●趙會朝,楊德潤

(1.天津醫(yī)科大學醫(yī)學人文學院,天津 300070;2.天津市高級人民法院,天津 300193)

消防行政調(diào)查是消防行政執(zhí)法的前提和重要手段,幾乎貫穿于消防行政執(zhí)法的始終。其作為一種重要的信息采集和事實認定的過程,承上啟下,直接影響消防行政執(zhí)法的結果。同時因為行使行政權力來展開調(diào)查,存在著侵犯行政相對人合法權益的極大可能性。故此,如何規(guī)制消防行政調(diào)查,既賦予消防行政機關必要的調(diào)查手段,又限制調(diào)查權的任意啟動是消防行政實踐所面臨的現(xiàn)實課題。本文試圖從我國當前消防行政調(diào)查的法律規(guī)制現(xiàn)狀入手,剖析存在的問題,希冀能對消防行政調(diào)查的良好運行有所裨益。

一、消防行政調(diào)查的界定

在行政活動中,行政調(diào)查具有不同的表現(xiàn)形態(tài),比如有檢查、審查、盤查、勘驗、鑒定等多種手段或方式。我國大陸地區(qū)對行政調(diào)查的研究起步較晚,目前已有的行政法學著作和教科書一般將行政調(diào)查視為行政檢查或行政監(jiān)督行為的一種具體方式。近十年來,學界逐步展開對行政調(diào)查的討論。隨著研究的深入,人們逐漸認識到,行政調(diào)查作為行政程序的一個重要方面,具有獨立存在的價值。無論行政程序是由行政相對人的申請而啟動還是因為行政主體依據(jù)職權而啟動,也無論行政主體將做出消極的行政制裁還是做出積極的行政許可,都必須進行相應的調(diào)查活動。[1]

消防行政調(diào)查是指消防行政主體在行政程序開啟之后、行政決定做出之前,為了查明事實依據(jù),依據(jù)職權所進行的資料收集、證據(jù)調(diào)取的活動。消防行政調(diào)查作為行政調(diào)查一種典型,幾乎涵蓋行政調(diào)查的各種類型。為了有效預防火災發(fā)生,通過調(diào)查消除一切火災隱患成為公安消防機構的重要工作。從我國消防行政調(diào)查的法律規(guī)范依據(jù)上看,目前我國消防管理領域中的調(diào)查主要有以下三種類型：一是建設工程消防監(jiān)督中的調(diào)查;二是日常的消防監(jiān)督檢查;三是火災事故調(diào)查。上述三類消防行政調(diào)查是消防行政主體為滿足不同需要而實施的資訊收集活動,或為獲取許可決定基礎性事實的調(diào)查,或為獲取違法事實的調(diào)查,或為獲取法規(guī)遵守情況的調(diào)查。[2]

二、消防行政調(diào)查的亮點和成績

(一)構建了消防行政調(diào)查法制的基本框架

新修訂的《中華人民共和國消防法》(以下簡稱《消防法》)自 2009年 5月 1日起施行,為了配合新《消防法》的實施,公安部于 2009年 4月 30日同時發(fā)布了新的《建設工程消防監(jiān)督管理規(guī)定》、《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》及《火災事故調(diào)查規(guī)定》,構建了消防行政調(diào)查法制的基本框架。其他一些有權制定地方性法規(guī)、地方規(guī)章的立法單位也出臺了一些相關規(guī)定。目前我國已經(jīng)形成了以《消防法》為龍頭、行政法規(guī)和地方性法規(guī)以及行政規(guī)章為配套的消防行政法律體系,對消防行政管理提出鮮明的要求,尤其是對消防行政調(diào)查的內(nèi)容、程序等做出了具體規(guī)定。

(二)完善了消防行政調(diào)查的程序性規(guī)定

行政程序的核心功能是控制行政權力,防止行政權力對行政相對人權益的損害。借助完善的程序機制,實現(xiàn)對行政權力的合理規(guī)制,已成為學者們較為普遍的共識?！断婪ā返谖逭卤O(jiān)督檢查中,原則規(guī)定了消防行政執(zhí)法主體在消防行政調(diào)查中應出示證件、告知當事人、書面報告等程序性要求?！断辣O(jiān)督檢查規(guī)定》詳細列明了消防行政執(zhí)法主體監(jiān)督檢查的程序規(guī)定,嚴格限制消防監(jiān)督檢查的方式和步驟?！痘馂氖鹿收{(diào)查規(guī)定》進一步將火災事故調(diào)查分為簡易程序和一般程序,對不同程序的適用標準、調(diào)查方式和步驟等明確要求,以保證火災調(diào)查的規(guī)范運行。個別地方性法規(guī)中的程序性規(guī)定做出進一步的探索,例如《深圳經(jīng)濟特區(qū)消防條例》第 66條規(guī)定,公安機關消防機構實施消防監(jiān)督檢查時,檢查人員不得少于兩名,并出示執(zhí)法身份證件和經(jīng)市、區(qū)公安機關消防機構負責人簽發(fā)的檢查令。“出示檢查令”體現(xiàn)了行政調(diào)查程序法制的重要進步。

(三)深化了消防行政調(diào)查法律救濟的認識

消防行政調(diào)查具體影響到行政相對人的權益,應當為相對人提供權利救濟的途徑,“無救濟則無權利”。除對相關責任人進行法律追究之外,更為重要的是需要提供給行政相對人權益保障的平臺,使其能及時有效的維護自身權益。我國主要通過行政復議和行政訴訟來糾正違法行政行為。對于如何有效對消防行政調(diào)查行為申請行政復議或提起行政訴訟,學界做出了可貴的努力。如上所述,消防行政調(diào)查有三種類型,對于前兩種類型如何救濟人們異議較少,主要針對第三種即火災調(diào)查展開激烈爭論。行政法學界在火災事故認定行為法律性質(zhì)的理解上存在較大爭議。是否應將火災事故責任認定納入行政訴訟受案范圍,學者見仁見智。其中,持肯定態(tài)度的占多數(shù)。因為對事實的認定也是行使行政權力,并且對當事人的權利義務產(chǎn)生實際影響。此外,圍繞消防行政復議和消防行政訴訟的完善將繼續(xù)深入探討,學界的討論深化了對消防行政調(diào)查法律救濟的認識。

三、消防行政調(diào)查法制化的不足

(一)程序規(guī)制有余而實際效果不佳

對于行政程序的作用,從積極角度看,行政程序增加了行政程序的透明度,促進政府與人民之間的溝通,提高行政效率。通過程序規(guī)制,“實現(xiàn)行政權力領域的程序法治和構建統(tǒng)一的最低限度的公正行政程序規(guī)則”。[3]但同時應該看到,行政程序也有其負面影響。我國臺灣地區(qū)學者陳慈陽就臺灣地區(qū)“行政程序法”自 2001年實施以來的情況,指出了“行政程序有淪為行政官員的‘護身符'之嫌,只要合乎程序,似乎反而不在乎決策的品質(zhì)?！盵4]因此,一項制度的實施效果,要結合其實際運行的社會環(huán)境來加以評判。事實上,當前中國的行政程序已由于其“手續(xù)”式的存在而失去了其應有的獨立價值。換言之,中國的行政程序總體上更像是手續(xù)而不是程序。[5]許多行政主體為了程序而程序,忽視了程序的本意。如《火災事故調(diào)查》第 37條規(guī)定：原認定機構應當自接到通知之日起十日內(nèi),向復核機構作出書面說明,并提交火災事故調(diào)查案卷。此規(guī)定中的“十日”是一個最終期限規(guī)定,即最遲十日做出書面說明。但很多認定機構即便可早幾天說明,但還是到第十日才提出,這無形中拖延了行政相對人的權利維護。因此從法律程序上是合法的,但結果確不合理或不盡合理

(二)重視權力授予而忽略權利保障

消防行政法律文件對行政調(diào)查權力的行使做了詳細規(guī)定,這些規(guī)定都是為了保障行政調(diào)查權的行使,而根本沒有就消防行政調(diào)查中行政相對人基本權利的保障做出明確規(guī)定。《消防法》第 56條雖然列明公安機關消防機構及其工作人員的禁止情形,但僅有此類禁止規(guī)定而不明確寫明行政相對人的權利保障,很難真正保護相對人權利。公民權益保障原則是近代法律理性的核心要求,應當具有超越性地位,在法律法規(guī)中對此不做規(guī)定,實屬法律文本的缺憾。此外,相關法律文本還明確限制了行政相對人權利維護的途徑,如《火災事故調(diào)查規(guī)定》第 33條規(guī)定,對火災事故認定書不服的,可以申請復核和直接向法院提起民事訴訟。筆者認為,此規(guī)定回避了學界爭議,在立法技術上可以理解,但以行政規(guī)章的形式剝奪行政相對人的行政訴權,實不足取。另外需要注意的是,消防行政法律文件對行政權力的授予和維護著墨較多,對調(diào)查權的制約則較為單薄。因為行政調(diào)查權可以直接影響行政相對人的權益,如果沒有保證其公正運行的具體規(guī)范,很難對其加以防范。

(三)消防行政調(diào)查的主體尚需進一步規(guī)范

消防行政調(diào)查主要由公安機關消防機構來實施。公安消防部隊既是公安機關的一個重要警種,又是中國人民武裝警察部隊系列的一支現(xiàn)役部隊?，F(xiàn)役體制的公安機關消防機構,行使行政調(diào)查職權讓人感覺“名不正,言不順”。許多外資企業(yè)人員對此提出質(zhì)疑,有的不愿接受監(jiān)督管理。[6]

此外,對于鐵路、交通、民航等系統(tǒng)的消防行政調(diào)查,在新修訂的《消防法》及配套規(guī)定中沒有提及。應該由一般意義上的公安機關消防機構還是各系統(tǒng)內(nèi)的公安機關消防機構來實施,目前尚無定論。這些系統(tǒng)的公安機關消防機構是一種內(nèi)設機構,一般通過行政規(guī)章或行政規(guī)范性文件的規(guī)定來行使職權,往往不具備獨立法人資格,執(zhí)法時是以公安機關的名義。[7]這與《消防法》及相關配套規(guī)章對行政調(diào)查的規(guī)定是否相符?而且鐵路、交通、民航的做法也不完全一樣。如何協(xié)調(diào)這些部門的消防行政調(diào)查,做到依法行政,是一個不容回避的課題。

四、完善消防行政調(diào)查的建議

(一)尊重公民權益,完善法律規(guī)定

尊重和保障公民權益既是社會主義法治的基本原則,也是社會主義法治的終極目標。行政執(zhí)法活動應當以維護公民、法人和其他組織的合法權益為追求的最終價值。消防行政屬于傳統(tǒng)警察行政類型,同時也包容了服務行政的職能,具有消極行政和積極行政的雙重屬性。其既要完成行政目標,預防火災事故發(fā)生,又要切實保障公民權益。改變傳統(tǒng)的“管理——服從”觀念,將保護公民權益的信念印在行政主體及其辦公人員的內(nèi)心,同時培育公民權利意識,樹立民主法制觀念,彰顯時代特色,推動我國消防行政調(diào)查的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型。

(二)拓寬公民權利救濟機制

除了在法律文本中明確列明公民權利事項外,還需擴寬公民權利救濟機制,借此來保障公民權益。有學者對哪些爭議事由可以作為復議審查對象納入行政復議程序來論述消防行政復議的受案范圍,還有學者針對火災事故責任認定的行政可訴性進行了研究,這些研究都為公民權利救濟提供了可資借鑒的啟示。筆者認為應該將其納入行政訴訟來加以規(guī)制,只有通過司法最終救濟,才能使公民權利救濟途徑得以完善。此外,在當前強調(diào)非正式、多元化解決行政爭端的背景下,不僅要強調(diào)完善行政訴訟、行政復議等正式解決途徑,還需重視非正式途徑和方式,形成不同糾紛解決機制之間的優(yōu)勢互補,并使二者形成完整的救濟網(wǎng)絡和體系。

[1]章志遠.行政調(diào)查初論[J].中共長春市委黨校學報,2007,(1).

[2]章志遠.我國行政調(diào)查法制化的現(xiàn)狀和問題[J].江蘇社會科學,2010,(3).

[3]應松年.中國行政程序法立法展望[J].中國法學,2010,(2).

[4]楊偉東.行政程序法的構建、運作與行政訴訟外的救濟機制[J].行政法學研究,2008,(3).

[5]周功滿.論行政程序的權力化及其權力制約功能的缺失[J].理論探討,2010,(4).

[6]彭立新.新消防法實施后消防行政強制制度研究[J].中國公共安全(學術版),2010,(1).

[7]張全靈,謝冠文.淺談應通過消防行政法規(guī)立法解決的問題[J].消防科學與技術,2009,(7).