問時間：2008年7月15日。

4資料來源于《成都市創(chuàng)建全國法治城市考核評估指標與測評體系（試行）》。

5參見戴耀庭：《香港的法治指數(shù)》，《環(huán)球法律評論》2007年第6期。

6參見戴耀庭：《香港的法治指數(shù)》，《環(huán)球法律評論》2007年第6期。

7參見臺灣地區(qū)“行政院”研究發(fā)展考核委員會：《臺灣公共治理指標（98）年度報告》，2009年出版。

8參見季衛(wèi)東：《以法治指數(shù)為鑒》，《財經(jīng)》2007年第21期。

（責(zé)任編輯：姚魏）

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1005-9512（2011）01-0141-15

朱未易，南京市社會科學(xué)院科研處長，副研究員，《南京社會科學(xué)》雜志社法學(xué)研究欄目編審。