魏勝娟

國內(nèi)外食品標(biāo)簽法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)現(xiàn)狀及對策

魏勝娟

食品標(biāo)簽是指食品包裝上文字、圖形、符號及一切說明物,是消費(fèi)者獲取食品相關(guān)信息最簡便、最重要的途徑。食品標(biāo)簽可以起到維護(hù)消費(fèi)者知情權(quán)、保護(hù)消費(fèi)者健康和利益的作用,同時也是保證公平貿(mào)易的一種手段。隨著人類物質(zhì)文明和精神文明高速發(fā)展,人們對食品安全、營養(yǎng)、健康要求日益提高,對食品標(biāo)簽重視程度也不斷提高,由此引發(fā)的貿(mào)易糾紛、產(chǎn)生的貿(mào)易壁壘也成為影響世界食品貿(mào)易的一個不容忽視問題。因此,加強(qiáng)對國內(nèi)外食品標(biāo)簽標(biāo)準(zhǔn)法規(guī)分析研究,對于保障我國消費(fèi)者權(quán)益和促進(jìn)食品出口意義重大。

一、國內(nèi)外食品標(biāo)簽法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)現(xiàn)狀

(一)國內(nèi)食品標(biāo)簽標(biāo)準(zhǔn)法規(guī)

為規(guī)范食品標(biāo)簽,正確指導(dǎo)消費(fèi),保護(hù)消費(fèi)者安全,引導(dǎo)行業(yè)健康發(fā)展,我國陸續(xù)發(fā)布了《標(biāo)準(zhǔn)化法》、《產(chǎn)品質(zhì)量法》、《食品衛(wèi)生法》、《反不正當(dāng)競爭法》、《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》、《商標(biāo)法》、《產(chǎn)品標(biāo)識標(biāo)注規(guī)定》等法律法規(guī),以及GB7718—2004《預(yù)包裝食品標(biāo)簽通則》、GB10344—2005《預(yù)包裝飲料酒標(biāo)簽通則》和GB13432—2004《預(yù)包裝特殊膳食用食品標(biāo)簽通則》國家標(biāo)準(zhǔn),逐步健全完善了我國食品標(biāo)簽法律法規(guī)與標(biāo)準(zhǔn)體系,有效地推進(jìn)了食品標(biāo)簽監(jiān)督管理工作的法制化。

食品標(biāo)簽標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定：必須在標(biāo)簽上體現(xiàn)食品生產(chǎn)企業(yè)詳情及生產(chǎn)、經(jīng)銷商真實信息,進(jìn)口預(yù)包裝食品除應(yīng)標(biāo)示原產(chǎn)國國名或地區(qū)區(qū)名(指香港、澳門、臺灣)外,還須標(biāo)示已在中國依法登記注冊的代理商、進(jìn)口商或經(jīng)銷商名稱和地址,以確保食品的可追溯性。此外,本著保護(hù)消費(fèi)者知情權(quán)和選擇權(quán),轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)示應(yīng)符合國務(wù)院行政管理部門的規(guī)定,在產(chǎn)品標(biāo)簽中要對使用轉(zhuǎn)基因原料和原料產(chǎn)地進(jìn)行明確標(biāo)示。常見轉(zhuǎn)基因食品有大豆粉、大豆油、玉米油、玉米粉、油菜籽油、油菜籽粕、鮮番茄和番茄醬等。

GB13432—2004國家標(biāo)準(zhǔn)提倡企業(yè)對產(chǎn)品能量和營養(yǎng)成分進(jìn)行科學(xué)標(biāo)示,如低能量、低脂肪、低膽固醇、無糖、低鈉等文字可明確出現(xiàn),企業(yè)還可在標(biāo)簽上標(biāo)示“鈣是構(gòu)成骨骼和牙齒主要成分,并維持骨骼密度”、“鐵是血紅細(xì)胞形成因子”、“葉酸有助于胎兒正常發(fā)育”等營養(yǎng)知識。國際食品法典委員會早在1997年就公布了指導(dǎo)性技術(shù)文件CAC/GL23《營養(yǎng)聲稱指南》。美國聯(lián)邦法規(guī)也允許食品標(biāo)簽有健康聲明。

(二)國際食品標(biāo)簽法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)

國際兩大食品標(biāo)簽標(biāo)準(zhǔn)體系是ISO食品標(biāo)簽標(biāo)準(zhǔn)體系和CAC食品標(biāo)簽標(biāo)準(zhǔn)體系。其中,ISO的系列標(biāo)準(zhǔn)由ISOTC34農(nóng)產(chǎn)品及食品類標(biāo)準(zhǔn)組成,食品法典委員會(CAC)是聯(lián)合國糧農(nóng)組織(FAO)和世界衛(wèi)生組織(WHO)聯(lián)合建立的政府間協(xié)調(diào)食品標(biāo)準(zhǔn)的國際組織,其宗旨是通過建立國際協(xié)調(diào)一致的食品標(biāo)準(zhǔn)體系來保護(hù)消費(fèi)者健康,促進(jìn)食品公平貿(mào)易?？紤]到各國食品標(biāo)簽法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)的差異會造成食品國際貿(mào)易技術(shù)壁壘,CAC專門成立了食品標(biāo)簽法規(guī)委員會(CCFL/CAC),主要職責(zé)是起草適用于所有食品的標(biāo)簽規(guī)定;審議、修改并通過由各專業(yè)商品分委員會起草的標(biāo)準(zhǔn)、業(yè)務(wù)守則和準(zhǔn)則中所擬定的具體標(biāo)簽規(guī)定草案;研究CAC指定的具體標(biāo)簽問題;研究食品廣告問題,特別涉及索賠和誤導(dǎo)說明的食品廣告問題。CAC食品標(biāo)簽標(biāo)準(zhǔn)法規(guī)主要有CAC/GL1《標(biāo)簽說明通用導(dǎo)則》、CAC/GL2《營養(yǎng)標(biāo)簽導(dǎo)則》、CAC/GL23《營養(yǎng)聲稱指南》、CodexStan146《特殊膳食預(yù)包裝食品標(biāo)簽及說明通用標(biāo)準(zhǔn)》、CodexStan1《預(yù)包裝食品標(biāo)簽通用標(biāo)準(zhǔn)》、CodexStan180《特殊療效作用食品標(biāo)簽及說明》、CAC/GL32《有機(jī)食品生產(chǎn)、加工、標(biāo)識和銷售指南》等。這些規(guī)范文件起到了協(xié)調(diào)和推動各國食品標(biāo)簽法規(guī)大體趨于一致的積極作用。

我國食品標(biāo)準(zhǔn)是參照CAC系列標(biāo)準(zhǔn)制定,主要差異是我國食品標(biāo)準(zhǔn)沒有Codex標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定得詳細(xì),尤其是我國食品標(biāo)簽標(biāo)準(zhǔn)體系對于消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)條款與國際食品法典標(biāo)準(zhǔn)相比明顯不足。例如,CodexStan1《預(yù)包裝食品標(biāo)簽通用標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)定,因一些食品成分具有致敏性,須強(qiáng)制標(biāo)注。而GB7718—2004則未做相關(guān)規(guī)定。

(三)歐盟食品標(biāo)簽標(biāo)準(zhǔn)法規(guī)

歐盟食品標(biāo)簽法規(guī)采取兩種立法體系,一種是規(guī)定各種食品標(biāo)簽共同內(nèi)容的體系,如食品標(biāo)簽通用規(guī)定、食品標(biāo)簽價格規(guī)定和食品標(biāo)簽營養(yǎng)標(biāo)識規(guī)定等內(nèi)容的法規(guī);另一種則是規(guī)定各種特定食品標(biāo)簽內(nèi)容的體系,如關(guān)于巧克力、葡萄酒等不同食品標(biāo)簽的法規(guī)。

歐盟食品監(jiān)管當(dāng)局經(jīng)過多年管理工作實踐,特別是經(jīng)過瘋牛病、口蹄疫等惡性食品安全危機(jī)爆發(fā)后,逐步加強(qiáng)了食品安全立法監(jiān)管工作。2000年公布的《食品安全白皮書》第七章《消費(fèi)者信息》中專門論述了食品標(biāo)簽和廣告問題,內(nèi)容涉及歐盟食品標(biāo)簽立法意義和原則。其中,可追溯性原則的內(nèi)容引人注目,這一原則直接指導(dǎo)歐盟食品標(biāo)簽法規(guī)的制定、并努力將可追溯性原則納入國際標(biāo)準(zhǔn)中,成為裁決國際貿(mào)易爭端、規(guī)范進(jìn)口到歐盟市場產(chǎn)品的國際通行標(biāo)準(zhǔn)?？勺匪菪栽瓌t有利于產(chǎn)品撤銷和回收、促進(jìn)識別碼的建立、協(xié)助標(biāo)簽管理及推進(jìn)專門產(chǎn)品的識別預(yù)留。

未來幾年內(nèi),歐盟立法規(guī)劃主要表現(xiàn)在：一是食品標(biāo)簽對消費(fèi)者保護(hù);二是食品標(biāo)簽貿(mào)易影響;三是歐盟食品標(biāo)簽立法規(guī)劃。與我國食品標(biāo)簽法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系相比,歐盟食品標(biāo)簽法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系更復(fù)雜更完備。首先,在“橫向”層次上,歐盟有針對食品標(biāo)簽通用內(nèi)容的法規(guī),有價格標(biāo)識、營養(yǎng)成分標(biāo)識法規(guī);在“縱向”層次上,歐盟有針對新異食品標(biāo)簽、特殊營養(yǎng)品包括減肥和嬰幼兒食品標(biāo)簽,牛肉食品標(biāo)簽、有機(jī)食品,可可和巧克力食品,糖、蜂蜜等產(chǎn)品標(biāo)簽法規(guī)。這與我國為數(shù)不多的食品標(biāo)簽形成鮮明對比,歐盟法規(guī)完善和復(fù)雜,能夠較好地保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益,保障食品安全,同時,在國際貿(mào)易中歐盟就容易利用標(biāo)準(zhǔn)法規(guī)上的優(yōu)勢對中國出口食品設(shè)置障礙。我國應(yīng)汲取歐盟食品標(biāo)簽好的經(jīng)驗,最大限度地跟上國外先進(jìn)國家步伐,降低食品標(biāo)簽不規(guī)范造成的出口損失。

(四)美國食品標(biāo)簽標(biāo)準(zhǔn)法規(guī)

美國政府一直高度重視食品標(biāo)簽標(biāo)識管理,不斷修訂完善食品營養(yǎng)標(biāo)簽標(biāo)注法規(guī),使之符合發(fā)展要求、最大限度保障本國消費(fèi)者飲食健康和安全。

美國1994年5月出臺《食品標(biāo)簽法》,要求所有預(yù)包裝食品必須加貼內(nèi)容復(fù)雜而繁瑣的強(qiáng)制性標(biāo)簽,必須標(biāo)注內(nèi)容除食品名稱、凈含量、配料表、制造商、包裝商、經(jīng)銷商的商業(yè)名稱和地址外,尤其要標(biāo)注營養(yǎng)標(biāo)簽。營養(yǎng)標(biāo)簽是美國食品標(biāo)簽法的重要內(nèi)容,為強(qiáng)制性標(biāo)注。為向消費(fèi)者提供充分的食品營養(yǎng)成分信息,指導(dǎo)消費(fèi)者健康安全飲食,美國2006年實施了新的食品標(biāo)簽管理條例,要求食品企業(yè)在所有加工食品中列出反式脂肪酸及飽和脂肪的數(shù)量。美國對有機(jī)食品實行標(biāo)簽制度,要求經(jīng)批準(zhǔn)、認(rèn)證的有機(jī)程度達(dá)到或超過95%的食品,必須加貼英文“有機(jī)”和“美國農(nóng)業(yè)部”字樣的綠色圓形標(biāo)記;有機(jī)程度在70%～95%之間的食品則在標(biāo)簽上注明本產(chǎn)品“包含有機(jī)成分”。

在美國超市,所有食品采用統(tǒng)一格式標(biāo)明營養(yǎng)成分、食用期限、速查產(chǎn)品來源編號、生產(chǎn)地區(qū)、廠家、配料等。肉類、海鮮等食品則須在標(biāo)簽上有黑色字體“警告”,說明如果保存或加工不當(dāng)可能滋生致病微生物。一些常用調(diào)料或食用油要在標(biāo)簽上提醒消費(fèi)者,產(chǎn)品中維生素C、鈣和鐵等成分含量很少或者沒有。這些警告標(biāo)簽和營養(yǎng)聲明標(biāo)在食品外包裝顯眼位置,字體大小、格式和印刷都有統(tǒng)一規(guī)定,消費(fèi)者一目了然。

在食品標(biāo)簽問題上,美國是全球食品標(biāo)簽法規(guī)最完備、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膰抑?且率先實施了食品營養(yǎng)標(biāo)簽制度,嚴(yán)格的食品標(biāo)準(zhǔn)法規(guī)為食品安全打下堅實基礎(chǔ),食品企業(yè)一旦違反,便會面臨嚴(yán)厲處罰和高額罰款。

二、我國食品標(biāo)簽存在的問題

(一)食品營養(yǎng)標(biāo)簽缺位

歐美發(fā)達(dá)國家對食品營養(yǎng)標(biāo)簽都有嚴(yán)格的立法規(guī)定,而我國缺少單獨(dú)的食品營養(yǎng)標(biāo)簽法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn),雖然有法律法規(guī)和相關(guān)食品標(biāo)簽條款,但可操作性差。

營養(yǎng)標(biāo)簽標(biāo)準(zhǔn)法規(guī)是近10年來的產(chǎn)物,且發(fā)展很快,這是適應(yīng)國民營養(yǎng)健康意識增強(qiáng)趨勢,并隨著實施過程中出現(xiàn)的問題和有關(guān)營養(yǎng)健康認(rèn)識的提高,各國相關(guān)法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)在不斷修訂完善。而我國營養(yǎng)標(biāo)簽存在問題多多,表現(xiàn)在：食品營養(yǎng)標(biāo)簽法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)出自多門,部門間缺乏協(xié)調(diào)合作機(jī)制;市場上預(yù)包裝食品營養(yǎng)標(biāo)簽標(biāo)識率低;食品標(biāo)簽營養(yǎng)成分標(biāo)準(zhǔn)測定方法缺乏,測定數(shù)據(jù)標(biāo)示和判斷混亂。這就給食品營養(yǎng)標(biāo)簽監(jiān)督帶來難度,應(yīng)盡快建立和實施相關(guān)法律法規(guī),統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)及技術(shù)文件。只有強(qiáng)有力的法律法規(guī)支持,完善的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范,才能從根本上解決各類預(yù)包裝食品營養(yǎng)標(biāo)簽存在的問題。在此基礎(chǔ)上,各部門協(xié)同合作執(zhí)法,加大執(zhí)法力度,從而保證食品質(zhì)量安全。

(二)食品標(biāo)簽共性問題

1.標(biāo)簽標(biāo)注不真。標(biāo)簽上不采用反映食品真實屬性的名稱,或者有些產(chǎn)品標(biāo)注名稱不能清晰反映產(chǎn)品真實屬性。如“蘋果夾心”、“奶油夾心”等,其實包裝內(nèi)容為餅干,名稱上缺少“餅干”這個關(guān)鍵詞;乳飲料包裝上標(biāo)為“生鮮乳”飲料,飲料兩字卻非常小,幾乎可忽略。這種模糊標(biāo)識標(biāo)注會嚴(yán)重誤導(dǎo)消費(fèi)者。

2.標(biāo)簽標(biāo)注不全。最常見的是有些袋裝食品既沒標(biāo)注生產(chǎn)日期,也沒標(biāo)注保質(zhì)期,有的則只注明保質(zhì)期,沒有生產(chǎn)日期,相當(dāng)一部分食品標(biāo)簽上生產(chǎn)期、保質(zhì)期字跡模糊,消費(fèi)者難以辨認(rèn)。有些企業(yè)采用“該標(biāo)的不標(biāo)”手段來隱瞞產(chǎn)品質(zhì)量,如有些產(chǎn)品中添加了食品添加劑,按規(guī)定應(yīng)把添加劑具體名稱標(biāo)出,而廠家在配料清單中只是籠統(tǒng)帶過。

3.標(biāo)簽標(biāo)注不規(guī)范。一是凈含量和固形物標(biāo)注不規(guī)范。按規(guī)定,凈含量應(yīng)和食品名稱在包裝物或容器的同一展示版面標(biāo)注,便于消費(fèi)者購買時選擇,但一些產(chǎn)品凈含量卻標(biāo)注在反面或側(cè)面;二是一些產(chǎn)品明明標(biāo)著生產(chǎn)日期見封口,卻未標(biāo)在封口,或根本找不到等。這些問題在一定程度上欺騙或誤導(dǎo)了消費(fèi)者,從而損害了消費(fèi)者權(quán)益。

關(guān)于出口食品標(biāo)簽存在的問題,表現(xiàn)在：一是食品標(biāo)簽沒有按照進(jìn)口國要求進(jìn)行標(biāo)注;二是特殊營養(yǎng)食品沒有標(biāo)注營養(yǎng)成分含量或營養(yǎng)成分添加量超過進(jìn)口國標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定;三是食品中實際存在添加劑,但食品標(biāo)簽卻標(biāo)有“未添加任何添加劑”等文字。這些食品標(biāo)簽不規(guī)范現(xiàn)象,為出口食品帶來較大風(fēng)險。進(jìn)口國一旦發(fā)現(xiàn)食品標(biāo)簽不符合本國要求,該批貨物就會被退貨或銷毀,對企業(yè)造成重大損失。

三、國外食品安全監(jiān)管經(jīng)驗對我國的啟示

據(jù)調(diào)查,當(dāng)前我國食品安全中存在的主要問題為“有毒有害”(食品中殘留大量有毒物質(zhì))、“亂添亂加”(在食品中超量使用食品添加劑、防腐劑或使用禁止添加的添加劑)、“不明不白”(食品標(biāo)簽使用不規(guī)范)、“摻雜摻假”(某些不良企業(yè)在暴利驅(qū)使下,故意生產(chǎn)假冒偽劣食品)和“不干不凈”(食品不衛(wèi)生)。食品標(biāo)簽問題作為食品安全主要問題之一,亟待規(guī)范,仍需加強(qiáng)監(jiān)管。國外食品安全監(jiān)管經(jīng)驗對我國的啟示是：

1.法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系完善。歐美發(fā)達(dá)國家都有完備的法律、法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系,幾乎涵蓋了所有食品,為食品安全制定了非常具體的標(biāo)準(zhǔn)及監(jiān)管程序。

2.監(jiān)管機(jī)構(gòu)力度大效率高。食品安全監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)精簡、統(tǒng)一和權(quán)威,監(jiān)管職能相對集中,這樣對食品行業(yè)監(jiān)管力度大,監(jiān)管效率高。食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)人員高度專業(yè)化。

3.風(fēng)險預(yù)防控制措施健全。從“農(nóng)田”到“餐桌”全過程控制,尤其注重食品安全預(yù)防性控制措施。

總之,國外食品監(jiān)管系統(tǒng)完善,能夠較好地保證食品安全,保護(hù)消費(fèi)者。我國也正在朝這個目標(biāo)努力并推出了一些舉措,但不可否認(rèn),我國當(dāng)前食品安全方面還是存在一些隱患。

四、對策建議

1.加強(qiáng)部門協(xié)調(diào)聯(lián)動。國外食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)精簡、統(tǒng)一,監(jiān)管職能相對集中,監(jiān)管更加有效。而我國食品安全監(jiān)管涉及部門多,難免獨(dú)自為政、多頭執(zhí)法、交叉執(zhí)法、互相推諉現(xiàn)象。應(yīng)協(xié)調(diào)部門職能關(guān)系,更有效服務(wù)于食品安全監(jiān)管,包括食品標(biāo)簽監(jiān)管。

2.強(qiáng)化標(biāo)簽技術(shù)審查。進(jìn)一步完善食品標(biāo)簽備案和食品標(biāo)簽備案前的技術(shù)審查工作。積極開展食品標(biāo)簽咨詢服務(wù)和食品標(biāo)簽標(biāo)準(zhǔn)宣貫和培訓(xùn)工作,加強(qiáng)食品標(biāo)簽執(zhí)法和后處理工作力度,為食品生產(chǎn)企業(yè)提供快速便捷的標(biāo)準(zhǔn)化服務(wù)。

3.建立日常巡查制度。采取執(zhí)法檢查、監(jiān)督抽查和監(jiān)督管理“三合一”方式,落實“定區(qū)域、定企業(yè)、定人員、定責(zé)任”監(jiān)管責(zé)任制,對食品企業(yè)反復(fù)排查和動態(tài)巡查,摸清食品質(zhì)量狀況,對食品標(biāo)簽不規(guī)范企業(yè)增加巡查次數(shù)。以當(dāng)場告知或事后培訓(xùn)方式,幫助企業(yè)規(guī)范食品標(biāo)簽。

4.加大行政處罰力度。要健全食品標(biāo)簽監(jiān)管體制,將管理責(zé)任落實到具體單位和人員,完善各環(huán)節(jié)管理制度,對生產(chǎn)和流通領(lǐng)域食品標(biāo)簽實施統(tǒng)一監(jiān)管。要求企業(yè)定期向相關(guān)部門報送產(chǎn)品標(biāo)簽,建立檔案管理系統(tǒng)。凡實際銷售食品標(biāo)簽與批準(zhǔn)內(nèi)容不一致的,堅決予以查處。

5.開展標(biāo)簽研究服務(wù)。嚴(yán)格遵循《進(jìn)出口食品標(biāo)簽管理辦法》,相關(guān)部門要向出口食品企業(yè)提供國外標(biāo)簽法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)技術(shù)支持,加強(qiáng)食品標(biāo)簽研究,跟蹤國外最新標(biāo)簽規(guī)定動態(tài)變化,告知企業(yè)掌握相關(guān)法規(guī),做到食品標(biāo)簽明明白白,避免因標(biāo)簽不規(guī)范或不符合出口目的國標(biāo)簽法規(guī)而遭拒。

河北省質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局審查事務(wù)中心)